广东省雷州半岛捕捞渔民政策性转产转业后增收问题研究

闫玉科 何绮珊

摘   要：广东省雷州半岛捕捞渔民响应政府号召，进行政策性转产转业后，生存发展和和增收难引起了社会各界的关注。课题组对广东省雷州半岛渔民转产转业的背景、政策实施状况、转产转业渔民增收存在的问题进行了典型调查与分层随机抽样调查相结合的专题调研，借鉴国内外渔民转产转业取得的经验，提出实现雷州半岛政策性转产转业渔民持续增收的对策建议，旨在化解雷州半岛渔区的“三渔”问题，加快雷州半岛渔村全面小康社会的建设进程。

关键词：捕捞渔民;转产转业;增收对策;雷州半岛

中图分类号：F326.4 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）04-0030-06

一、引言

20世纪80年代后期以来，广东省海洋捕捞渔船盲目增长，捕捞强度逐年加大，导致沿岸渔场渔业资源严重衰退，尤其中越北部湾划界后，广东省在北部湾减少了3.2万平方公里传统高产优质渔场，6000多艘渔船被迫从传统渔场撤出。湛江市各级政府从2004年开始实施《关于扶持沿海渔民转产转业保持渔区稳定议案的决议》，分两个阶段利用十年的时间扶持广东沿海渔民转产转业。目前，雷州半岛转产转业渔民由于文化程度低、技能单一，再就业能力低和难度大，已成为一个特殊的困难群体。

雷州半岛捕捞渔民政策性转产转业后增收问题是一个复杂的系统工程，妥善解决政策性转产转业后“渔民”增收问题既关系到这些“渔民”的生产和生计，又与广东海洋渔业经济可持续发展密切相关，也是广东率先全面建成小康社会的重要内容。课题组在进行文献研究和走访湛江市海洋与渔业局负责人的基础上，掌握了雷州半岛捕捞渔民转产转业政策实施的结果，通过采取典型调查与分层随机抽样调查相结合的方法进行了专题调研，并利用Excel的VBA编程软件对实地调研获得的一手数据进行了处理和分析，总结了雷州半岛捕捞渔民转产转业后生存发展的现状和存在的问题，最后提出了实现雷州半岛捕捞渔民政策性转产转业后增收的对策。

二、雷州半岛捕捞渔民政策性转产转业后增收存在的问题

雷州半岛捕捞渔民政策性转产转业工作分两个阶段实施。据湛江市海洋与渔业局统计，第一阶段（2004-2008年）全市减船2073艘，转业渔民10102人;举办技能培训班102期，培训渔民7491人，培训后就业的有5992人;帮助解决水上居住和特困渔民建房631户;产业发展项目建成106个，在建23个，带动了3.2万个渔民就业，为1.1万个养殖户提供优质鱼虾贝种苗46亿尾;选送425个贫困转产转业渔民的子女到职业学校接受教育。第二阶段（2009-2013年）全市完成淘汰落后渔船239艘，渔民安居2917户，安排现代渔业产业化基地建设项目44个和渔民专业合作社建设项目39个，带动了6323个渔民就业。

（一）职业技能培训覆盖率低，效果不显著

调查结果显示，26.5%的样本渔民参加过一次政府及其职能部门举办的职业技能培训，14.3%的样本渔民参加过两次政府及其职能部门举办的职业技能培训，7.1%的样本渔民参加过三次以上政府及其职能部门举办的职业技能培训，没有参加过政府及其职能部门举办的职业技能培训的样本渔民占比达到52.1%。面对捕捞渔民政策性转产转业后严峻的生活和生计现状，各级政府及其职能部门近一年开展职业技能培训情况也不容乐观，33.7%的样本渔民参加过1-3次政府及其职能部门举办的职业技能培训，2.2%的样本渔民参加过3次以上政府及其职能部门举办的职业技能培训，但64.1%的样本渔民没有参加过政府及其职能部门举办的职业技能培训。

