浙江省磐安县国家森林城市建设SWOT 分析和对策探讨

尹准生 卢佶 张国威 蔡茂 左松源

（国家林业和草原局华东调查规划设计院 浙江杭州 310019）

森林城市是指在城市管辖范围内形成以森林和树木为主体、山水林田湖草相融共生的生态系统[1-3]。森林作为人与自然和谐发展的一个重要因素，对于保障居民喝上干净水、呼吸清洁空气、建设和谐美丽城市等都有着不可或缺的功能；城市森林又是城市经济社会可持续发展的重要物质基础和生态安全保障[4-7]。因此，建设森林城市对改善城乡生态面貌、提高人居环境质量、传播生态文明理念、促进绿色发展等均有十分重要的作用[8-10]。党中央、国务院高度重视森林城市建设，特别是党的十八大以来，森林城市建设在推进生态文明和美丽中国建设中地位和作用越发凸显。2015 年以来，全国有387 个城市开展国家森林城市创建，有194 个城市被授予国家森林城市称号。实践证明，开展森林城市建设顺应了人民群众对改善生态的新要求，契合我国新型城镇化发展的新趋势，符合建设生态文明和美丽中国的新部署。

磐安县地处浙江中部，是钱塘江、曹娥江、灵江、瓯江四大水系的主要发源地，素有“群山之祖，诸水之源”之称。磐安县域生态环境良好，2016 年被国务院纳入国家重点生态功能区，同时也是浙中江河源头重点生态功能区。为提升城乡生态环境质量、发展绿色优势产业，磐安县委县政府决定在磐安建设山清水秀、天朗地净的“生态城市”，推进国家森林城市建设。根据磐安县实际，采用SWOT 分析方法对磐安县建设国家森林城市进行了系统分析，并提出了相应的对策措施，为磐安县国家森林城市建设提供一定的指导和决策依据。

1 SWOT 分析

1.1 优势（Strengths）

1.1.1 自然资源丰富，生态基础扎实

磐安县是首批“国家级生态示范区”和国家生态县，在全省主体功能区规划中，被定位为“浙中江河源头重点生态功能区”。全县森林资源优势明显，森林类型多样，树种资源丰富，森林覆盖率达83.76%，活立木蓄积总量5843406m3，境内绿水青山，环境优美，大气和地面水质常年保持国家一级和I 类标准，环境质量标准名列全省前茅。生态环境是磐安发展森林城市最大的优势资源。

1.1.2 生态产业发展迅猛，富民效益显著

近年来，磐安县努力协调生态环境与林业产业综合发展，林业产业发展步伐加快，林业富民效益日益显著。先后获得“中国药材之乡”“中国生态龙井茶之乡”“中国香榧之乡”“中国名茶之乡”“中国茶文化之乡”“中国十大生态产茶县”等荣誉称号，林业产业发展迅猛。此外，磐安生态环境良好，县委县政府将休闲养生旅游确立为“一号产业”，近年来森林旅游业稳步发展，为国家森林城市创建奠定了良好的产业基础。

1.1.3 城市建设基础良好，创森氛围浓厚

磐安县以安文老城区改造和江南药镇建设为契机，加快城市环境绿化改造，城市面貌得到全面改善。自省级森林城市创建以来，磐安以动员全县上下参与为目标，积极促进部门联动，采取全方位、多视角、高密度的宣传形式，形成了持续、集中、高潮迭起的宣传声势。通过扎实有效的宣传教育，营造了“全民支持、大家参与”的浓厚氛围，经过省级森林城市建设的宣传，市民爱绿护绿意识、对森林城市建设的支持率和满意度得到大幅度提高，为国家森林城市创建奠定了较好的群众基础。

1.2 劣势（Weaknesses）

1.2.1 城区宜绿空间受限，绿化总量增速放缓

磐安县是典型的山区县，城区建设空间规模小，绿化空间不大，全县森林覆盖率也增加到了83.76%，宜林宜绿地段较少，既要严守耕地红线、保障粮食安全，又要加快推进城镇化，各类建设用地需求不断增加，建成区绿地面积、全县森林覆盖率继续增加空间有限。同时，随苗木产业经营成本逐年增长，经济效益呈现下降趋势，建成区苗圃等生产绿地面积也面临减少风险。

1.2.2 城区森林绿地数量不足，绿地类型单一

磐安县中心城区绿化覆盖率为37.07%，与国家森林城市相应指标还具有一定的差距。从绿地类型结构来看，磐安绿地类型较为单一，其他绿地（森林公园、景区风景林地）比例最大、占总绿化面积的82.77%，其它类型绿地面积中公园绿地占6.68%，附属绿地占6.19%，防护绿地和生产绿地分别占比较小。同时，贴近市民生活的街头绿地、小游园、社区公园等公园绿地建设不足，分布不均，尚不能满足市民对休闲绿地的需求。“创森”期间，需进一步加强中心城区绿地建设，健全公园绿地功能，扩大公园绿地服务半径；加大立体绿化力度，提升城市生态环境容量。

1.2.3 生态旅游资源零散，惠民设施不够完善

磐安县森林资源、湿地资源等生态旅游资源丰富，但与之相匹配的生态旅游配套基础设施不完善，生态旅游发展受限；全县绿道体系建设尚不完整，未能将零散的生态旅游资源有机串联；缺乏森林康养基地建设。“创森”期间，应重点完善景区景点旅游设施；充分利用磐安县地形、植被、水系等自然资源，将县域范围内的森林公园、自然保护区、湿地公园、风景名胜区、人文遗迹、历史村落等节点有机串联起来，构建类型多样的生态廊道、绿道、古道，建设森林休闲养生小区、森林人家等，不断提高生态惠民能力。

