社会动员的双重逻辑：社会理性和精英治理

2020-09-27李晓燕

党政研究 2020年5期

李晓燕

〔摘要〕作为社区治理的重要方法和途径，有效发挥基层社会动员已成为社区治理理论界与实务界的共同呼声，而地方实践往往热衷于技术细节，导致只见树木不见森林，甚至偏离社会动员的本质。社会动员亟须一种概念和主体定位明晰，且具有可操作性的机制设计。社会理性和精英治理是社会动员得以健康、持续发展的重要元素，新时代基层社会动员应强调回归“社会”使命、发挥精英治理的作用，实现社会动员内涵式发展，也即社会动员是一个伴随“社会理性和精英治理”嵌入的过程。G区2018年建立党组织统筹的新型特色社会动员体系并取得了良好的动员效果。论文拟基于社会理性和精英治理视角建构G区社会动员的中观机制，提炼实践逻辑和地方经验，为新时代社会动员创新提供前瞻视角。

〔关键词〕新时代;社会动员;社会理性;精英治理

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）05-0109-10

一、问题的提出

中国社会治理转型与西方国家相应进程之间存在本质的不同，西方的国家社会关系具有清晰的界限且暗含张力，在推动协同治理时，西方更多的是依靠市场机制和信息化技术;中国的国家社会关系则呈现一种相互融合的关系形态〔1〕，在推动协同治理时，中国更多的是依靠党的制度整合力。对比西方情境，中国社会治理政策执行效率较强，但政社融合的张力效果有限〔2〕，导致政社合作的社会治理制度框架将遇到各种不确定的条件约束，构建共建共治共享的社会治理体系时将面临更大的挑战〔3〕。因此，中国社会治理转型亟需根植于中国情境，进行本土理论和实践创新。〔4〕社会动员作为一项具有相当历史、显著有效的治理手段，曾在中国历史上发挥了重要作用。〔5〕近年来，政府主导的社会动员在吸引了广泛关注的同时也带来了不同的声音，部分学者认为，随着社会动员的兴起，中国将逐渐实现民主化治理;另一部分学者则对此持怀疑态度，认为政府主导的公民参与呈现典型的“形式化”“表演型”特征，并没有对治理决策过程产生实质影响〔6〕。社会动员是渐进式发展的，它随时代变迁处于不断演进、调适和完善过程之中。党的十八大提出建立共建共享的社会治理格局，党的十九大报告在此基础上，增加了“共治”，为新时代社会动员指明了具体方向，也即新时代社会动员要规避传统社会动员政治色彩浓，利用行政命令、群众运动等方法推动实现政策目标的问题，强调呼应经典社会理论的关切，回归“社会”使命，以人为本，基于社会理性和精英治理推动社会动员。

伴随G区社区建设的快速发展，各种社会动员问题大量涌现，一是社会动员机制不完善、动员逻辑不清晰，社会动员常常陷入“自娱自乐”的境地，表面上政府绩效锦标赛指挥棒下的社会动员热火朝天，但动员效果却难以令人满意。二是社会动员缺乏系统、科学的动员方法，动员主体能力不足，精英人物缺乏，导致社会动员难以真正撬动居民的社区参与意识和参与行为。基于问题导向，G区2018年探索党组织统筹的新型特色社会动员，制定了一系列社区治理标准和指引并取得了良好的治理效果，在社会动员创新的道路上迈出了重要的一步。本研究拟基于“社会理性和精英治理”视角对G区社会动员的机制和逻辑进行经验研究，无疑具有重要的理论和现实意义。

