国际社会积极应对人口老龄化比较研究

籍 斌 史 正 邵秀娟 柳春美 凌 红

20世纪下半叶，世界人口增长模式发生了历史性转变，生育水平下降、预期寿命延长成为人口发展的主旋律。进入21世纪以后，人口老龄化大潮席卷而来，深刻地改变着人口年龄结构和经济社会发展格局。人口老龄化是社会进步的表现，它反映着卫生科技事业持续发展、健康水平和人的寿命普遍提升、劳动工作年限逐渐延长、人力资本效益相应增高、老年需求市场不断扩大等，有着许多积极意义。当然，人口老龄化过快也会带来一些负面影响，如社会养老负担加重、劳动力资源相对不足、人口规模可能过度萎缩等，近年来已引起了国际社会的广泛关注。

未来世界人口老龄化发展态势如何？本世纪我国老年人口规模如何？如何界定人口老龄程度？如何计算老龄化因素的贡献率？如何构建社会养老保障服务体系？如何拓展劳动力资源？如何有效提高妇女生育水平等，都是落实党的十九大报告提出的“积极应对人口老龄化”所需要面对和解决的问题。本文在参考近年来国内外有关研究资料，探讨我国人口老龄化背景因素和应对方略的基础上，力求对这些问题做出系统回答。

1 我国老龄程度处于世界中等水平,但发展速度很快

国际社会通常将60岁以上人口达到总人口的10%或65岁以上人口达到总人口的7%作为进入老龄社会的标准。这两项指标称为60岁以上或65岁以上老龄系数，通常视为人口的老龄程度。联合国人口司于2015年和2020年公布的《世界人口老龄化报告》，对各国人口

老龄程度和社会养老负担态势进行了综合分析，本文仅对我国与前10位国家或地区的老龄化情况进行简单比较。

1.1 世界前10位国家或地区与我国的60岁以上老龄系数

根据联合国人口司发表的《世界人口老龄化2015年报告》，Jorge Bravo等（2015）［1］指出：2015年全世界60岁以上人口有9.01亿人，占总人口1/8；2030年预计有14亿人，占总人口1/6； 2050年预计有近21亿人，占总人口近1/5。在全世界201个国家或地区中，进入老龄社会的有95个，而且还在不断增加。2015年我国60岁以上老龄系数为15.2%，在世界排名第64位，处于中等水平。

2015年世界人口老龄程度较高的前10个国家或地区见表1，其中最高的是日本，60岁以上老龄系数为33.1%。另外9个都是欧洲国家，排名第10位的拉脱维亚也高达25.7%。这些国家人口老化程度都相当严重。

表1 2015年与2030年增加的60岁以上老龄系数前10位排名

续表

2015年至2030年人口老龄化发展速度排名前10位的国家或地区见表1。人口老龄化速度最快的是古巴，15年时间提高了12.8个百分点。排名前10位的有我国港澳台地区、新加坡、韩国、泰国和文莱等7个东亚、东南亚国家与地区，可见这个区域老龄化速度相当快。中国大陆排在第14位，15年60岁以上老龄系数提高了8.9个百分点，老龄化速度也比较快。如果我国生育率持续在超低水平，迟早会跻身于世界老龄化国家之前列，应该引起高度关注。

1.2 世界前10位国家或地区与我国的老年抚养比

人口老龄化带来的问题莫过于社会养老负担加重。联合国人口司在《世界人口老龄化2019年报告》中，Karoline Schmid等（2020）［2］计算出2019年实际的老年抚养比和2050年预测的老年抚养比。该老年抚养比的定义是指每100名20-64岁人口所抚养的65岁以上老年人数的比例。此报告列出的2019年和2050年两个年份老年抚养比前10位的国家或地区，见表2。

表2 2019年和2050年老年抚养比前10位的国家或地区

表2数据显示：日本2019年和2050年老年抚养比始终最高，社会养老负担很重。2019年芬兰、美属维尔京群岛、法国、德国和保加利亚老年抚养比也相当高，但2050年则将退出前10位，说明这些国家人口老龄化速度趋缓；意大利、葡萄牙、马提尼克岛和希腊的老年抚养比居高不下，前10名的地位将保持到2050年。韩国、西班牙、中国台湾、中国香港和斯洛文尼亚人口老龄化速度比较快，如果超低生育水平得不到扭转，2050年老年抚养比将跃居到前10位。