1.2.4 建设机制尚不完善，宣教机制尚不健全

目前，磐安县虽已成立国家森林城市建设领导小组，并下设办公室，县住建局、交通局、水利局、林业局等部门各司其职，但由于各部门沟通机制刚刚建立，全县创森合力尚未有效凝聚。森林城市是社会公共事业，尤其是绿化建设需要大量的财力、人力和物力，县财政资金虽能保障城区绿化建设、养护和管护，但各乡镇绿化建设资金有限，建设力度有待提升。国家森林城市创建过程中，宣传教育一直扮演着非常重要的角色。从目前磐安的创森宣传来看，尽管举办了一些活动，但尚未形成健全的“创森”宣教机制，未充分利用一切宣传平台开展“创森”的宣传教育活动，宣传效果不甚理想。

1.3 机遇（Opportunities）

1.3.1 世界城市生态建设方兴未艾

21 世纪以来，世界森林城市建设开始呈现积极的发展态势，“让森林走进城市、让城市融入森林”已成为保护城市生态环境，提升城市形象和竞争力，推动经济持续健康发展的全新理念。英国米尔顿·凯恩斯市以“绿色城市”为目标，进行全城植树造林，增加绿色要素和绿色空间；美国、德国、澳大利亚、新西兰、巴西和丹麦等国家在城市建设中针对城市森林明确提出了基本要求和具体标准。美国的伯克利、克里夫兰和波特兰，德国的埃尔兰根和弗莱堡等城市都启动了包括城市森林建设在内的生态城市建设计划，取得了很大成绩。在欧洲，以生态要求为基础的城市自然保护规划得到了蓬勃发展，城市自然保护规划发挥了重要作用。这些对中国森林城市建设均有很好的借鉴意义和鼓舞作用。

1.3.2 森林城市建设已提升至国家发展战略高度

随着党中央作出建设生态文明和美丽中国的重大战略部署，森林城市建设已经进入到国家发展的战略层面。2015 年10 月29 日党的十八届五中全会，正式把森林城市建设作为我国“十三五”规划的内容给予了强调。2016 年1月26 日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议，研究森林生态安全问题时强调要着力推进国土绿化，着力提高森林质量，着力开展森林城市建设，着力建设国家公园。

1.3.3 森林城市建设符合县域发展趋势

目前，磐安县正大力开展“两美”浙江、美丽县城、特色小镇、美丽乡村的建设，并提出了“江南生态养生源”的县域发展目标。同时，磐安以前由于地处山区，交通相对闭塞，自2010 年诸永高速全线通车后，交通条件不断改善，其地处浙中的区位优势逐渐显现，成为连接浙北与浙南、浙东与浙西的高速公路和高铁的交汇点，在不久的将来，其交通条件将一跃为浙江最为便捷的县市之一。因此，磐安县国家森林城市建设，能切实解决生态发展问题，加快磐安县绿色发展，推进生态文明建设进程，与县域发展趋势不谋而合。

1.4 威胁（Threats）

1.4.1 保护与发展之间存在冲突

目前，人们对社会环境、文化环境等方面的要求也越来越高，城市化进程也逐步加快，生态环境问题也日益得到人们的重视，目前对于城市环境问题的保护控制力度以及资金的投入都还不够，不能从根本上解决城市生态环境问题。因此，在城市建设用地需求持续增加的情况下，如何处理好生态保护与经济发展之间矛盾，把绿水青山变成金山银山面临较大挑战。

1.4.2 森林建设难度大，灾害防控体系有待加强

林业产业发展周期长，短期经济效益较低，影响社会各界生态建设积极性。各级财政对林业重视扶持力度不够，林业科技创新能力弱，科技成果储备不足，林业高新技术成果推广应用相对滞后，致使林业生态工作进展不快，不能满足经济社会发展和人民群众对林业的多元化、高层次需求。近年来，随着生态旅游的兴起，磐安旅游人数逐年增多，由于人为活动频繁，森林防火任务也十分艰巨。同时，森林生物防火林带网络不健全，森林防火基础设施投入不够，再加上磐安县马尾松纯林较多，近年来松材线虫危害严重，森林灾害防控体系有待加强。

2 对策探讨

通过对磐安县森林城市建设的内部条件和外部条件进行综合分析，明确了磐安县建设森林城市存在的优势、劣势、机遇和威胁，构建了磐安县建设国家森林城市的SWOT 战略分析矩阵，并制定了相应的政策。详见表1。

表1 磐安县建设国家森林城市的SWOT 战略分析矩阵

磐安县建设国家森林城市的战略对策可以总结概括为：抓住国家生态文明建设改革不断深化的机遇，以着力开展森林城市建设为契机，充分依托磐安县丰富的自然资源，挖掘林业发展潜力，弥补存在的不足与劣势，创新机制体制，积极争取各种渠道的资金投入，努力建成完备的森林生态体系、发达的森林产业体系、繁荣的森林生态文化体系和健全的森林支撑保障体系，从而实现生态效益、经济效益和社会效益的最大化。

3 结语

通过将SWOT 分析法应用到磐安县建设国家森林城市当中，对磐安县在国家森林城市建设中存在的优势、劣势、机遇和挑战进行了客观分析，得出磐安建设国家森林城市是全面落实国家关于开展森林城市建设的战略部署，对加快磐安建设“江南生态养生源”、实现生态富民、改善人居环境、提高城市综合竞争力、促进城乡协调发展具有重要意义。通过SWOT分析提出了相应的战略对策，为下一步森林城市生态体系建设规划、产业体系建设规划、生态文化体系建设规划、森林生态保护体系建设规划提供参考，也为磐安县国家森林城市建设提供一定的指导和决策依据。