二、文獻回顾与研究框架

（一）文献回顾

近年来，学者从不同视角对社会动员进行了深入研究，研究成果也蔚为大观，本部分从中国情境的社会动员、新时代社会动员和社区精英治理三个方面进行综述。

（1）中国情境的社会动员。不同于亨廷顿，纳尔逊〔7〕、多伊奇〔8〕、布莱克〔9〕等西方学者将社会动员视为一种社会发展的必要过程，中国学者倾向于将社会动员视为一种社会政治现象，在这种理解中，社会动员是一种现代政治发展方式和手段，与政治参与密切相关〔10〕，它不单指各种社会力量的广泛参与，也指政治力量通过社会动员使社会力量进入具有唯一合法性的政治共同体中〔11〕。这说明“社会动员”研究不能机械地照搬西方理论，必须立足于中国情境。不同时期的社会动员具有不同的特征。革命时代社会动员的特征是，中国共产党在用高超的群众动员技巧动员广大群众〔12〕〔13〕;执政后社会动员的特征是，党和政府普遍使用科层制管理或强制手段解决问题〔14〕;当代中国社会动员则与全球治理理论与实践一样，面临“政府中心主义”的困惑。值得高兴的是，伴随经济社会的发展，社会工作方法和市场化工作手段逐渐被社会动员认同和采用〔15〕。

（2）新时代基层社会动员。新时代尤其强调基层社区动员。党的十八大提出建立“共建共享”的社会治理格局，党建在社会各领域特别是在基层普遍增强，确保了社会治理创新的正确政治方向。党的十九大进一步提出了“共治”，更加充分体现了新时代社会治理的核心思想。〔16〕党的十九大同时提出推动社会治理重心向基层社区下移，充分发挥基层党委在社区治理中总揽全局的领导作用和社会动员能力〔17〕，积极动员居民参与社区治理，以实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动〔18〕。新时代社区治理的关键要素是人〔19〕，一方面，基层党员干部的能力素质直接影响着和决定社会动员的质量和成效，提升基层党员的社会理念和社会动员能力非常重要;另一方面，要坚持以人为本，挖掘、培育一批创新理念强、服务能力和职业素养高的社区动员精英队伍，包括社区干部、社区社工和社区骨干等。

（3）社区精英治理。社区中普通人群更多的是享受自己的生活，很少甚至不参与社区的各种活动以及社区事务，在这样的情况下，社区精英治理就显得尤为重要，通过精英治理可以激发居民的社区参与热情〔20〕。社区精英与民间力量相联系，是推动社区整治动员和公共参与的主要力量，他们不仅是受宏观社会结构影响的人，更是不断进行制度创新的主导者〔21〕。在现代化小区中，体制外精英显得尤为重要，体制外社区精英分为有组织草根精英和无组织草根精英，由于体制外的缘故，他们的组织形式都是自发性的，但要成为合格的社区治理者，必须要经历一段合理的培养过程，不断积累资源优势，从而提升自身的公共事务责任意识，高效参与社区事务。〔22〕

总的来说，作为社区治理创新的重要方法和途径，我国社会动员相关研究较为丰富，在应然层面较好地诠释了中国政治生活中多层次、多形式的社会动员，但在实然层面一定程度上却忽视了对社会动员过程中国家社会之间的张力进行深入解读并提炼具体的社会动员体系框架;基于“新时代社会动员”的地方实践和学术研究刚刚起步，还很单薄，主要停留对社会动员相关政策的解读和学者零碎的会议发言中，较少系统分析“新时代社会动员”的机制设计、社会理性和精英治理的实践逻辑，为新时代社会动员提供实践和学理上的恰适性依据。

（二）研究框架

1. 相关理论

基于研究内容，这里仅对社会理性和精英治理相关理论展开阐述。

（1）社会动员与社会理性。马克斯·韦伯很早就提出了 “理性化”概念，学界基于韦伯的思想，把社会主体的行动类型分为工具理性行为和价值理性行为两种，社会理性则在一定程度上吸收了韦伯的价值理性思想。质言之，社会理性是“为社会”的理性，是指个体或集体行动在特定的社会规则、社会规范和社会机制的指引下，以社会利他主义为基本原则，在实现个体目标的基础上为更大的社会利益而采取的行动。新时代社会动员的重点在社区，下面分别从社区和社会理论两方面围绕社会动员和社会理性进一步展开对话。