雷州半岛转产转业渔民长期生活在海上，已经习惯了“以海为生”的生产、生活方式，职业技能单一，学习上岸就业的专业技能和对新的生产生活规律有很多不适应，接受“双转”政策的雷州半岛捕捞渔民年龄多数在45-55岁之间，其文化程度显著较低，严重低于广东省的农村教育水平，具有高中及以上文化程度的样本渔民比例极低;其体能和记忆力逐渐衰减，接受新知识、学习新技能的能力较差，对新经济和市场竞争的适应能力相对较弱;其观念趋向于保守，缺少创造力和冲劲。各级地方政府及其职能部门即使努力提供职业技能培训平台，但是由于培训内容设计的针对性和实用性，专业知识与实践技能的有机结合性，培训期长短安排和后期指导等上述因素的综合已成为转产转业渔民再就业和增收的桎梏。调查结果显示，39.1%的样本渔民认为培训收获不大，没有什么帮助，说明转产转业的培训效果是差强人意的;32.8%的样本渔民认为培训有点收获，有一定帮助;14.1%的样本渔民认为培训是浪费时间，缺少针对性和实用性;仅有14.0%的样本渔民认为培训收获颇丰，帮助很大。技能培训是实现捕捞渔民转产转业非常重要的一个环节，决定着渔民的就业选择和收入来源，只有把技能培训工作做实、做到受渔民欢迎，才能使捕捞渔民转产转业工作的顺利推进。

（二）转产转业渔民再就业途径传统化，收入不稳定导致经常更换工作

布尔迪厄①曾指出：社会资本的数量取决于网络规模和网络成员的社会资源状况。这就是说，网络规模只是决定个人社会资本情况的因素之一，网络的质量即成员的社会资源状况也是很重要的。雷州半岛转产转业渔民再就业中社会资本的力量大于人力资本的力量，在渔村熟人社会中，多数人依靠社会资本——亲戚好友介绍找到工作。但他们的亲戚好友所拥有的社会资本是“低质量”的，最好的结果只是帮助解决转产转业渔民的就业问题，无法给转产转业渔民提供更好的平台和机会。调查结果显示，55%的样本渔民就业是亲戚好友介绍的，15%的样本渔民通过创业实现了就业，8.3%的样本渔民的就业是通过人才招聘市场实现的，6.7%的样本渔民就业是通过阅读宣传栏、报章杂志的求职广告实现的，只有15%的样本渔民就业是政府部门安排或推荐的。

转产转业渔民收入不稳定是导致他们经常換工作的主要原因。调查结果显示：28.1%的样本渔民换工作超过3次，11.2%的样本渔民换工作超过2次，15.7%的样本渔民换工作超过1次;55.6%的样本渔民换工作的原因是收入不稳定，这与他们从事的工种有关，他们大多被介绍去做临时工，11.1%的样本渔民换工作的原因是薪酬福利太低，11.1%的样本渔民换工作的原因是压力大太辛苦，9.3%的样本渔民换工作的原因是不适应原来的工作，3.7%的样本渔民换工作的原因是工作环境太恶劣，只有9.2%的样本渔民换工作的原因是找到了更好的工作岗位。

（三）多数政策性转产转业“渔民”收入低且负债率高

大部分政策性转产转业渔民离开高风险高收入的海洋捕捞业后，由于他们文化程度低、技能单一，就业后收入不但没有增加，反而与捕捞时期比相对减少，且收不抵支。调查结果显示，74%样本渔民月收入在1500元以下，17.7%样本渔民月收入在1500-3000元之间，仅有8.3%的样本渔民月收入在3000元以上。61.1%的样本渔民收入是相对减少的，表明部分渔民离开高风险高收入的捕捞行业后，并没有重新适应新的产业或行业;18.9%的样本渔民收入是持平的;只有20%的样本渔民收入是相对增加的，由此可以得出雷州半岛捕捞渔民政策性转产转业工作效果不理想。50.5%样本渔民的家庭收入收不抵支，家庭生活水平逐年下降;38.1%样本渔民的家庭收入收支相抵，仅有11.4%样本渔民的家庭收入高于政策性转产转业之前。转产转业后，捕捞渔民进入自己比较陌生的海水养殖业、水产加工流通服务业和外出打工，由于观念陈旧、文化程度低、没有从事捕捞外的技术和经验，既要从事新的生产经营活动，也要维持生计，导致77.6%的样本渔民家庭负债，39.3%的样本渔民家庭负债超过5万元。在调查样本渔民属于哪个社会阶层时，45.5%的样本渔民认为自己属于社会下层，29.3%的样本渔民认为自己属于社会中下层，19.2%的样本渔民认为自己属于社会中层，只有6%的样本渔民认为自己属于社会中上层和上层。

