城市轨道交通运营补贴机制探索

文| 张晓玲

城市轨道交通运营补贴政策依据

国家层面政策

国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号）明确，通过完善价格补贴机制，综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，根据服务质量、运输距离等因素，建立多层次、差别化的价格体系，增强公共交通吸引力；对实行低票价、减免票、承担政府指令性任务等形成的政策性亏损，以及企业在技术改造、节能减排等方面的投入，地方财政给予适当补贴补偿。

交通运输部根据国发[2012]64号文件精神制定了相应的具体实施意见，提出要完善票制票价和补贴补偿制度；对城市公共交通企业执行政府指令的低票价、优惠乘车等方面形成的政策性亏损，由城市公共财政给予足额补偿；对城市公共交通企业车辆购置更新、技术改造等增加的成本，争取由城市公共财政予以适当补贴。

省市政策依据

国内各城市轨道交通所在的省（市）陆续已出台对发展公共交通的支持性政策，如《浙江省城市交通管理若干规定》（省政府令第316号）明确，城市政府应当将城市公共交通发展纳入公共财政保障体系，按照国家和省规定，采取财政、税收、价格措施，支持和促进公共交通的发展，对实行低票价、减免票等形成的政策性亏损以及企业在技术改造、节能减排等方面的投入给予适当补贴、补偿。

国内城市轨道交通运营补贴模式情况

据对目前国内多家城市轨道交通企业的调研，基本上建立起与本市财政能力和轨道交通规模相适应的运营补贴机制。具体情况如下：

重庆市

截止2019年，重庆市已开通运营轨道交通线路10条，线路总长329公里，车站178座，日均客流300万人次。重庆市轨道交通财政补贴包括政府购买轨道交通公共服务补贴和支持城市轨道交通发展补贴两方面。政府购买服务补贴主要是针对特殊群体采取的免费或优惠乘坐城市轨道交通工具而减少的票款收入，以及优惠换乘而减少的票款收入以及现行票价低于合理成本票价部分；将轨道交通运营企业的合理成本与平均票价之间的差额，作为政府购买公益性服务的结算依据进行适当调整；由市财政直接补贴轨道交通运营企业，通过年初编制预算、每季实时预拨、按季进行结算、年终实行清算的方式进行动态管理。

上海市

截止2019年，上海市已开通运营轨道交通线路17条，线路总长705公里，车站415座，日均运送客流量1063万人次。上海市按照“分类管理、定额补贴”的原则，制订了《上海市轨道交通大修和更新改造项目补贴资金管理办法》。上海市交通港口局会同市财政局确定年度补贴资金金额，负责补贴资金计划审批并实现监管。上海市建交委是轨道交通大修和更新改造项目的责任主体，会同市交通港口局组织审定标准、规范和定额，并明确自主维修和指定维修的范围；负责起草标准、规范和定额，编制补贴资金计划并实施项目全过程管理；轨道交通大修和更新改造项目补贴资金在本市新增机动车额度拍卖收入中每年予以定额安排。

苏州市

截止2019年，苏州市运营轨道交通线路4条，线路总长166 公里，车站135座，日均客流120万人次。

苏州市财政设定考核周期，确定补贴基数，每三年为一个考核周期；对已运营满一年半的所有线路，测算三年亏损和资源开发收益情况，协商确定补贴基数；科学合理区分轨道集团支出性质，实行定额补贴与非定额补贴相结合的办法；增加开发任务，政策上授予物业开发权，加强资源大开发收益考核；考虑实际情况，设置调整机制；针对目前轨道运营线路不多，经验不足的实际情况，设置补贴调整机制。

南京市

截止2019年，南京市运营轨道交通线路10条，线路总长378 公里，车站174座，日均客流350万人次。

南京市运营补贴机制主要通过建立轨道交通发展专项基金予以保障。轨道基金的来源由财政预算安排的地铁建设专项资金、土地出让金、市土储划拨地铁土地所取得的净收益、人防结建费由市级统筹部分、地铁企业向施工单位代征代收的各项税收以及减免税费等构成。

由市土地国土部门负责实施，在土地出让环节产生的收益纳入到轨道交通专项基金；市级统一收取的人防费按季从财政专项帐户中划入到轨道交通专项基金。

宁波市

截至2019年，宁波市已开通运营线路3条，运营里程96公里，日均客流量60万人次。

《宁波市轨道交通运营管理办法》（宁波市人民政府令第206令）规定，轨道交通运营出现政策性亏损的，由市财政部门会同相关部门进行政策性亏损评估，并根据评估结果确定财政补贴额度；在近期规划筹资责任书中明确项目资本金的同时，确定运营亏损由市本级财政承担。