社区为本。我们认为，应该把新时代社会动员放在社区治理这一宏观脉络之中进行考察。当前社区治理已经进入攻坚期，面临一系列更为复杂深刻的问题，亟需转型，在此背景下的“新时代社会动员”可以被视作一项回应社区治理困境的可能性议程或社会保护机制，通过建构“社区为本”的“新时代社会动员体系”，把“社区”嵌入到国家社会关系的框架中。这种重构了的国家社会关系是基于社区治理、居民参与和社区生活共同体重建为共通目标形成的，在这个意义上讲，基层社区动员是遵循社会理性逻辑的。

社会理论。在一个较长的时期内，社会动员因过分追求临床化和技术化，往往忽视了把社会理论有效嵌入到社会动员过程中。以基层党建为例，从中国共产党的建党初衷和历史传统来看，党来自于社会，具有广泛的群众基础并注重维持与社会的有机联系，然而这种有机联系由于党的国家化、科层化而被不断侵蚀，具体表现有：一是党组织的科层式管理结构不能有效适应基层治理扁平化的需要〔24〕，虽然单位体制解体和市民社会成长使国家社会关系发生了诸多转变，但绝大部分基层党组织依然延续政党行政化的路径，更多是扮演执政的角色〔25〕，往往忽略社区居民的多元参与，导致党组织动员力量弱化。二是基层党建介入事务性治理的程度远大于对方向性的把握。党组织充分掌握公共资源，针对具体治理事务的介入，的确具有积极的效果，但这绝不是党建的主导性工作，而是一种补充性机制〔26〕。以社区治理为例，党组织社会动员的核心是引领居民的社区参与，而不是由党员替代居民参与。由此，新时代社会动员要规避行政化倾向，真正呼应经典社会理论的关切。

（2）社会动员与精英治理。早期的精英主义多指贵族统治，而当代的精英主义则指财产精英或知识精英，主要代表人物有马克斯·韦伯、约瑟夫·熊彼特和托马斯·戴伊等。當代精英主义者认为，民主固然很好，但是把国家托付给一大群普通人，往往会出现非理性的结果，因为大多数普通人难以跳出自己的局限高瞻远瞩地看问题，国家权力应该掌握在小部分“更适宜掌握和运用这种权力”的人手中，他们指出，很多民主政体实际上就是精英统治，工会领导人、企业领袖、政治活动家等小部分活跃人群垄断了大部分人的选择和思想自由，民主权利实质上向掌握大量财富或技术的人倾斜。新时代社会动员的高效运转应该更加强调精英人群的引领作用，这些精英既包含社区党员、人大代表、政协委员等，也包括草根精英，如具有公益情怀、一定威望和号召力的社区志愿者、业委会主任、楼长、退役军人、居民代表和社区社会组织骨干等。

2. 研究框架

① 新时代社会动员主体很多，本研究仅列出（但不限于）具有代表性的四种：社区社会组织、社区工作者、驻社区社工和居民骨干。本研究对“新时代基层社会动员”的界定是：社区党组织统筹、引领居民参与社区建设，破解社区治理难题，打造共建共治共享的社区治理新格局。伴随时代的变迁，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这为新时代社会动员理论和实践提供了新环境、新动力和新目标。我们需要追问的是，作为促进社区治理现代化的重要动力渠道之一，社会动员参与社区治理的理论依据是什么？质言之，什么是“新时代基层社会动员”与社区治理之间的共通性要素？这是新时代社会动员得以可能的深层机理。本文的研究框架包括研究结构和研究内容两个维度。一是研究结构。中国基本上完成了治理主体多元化进程，与西方不同，中国的治理结构是一种“以党领政”的治理结构，党掌握着国家的核心政治权力，政府在公共治理中起着执行党的决策的角色，基于中国情境的路径依赖，新时代基层社会动员呈现浓重的“自上而下”的党政色彩，所以研究框架表现为复式结构，既有作为关键行动者的党政机关从上至下的垂直引领和主导;同时也有各动员主体之间的横向合作协商，试图在“党政主导”（见图中）和“多元参与”①（见图中）之间找到最佳平衡点，也就是既要党政领导，又要社会参与，实现国家和社会的充分融合和社区善治;既要规避“国家吞噬社会”的可能性，又要充分利用中国政策执行效率高、制度整合力强的优势。二是研究内容。主要包括社会理性和精英治理嵌入社会动员的应然过程和实然过程。基于社会理性，新时代基层社会动员要规避行政式、运动式的动员方式，将社会工作理念和社会工作方法嵌入到具体社会动员实践中;强调社会动员效果，提升动员主体的动员能力和专业性，促进其成长为社区精英。这些社区精英有可能来自社区社会组织、社区工作者、社区社工或者居民骨干（见图1）。