（四）大部分转产转业渔民再就业路径依赖性明显，转产转业效果不理想

雷州半岛捕捞渔民政策性转产转业后，就意味着他们离开自己最熟悉的职业，远离以往的朋友圈，离开旧的社交群体，进入新的工作环境可能会令他们产生不合群心理，如果未转产转业的渔民朋友继续从事捕捞业，依然能有利可图，转产转业渔民就不会轻易放弃捕捞渔业。尽管海洋捕捞渔业风险大，收入不稳定，但是海洋捕捞渔业是他们最熟悉的职业，在路径依赖下，依恋靠海吃海的心理，他们并不愿意花费大量的时间和精力再就业和创业，何况多数样本渔民转产转业前的收入比转产转业后要高，容易导致他们无视海洋捕捞业的“公地悲剧”，再回流到捕捞渔业中。

调查结果显示，大部分转产转业渔民上岸后就业时遇到的困难是，56.2%的样本渔民认为自身受教育程度低，再就业时缺乏专业技术和职业技能，受教育程度普遍低于广东省的农村教育水平;48.3%的样本渔民认为年龄相对来说较大，学习新技术适应新岗位存在较大困难。当时转产转业渔民年龄基本在45-55岁之间，严重制约了渔民学习新技能的能力和偏好，成为影响渔业劳动力分流效果的关键因素;50%的样本渔民除捕捞技能外，没有任何其他职业技能;15.9%的样本渔民掌握了水产养殖技能，14.8%的样本渔民掌握了驾驶、运输类技能，仅有5.7%的样本渔民掌握了工程机械类技能，4.5%的样本渔民掌握了餐饮类技能，3.4%的样本渔民掌握了汽车、船舶等修理技能。上述调研结果说明转产转业渔民掌握新专业技术和职业技能人数的比例低，表明这部分样本渔民转产转业后进步较小，掌握的职业技能仍然单一，导致转产转业政策效果不理想。

（五）渔区经济欠发达，产业结构单一，再就业难度大

雷州半岛渔港经济区建设有待提上日程，雷州半岛渔区产业结构低级化，海洋捕捞业一业独大，但组织化程度低，又缺少有规模有较强带动能力的捕捞龙头企业，普遍经营效益一般或较差;其他涉海产业如海上服务业等传统化、家庭化和分散化。总之，海洋渔业产业链短、价值链低和规模化企业少，无法吸收更多的就业人员，所以转产转业渔民无法在当地实现较好的再就业。加之海洋养殖业和休闲渔业等与海洋捕捞业相关产业欠发育，使转产转业渔民再就业难度加大，导致部分转业渔民重回海洋捕捞业。水产养殖本是转产转业渔民最好的出路之一，可是捕捞渔民在陆地没有土地，滩涂和海上养殖需要技术、经验和资金;政府及其职能部门的支持和培训促进了渔区海水养殖业的初步发展，但是下列两个问题难以解决，一是转产转业初期政府各级职能部门经过培训和提供苗种，鼓励捕捞渔民养殖墨西哥扇贝、东风螺、南美白对虾等，但养殖发生病害需要专业技术人员跟踪指导;二是养殖产品市场行情千变万化，利润无法保证，中介商从中牟利，当地水产养殖户及公司亏本经营，导致转产转业渔民开展的水产品养殖业不了了之，无果而终。