在轨道交通开通运营前期，由于运营成本规制尚未制订，每年运营亏损补贴暂按实际亏损金额进行核定。自2017年起正式制订规范的运营成本规制，对每项成本费用具体构成项目均确定合理的规制值，年终根据实际成本规制执行情况给予弥补。项目建设债务资金的还本付息通过建立轨道交通专项土地收储制度，明确在地铁场站周边500米半径范围内的地块作为轨道交通专项收储筹资地块，对其出让收益制订专项封闭返还机制。

各城市轨道交通运营补贴模式特点分析

从国内上述城市的实际经验来看，目前各地方政府对城市轨道交通的补贴模式，主要有资本性补贴、运营性补贴、资源性补贴三种。其中，资本性补贴可从项目建设阶段开始，采取政府直接投资项目建设、项目贷款政府付息、政府专项基金投资大架修等方式；运营性补贴是在运营环节进行直接财政补贴，以及减免税、电费优惠等间接补贴；资源性补贴本质上作为一项隐性财政补贴，专项授权地铁周边地块和地下空间的物业开发权，从而促进轨道交通沿线土地与地下空间的协同发展，在发展了沿线物业的同时也为轨道交通培育了客流，增加城市轨道交通企业的“造血”能力。

不同城市在不同的发展阶段，由于经济发展水平、地方财政实力的差异，补贴政策、补贴机制侧重点各有不同：

上海市轨道交通起步较早，目前已形成网络化经营的规模效应，地铁线路长度全国第一，经济发达，客流量大，轨道交通运营企业基本实现客运业务自我平衡，且经过多年运营后，很多线路设备需要更新改造，因此政府补贴机制侧重于资本性补贴，主要是大架修、更新改造项目补贴等。

南京市、重庆市处于地铁建设运营的第二梯队，目前基本成网，客流量较大，政府财力一般，资本金比例不高，还本付息压力大，资本性补贴、运营性补贴、资源性补贴三者并重，多管齐下，共同实现地铁公司资金平衡。

苏州处于运营初期，线路尚未形成网络化运营，城市经济发达，城市财力较好，侧重于运营性补贴、资源性补贴。

宁波处于运营初期，线路尚未形成网络化运营，城市经济与财力较好，目前客流量较低，直接运营亏损较大，且已逐步进入还本付息阶段，补贴方式采用经营性补贴与资源性补贴相结合的模式。

轨道交通运营补贴机制选择

各城市轨道交通企业在建立运营补贴机制时，可借鉴其他城市的现有模式和成功经验，紧密结合本市轨道交通发展规模，以及城市经济发展水平、财政承受能力，根据不同发展阶段，因地制宜、因时制宜，采用差异化的票价、成本规制配套政策，选择阶段性、差别化、渐进实施的补贴机制。

在轨道交通运营初期，有效分离政策性亏损、经营性亏损，侧重经营性补贴、资源性补贴

轨道交通运营初期，投入运营线路少，未成网，客流少，采取培养市民乘坐轨道交通习惯的优惠票价，运营亏损大，在建项目多，轨道交通周边地块开发潜力大，该阶段侧重经营性补贴、资源性补贴。一方面，激发轨道交通企业的拓流、降本、增效的积极性。以完全成本的口径作为成本规制及财政补贴的范围，采取科学的方法选取成本规制指标及成本规制方法，确定轨道交通成本与收入规制值，并以此作为确定政府补贴的依据。另一方面，授予轨道交通企业沿线、地下空间、周边土地物业开发权，鼓励轨道交通企业与优秀的地产开发商联合开发，大力发展沿线站点和上盖综合物业开发。

轨道交通运营发展期，根据城市财政实力情况，侧重运营性补贴，兼顾资本性补贴

轨道交通运营发展期，运营线路比初期有较大增长，但尚未形成成熟的网络化运营，客流增幅较大。该阶段运营亏损额度巨大，项目陆续进入还款期，还本付息压力逐渐增大，因此侧重运营性补贴，兼顾资本性补贴。一方面，充分利用轨道交通沿线开发的综合物业带来的客流放大效应，增加客流，促使轨道交通规模效应的尽快形成，统筹考虑政府财政承受能力、社会公众的票价承受能力。如财政实力雄厚，可继续采取强势的较低票价干预政策，选择补贴强度大的成本补偿运营性补贴模式。另一方面，制订符合城市实际的土地出让金返还、车船使用税分成、税费优惠等多方面补贴政策，使轨道交通实现资金平衡。

轨道交通运营成熟期，已形成成熟的网络化运营，运营已形成规模效应，侧重于资本性补贴，建立资产更新改造后的投资补贴调整机制

一方面，强化基准成本调价及监审机制，优化补贴政策，激励轨道交通企业加强成本管理。除特殊群体采取的免费或优惠乘坐继续予以补贴外，对降本增效产生的优化效益，可给与奖励性补贴。另一方面，运营成熟期，建设投资还本付息进入高峰期，优化建设投资还本付息投资补贴机制，建立资产更新改造后的投资补贴调整机制。