（三）资料来源

案例二党委推进BD小区“微改造”

作为党组织统筹的新型特色社会动员试点社区，WW社区党委着力推进BD小区“微改造”行动。首先，WW社区两委干部、网格员和社工对BD小区进行了实地走访，收集居民意见和建议，考察小区需要改善的环境问题和安全问题。以提升居民参与意识为切入点，采用“居民议事协商”的形式，动员居民对小区生态环境和安全环境发表意见，并将收集到的问题进行梳理，形成后续的“微改造”计划。其次，针对BD小区部分天台和梯口乱堆乱放、杂物颇多的情况，社区党委带领网格员、BD小区自管小组成员和工人师傅对这些楼道和天台进行杂物清理工作。历时2天，在大家的共同努力下，共有10栋楼的天台和梯口被清理得干干净净，清理杂物、垃圾多达15吨。这次清理工作，除了清理杂物外，还有效“摧毁”了蚊虫的孳生地。再次，整治“小区僵尸车乱停放”难题。BD小区“僵尸车”长期乱停放的现象屡禁不止，不仅挤占小区公共资源，还影响小区整体面貌，给居民生活带来极大不便，不利于小区管理。WW社区党委携手城管执法、G区特勤和BD小区自管小组成员，合力将小区约50多台“僵尸车”集中拖移至自管小组成员建议的地点。（资料来源：G区社工委，2018）

2. 精英治理嵌入社会动员

按照“精英治理”逻辑，精英群体虽然人数少，但由于其动员能力、拥有的专业资源和社会资源都优于普通居民，因此是重要的社会动员主体，有利于提高社会动员质量和社区治理效果。这里呈现三个案例，对G区社会动员实施及效果进行梳理。

案例三 FF社区努力挖掘、培养居民代表

FF社区有5个封闭住宅小区，常住人口约2万人，户籍人口0.47万人。FF社区两委成员及驻区社工普遍反映的问题是，30名居民代表作为FF社区的第一层沟通环节，履职意识不到位、履职能力不足，使社区两委干部与居民之间产生交流断层，导致社区治理过程中信息沟通不畅，两委决策难以下达，居民意见难以上达。结合FF社区的自身情况，社会动员顾问团给出的建议是，用好居民代表这一正式体制中的社区精英角色，做实居民代表维系群众的功能，但需要一个过程，一个合格的居民代表的培养周期大概需要3-5年。顾问同时给出了具体的行动方案。一是全面提升社区两委干部的动员积极性和动员能力，这是社会动员成功与否的基础。FF社区两委要参照刚出台的《在社会动员试点社区建立利益表达机制工作指引》，强化社会动员意识，以身作则，做好居民代表的前期沟通说服工作。二是让8名社区干部与40个居民代表先交朋友，在建立工作关系之前先建立朋友关系，加深相互间的信任度。三是为40个居民代表搭建团队，将居民代表及居民代表家庭作为一个微型社区社会组织进行营造，通过印名片、参与社区公共活动等形式，让居民代表体会到自身的社会价值感。（资料来源：G区社工委，2018）