雷州半岛海岸线漫长，海湾优良，岛礁众多，滩涂广布，海洋生物及矿产资源丰富，为发展滨海旅游业或海洋休闲渔业提供了优越的自然条件，但湛江市各县市区上述两个产业发展处于初级阶段，既缺少统一规划和发展指导，也没有任何普惠型扶持政策措施。课题组在调研本地休闲渔业发展不起来的原因时，26.1%的样本渔民认为区位条件差;25.4%的样本渔民认为基础设施不完善;15.7%的样本渔民认为服务类型少，水平低;14.9%的樣本渔民认为没有特色旅游产品;11.2%的样本渔民认为缺乏标准化管理;6.7%的样本渔民认为知名度低。调研本地休闲渔业发展的障碍时，44.9%的样本渔民认为本地旅游资源不足;26.9%的样本渔民认为政府不重视，支持力度小;14.1%的样本渔民认为管理不善;14.1%的样本渔民认为个人（企业）资金不足。调查结果显示，42.9%的样本渔民没有稳定工作，经常干临时活; 24.2%的政策性转产转业样本渔民重新回到海洋捕捞业;只有3%的政策性转产转业样本渔民从事水产养殖工作。

（六）渔村金融业欠发育，大部分渔民贷（借）款难并且渠道传统化

传统的借贷方式在雷州半岛渔村盛行，现代金融业欠发育，渔民专业合作金融组织少见，转产转业渔民创业梦难圆。调查结果显示，38.9%的样本渔民贷（借）款“很难”，20%的样本渔民贷（借）款“难”，二者合计达到了58.9%。43%的样本渔民贷（借）款渠道是“直系亲属”，16.3%的样本渔民贷（借）款渠道是“私人”，甚至1.2%的样本渔民贷（借）款渠道是“地下钱庄”，上述三个传统贷（借）款渠道占比之和超过了60.5%，而“农村信用社”占比为27.9%，“农民专业合作社”占比为4.7%，各大“商业银行”占比仅为7%，上述三个现代化贷（借）款渠道占比之和仅为39.6%。一方面反映了大部分渔民的思想偏向保守，大多利用自身的社会资本进行贷（借）款，没有利用现代化的更安全的贷（借）款渠道，而传统的贷（借）款渠道则进一步阻碍了渔民素质的提高;另一方面反映了渔村的现代金融业欠发育，贷（借）渠道不畅，渔民融资难等导致就业创业难。

实践证明，大力发展休闲渔业既可以有效破解雷州半岛政策性转产转业渔民“上岸无田，就业无能，袋里无钱”的发展难题，适应他们文化程度低、技能单一、观念陈旧的现状，又优化升级了海洋渔业结构，扩大了海洋渔业发展空间，为轉产转业渔民增收开辟了新途径。雷州半岛各级政府缺乏发展休闲渔业的高起点科学规划、行业规范和产业发展扶持政策，严重制约了休闲渔业的创新发展。建议湛江市各级政府及其职能部门借鉴美国、日本和中国台湾等发展休闲渔业的成功经验，尽快制定并实施“雷州半岛休闲渔业发展规划”和“雷州半岛滨海旅游业发展规划”，让休闲渔业享受农业的有关税收优惠、财政补贴政策，把休闲渔船的购置和建造纳入中央及各级财政农机购置补贴目录中。创造条件实施2018年2月12日国家海洋局、中国农业发展银行印发的《关于农业政策性金融促进海洋经济发展的实施意见》，构建财政扶持、银行信贷支持、招商引资等多元化投资发展休闲渔业的格局，积极引导转产转业渔民充分利用渔村设施、渔村空间、渔业生产场地、渔法渔具、渔业产品、渔业经营活动、渔业自然环境及渔村人文资源，发展集休闲垂钓、水产养殖、捕捞体验、旅游观光、渔业文化、水族观赏等功能于一体且适应都市居民消费需求的休闲渔业。

（五）实施渔业产业化经营，建立紧密型的利益联结机制

发展水产品加工的产业化潜力巨大，将以往养殖或者捕捞的水产品进一步的加工、包装，引导渔民从简单加工业向技术加工业发展，发展即食型海味产品[4]，既有助于促进水产品加工业发展，提高产品附加值，又有效实现了捕捞渔民的转产转业。实践证明：一个好的龙头企业不仅是一个生产、加工和销售中心，而且是一个信息、服务和科技中心，抓好一个龙头企业，就能在一定区域内带动一片农户，启动一个产业，支撑一方经济[5]。

雷州半岛海洋捕捞业、海洋养殖业、海产品加工业已初具规模，近些年来发展了一批各级重点农业龙头企业和渔民合作经济组织，虽然各个生产经营主体均有一定规模，但长期的分散生产、独立经营使整个海洋产业在国内外缺少竞争力，所以，各级政府及其职能部门应及时出台和实施各种激励政策，积极引导上述生产经营主体通过“渔业专业合作社+渔民”、“渔业龙头企业+渔业专业合作社+渔民”等渔业产业化经营模式，构建“利益共享、风险共担”的紧密型利益联结机制的渔业产业化综合体，在充分发挥渔业龙头企业市场竞争优势和渔业合作社组织优势的前提下，通过渔业产业化综合体的发展，实现各个生产经营主体的重新定位、差异化发展和有效分工合作，组织和带领广大转产转业渔民开展海水养殖、海产品加工、休闲渔业和滨海旅游业，逐步实现海洋渔业的规模化生产、集约化经营、企业化管理和国际化发展，既有助于提高转产转业渔民的就业率和增加转产转业渔民的收入，又可以提高雷州半岛海洋渔业的整体效益和国内外竞争力。

（六）建立和完善社会保障制度，确保低收入转产转业渔民的生活

捕捞渔民是一个特殊群体，既无城市居民的社会保障机制，没有农民以集体土地承包经营权作为基本的生活保障，也没有一定的海域和海洋资源的承包经营权作为基本的生活保障。目前除民政部门对渔民中的“五保户”给予一定的生活补助之外，尚未建立相应的渔民社会保障制度[6]。在我国“碎片化”的社会保障体系中，渔民一直被排除在社会保障之外。渔民最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、基本生活救助等社会基本保障措施严重缺失[7]。

当前，雷州半岛部分捕捞渔民已成为生活困难群体。因此，加快雷州半岛渔区的社会保障制度建设，已成为转产转业渔民最迫切的需求。首先，建议各级政府从海域使用金或财政预算资金中划拨一定数量的资金用于转产转业渔民的社会保障经费;其次，鼓励和引导转产转业渔民参加新型农村社会养老保险和合作医疗，通过个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式逐步彻底解决转产转业渔民的养老保险和治病医疗问题;最后，建立和完善转产转业渔民最低生活保障制度，制定科学合理的最低生活保障标准，借鉴城镇低保制度的经验教训，建立转产转业渔民个人申请、各级组织严格审查和公示制度，严防不符合要求的转产转业渔民吃低保，旨在既能保证转产转业渔民的基本生活，又不养懒汉。

参考文献：

[1] 江红义，苏悦.潭门渔民转产转业的必要性与路径探寻[ J ].新东方，2017（04）：49-53.

[2] 林艳芳.科学推进海洋牧场建设促进休闲渔业转型升级[ N ].湛江晚报，2019-01-18（08）.

[3] 闫玉科.南海海洋捕捞渔民增收问题研究[ J ].农业经济问题，2013，34（12）：88-93.

[4] 黄轩流.珠海万山区海岛渔民转产转业问题与对策研究[ D ].成都：西南交通大学，2018.

[5] 闫玉科.广东“三农”问题：路径与政策选择[ M ].中国农业出版社，2006.

[6] 董成惠，杨柳.构建渔民社会保障体系的探讨[ J ].渔业信息与战略，2015，30（04）：252-258.

[7] 张晓鸥.渔民迫切需要国家提供社会保障[ J ].调研世界，2005（07）：38-43.

（责任编辑：罗湘龙）