案例四 MM花园退役军人参与小区治理

D是一名有着20年“兵龄”的退伍老兵，老家在辽宁省，2017年起跟着家人住进了MM花园。刚入住小区时，由于物业安保力量不够，经常有业主家里财物被盗，小区治安问题让住户们颇为头疼。2017年年底，D和小区里七八位热心的退役军人自发成立了小区志愿巡逻队。巡逻队分3到4人为一组轮流值守，每天晚上8时到11时重点时段在小区里巡逻，发现异常情况及时反映，还要做好值班情况记录。脱下军装仍然可以发挥光与热，在MM花园，像D这样热心小区自治管理和志愿服务的退役军人还有很多，如5名业委会成员当中就有2名是退役军人。目前MM花园登记在册的退役军人有30人，其中有16人是小区志愿巡逻队成员。立足外地人口多、流动退役军人多、部分退役军人热心公益的实际，MM花园大胆探索，依托社区党建平台、党建服务站，成立了G区第一个“退役军人服务站”及退役军人党员志愿服务队。（资料来源：G区社工委，2019）

案例五青年大学生参与KK小区路灯整治

“第一次来KK小区时，感觉管理有点混乱，物管和居民之间也有些矛盾。”广东工业大学大一学生H说。H是G区本地人，2018年7月，他与5位在校大学生报名参与了G区“优才计划”（前面提及的G区动员大学生参与社区治理的项目），组成了凤鸣团队，并和1名一线社工被分到凤鸣社区开展社区治理调研工作。凤鸣团队多次实地调研发现，物管不能及时更换损坏路灯的问题一直困扰着KK小区居民，存在不小的安全隐患。凤鸣团队与凤鸣社区居委会、小区物管讨论后，决定把推进KK小区路灯整治作为后续工作重心。随后，凤鸣团队成员组织内部会议20多次，与居委、物管方面展开沟通10多次，进行线上问卷调查与线下实地走访，队员们发现，KK小区物管费每个月只有0.6元/㎡，在G区属于较低水平，因此缺少足够的运营资金，物业管理水平自然也很有限，这意味着KK小区路灯整治需要整合各种社区力量。凤鸣团队借助KK小区开展元宵游园会的机会，设置摊位，通过“蒙眼作画”的形式（居民们根据给出的不同主题在纸上蒙着眼睛进行绘画），引导居民关注小区路灯失修问题。同时，凤鸣团队积极发动社区党委、社工、街坊互助会、居民、物管等多元主体合力解决小区照明问题。其中，凤鸣社区党委为项目提供方向性指导，信息资源、志愿者资源等，还为凤鸣团队搭建与小区物管的沟通平台;街坊互助会与居民代表积极在业主群上转发、鼓励大家填写调研问卷;物管提出安排电力工程师提供技术支持。（资料来源：G区社工委，2018）

（三）G区社会动员实践逻辑

在中国国家治理制度下，社会治理创新需要经由多輪政策试验和地方实践，才会走向明晰化、定型化。对于没有先例可循的新时代社会动员来讲，在社会动员的初期阶段，中央政府只是描绘愿景，提出指导性意见，地方政府则是重要的创新主体，特别是类似G区的区县级政府，社会动员的创新空间和创新自由度都较大。G区社会动员实践逻辑包括两条主线，一是社会理性嵌入社会动员，社会理性是社会动员的灵魂和生命线，它贯穿社会动员全过程;二是精英治理嵌入社会动员，一个完整的精英嵌入社会动员链条包括“挖掘培养精英-动员精英-精英动员-社区居民”四个环节，这里的社区精英具有双重身份，他们即是被动员者，同时也是动员者，起着非常重要的承上启下的作用（见图3）。

我们进一步结合理论对五个社会动员案例背后的实践逻辑进行分析。

一是社会理性嵌入社会动员。案例一中，基于社会理性，通过召开居民会议，AD小区自治小组长可以全面收集居民意见，并引导居民理性表达、有序参与，这是社情民意收集制度的良好实践，也是社会动员很好的切入点;从“解决小区浸水”议题的发起、协商召集、收集意见到形成报告、公示、联动多方、组织行动，最终得以将ZZ小区水浸问题进行改善，这是一次小区议事协商机制运用的成功实践。案例二中，BD小区“微改造”行动给我们的启示有：一是社区党委能够以身作则，积极发挥党组织的模范带头作用，工作在小区“微改造”第一线，真正走到群众中，这是最直观、最朴实、最有效的社会动员方法。二是基于社会理性，社区党委搭建居民议事平台，居民依据“居民议事协商”规则，“小区事务大家议”，共同讨论小区环境改造问题，真正实现了居民自治。

二是精英治理嵌入社会动员。案例三中，FF社区带给我们的思考是，有效识别、挖掘和培养社区精英，引领社区精英成为动员主体，已经成为G区社会动员的工作重点之一，但需要强调的是，社区精英培养是一个艰难的过程，即精英动员并不是一蹴而就的，而是一个反复、漫长、消耗心力的过程。但是如果我们还相信人是可以改变的，相信我们的社会动员最终是指向人的变化与培力，那就需要把社区精英培养看作是社会动员工作的核心部分，要放平心态，放下期待，慢慢来。案例四是一个在退役軍人中挖掘社区精英的案例。退役军人比普通居民拥有更强的动员能力和志愿精神，所以MM花园小区退役军人参与社区治理的模式非常具有可行性和借鉴意义。MM花园建立退役军人服务站及退役军人党员志愿服务队，不仅有利于培育退役军人充分发挥先锋模范作用，同时可以引导更多的退役军人参与社区治理。案例五中，G区大学生参与KK小区路灯整治，一方面，提高了居民对社区事务的参与热情和对社区的归属感，搭建了居委、物管和居民三方沟通交流的平台;另一方面，为G区动员青年大学生参与社区治理积累了经验，在一定程度上实现了G区党组织统筹的新型特色社会动员体系开展“优才计划”的初衷和使命。青年人思维活跃、富有创新精神、精力充沛，是有待挖掘、具有无限潜力的社区精英。

四、结论与讨论

中国共产党没有简单地将自身定位为一个纯粹的政治组织，而是定位为一个根植于社会之中，兼具社会性与政治性的组织，鼓励走到群众中去，积极开展社会动员。〔27〕但理念和现实总是有距离的，任何一个社会试图将两者有机结合起来都会面临很大挑战，尤其是在具有“强政府”特征的中国。但政党调适策略下的基层党建，经常采取嵌入、吸纳、渗透等调适性策略，论文以G区建立党组织统筹的新型特色社会动员体系为例，构建基于“社会理性和精英治理”视角的社会动员机制，进一步挖掘超越党政机制和社会机制的更具弹性的整合动员机制。

基于系统脆弱性视角，G区党组织统筹的新型特色社会动员体系现实运行效果和设计初衷会存在一定程度的甚至是较大的差距。G区社会动员还处于试点阶段，未来的创新效果虽然不明确，但还是可以预期的，可能的结果有三种。一是社会动员效果明显，获得学界政界的广泛认同，有效提升了动员主体能力，充分撬动了居民的参与意识和参与行为，并由试点样本提升为治理模式，在广东省和其他地区得到推广和复制。二是社会动员试点效果较好，在一定程度上提升了动员主体的动员能力，撬动了居民的社会参与，在G区进一步推广。三是社会动员试点效果一般，未能在G区进一步扩散，随着时间推移而消解。但无论如何，党组织统筹的新型特色社会动员体系作为G区从社会治理1.0向社会治理2.0跨越的突破口，作为探索中国特色国家社会关系的地方实践，一定要坚守“社会理性和精英治理嵌入社会动员”的治理内涵和治理逻辑。改革不易，改革攻坚阶段更不易，也更需要“不忘初心”“知难而上”的情怀和定力，不要知难而退，重新走回“低水平”“粗放型”社会治理老路，或者再次囿于“为创新而创新”或“伪创新”恶性循环之中。

本研究的不足之处有二：一是在研究对象上，G区建立的党统筹的新型特色社会动员体系仍在试点和探索阶段，进一步结论还需要后续追踪研究发现;二是在研究视角上，社会动员包含多个研究维度，本文主要聚焦于人本主义视角下的社会理性和精英治理，具有一定的局限性。

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