按照上述定义的老年抚养比，我国2019年为17.7%，2050年将为47.5%。我国2019年的水平是第1名日本的1/3，是第10名保加利亚的1/2，说明现在社会养老负担还不算太重；2050年我国的老年抚养比，虽然没有进入前10位，但由于老龄化速度比较快，30年间老年抚养比增加到原来的2.68倍，平均每年递增3.3%，如此之高的增长率势必会对经济社会发展形成巨大压力，需要尽早制定相应对策，防患于未然。

2 第一个发现：计划生育至少为2035年后减少1.78亿人所致的养老负担，国家平均每年可少支付数万亿元养老金

本文的研究表明，我国20世纪开展的计划生育工作，不但为促进当时人口与经济社会协调发展和可持续发展奠定了坚实基础，也为21世纪我国经济社会高速发展和减轻2035年以后的社会养老负担做出了巨大贡献。

2.1 我国60岁以上老年人口指标发展态势

我国职工领取退休金和养老金、享受各项社会养老服务等待遇，一般都是从60岁开始。本处研究社会养老负担，也以60岁以上老年人口为研究群体。我们利用第六次人口普查资料，对我国2011年至 2110年的100年间人口发展做了多方案预测。樊艳华等（2014）［3］描述了未来我国60岁以上老年人口变化趋势，见表3。

表3 我国60岁以上老年人口变化趋势

60岁以上老年人口是60年前出生的。表3中2010年60岁以上老年人是在1950年以前出生的，2035年的老年人是在1975年以前出生的，以此类推。很显然，2080年的老年人现在都已经出生了。所以，本文研究的近60年人口老龄问题，都将是真实存在的现象。

2.2 我国人口发展的三个阶段

我们可以将新中国成立以来的人口发展过程分为三个阶段。1950年至1975年属于传统生育文化主导阶段。这一阶段，人们的生育行为主要受传宗接代、养儿防老、多子多福等传统生育文化的影响，生育率比较高，总和生育率一般在4.0以上。虽然当时也有提倡计划生育的呼声，但是对生育水平的影响微乎其微。

1975年至2000年是计划生育政策主导阶段。为了控制人口过快增长，1971年国务院发出51号文件，要求全国各级政府成立计划生育机构。1973年国家提出了“晚、稀、少”的要求，并经过试点逐步推广，产生了明显效果。根据我国1‰人口生育率抽样调查，陈胜利（1983）［4］报告，从1975年开始，我国总和生育率下降到4.0以下。1980年中共中央发出致全体共产党员和共青团员的公开信，提倡晚婚晚育和一对夫妇生一个孩子，生育率进一步显著下降。改革开放初期，经济社会发展对降低生育水平也产生一些影响，但在当时人均GDP不足800美元的条件下，影响相当有限。

2000年以后属于经济社会发展主导阶段。2000年至2020年我国经济社会高速发展，人均GDP从800美元提升到10000美元，经济社会发展步入快车道。此阶段人们的价值取向和道德观念产生着激烈震荡，家庭形式向多元化发展，核心家庭、丁克家庭、单亲家庭、不孕不育家庭、再婚家庭和独身家庭等数量增多。同时由于人们工作生活节奏加快、职场竞争加剧、抚养孩子成本增加等因素，导致我国生育率持续在超低水平波动。虽然这个阶段还有限制生育的政策规定，但除中西部的农牧地区外，晚婚和少生已经成为年轻一代的主动选择，计划生育政策对生育率的影响已经不再是主要的了。

2.3 计划生育为减轻2035年后养老负担做出巨大贡献

表3第3项数字反映：在传统文化主导阶段高出生时期出生的人口，导致2010年以后老龄系数迅速增高，至2035年的25年间将升高17.3个百分点。计划生育主导阶段的生育速度“急刹车”，有效地减缓了2035年以后老龄系数的增长速度。2035年至2060年的25年间老龄系数只增加了10.4个百分点，增长速度明显变缓。

观察表3第2项的60岁以上老年人数，计划生育所减少的21世纪养老负担更加明显。此处有一个新的发现：我国20世纪的计划生育工作至少减轻了2035年后的1.78亿老人所致的养老负担，平均每年国家可少支付数万亿元养老金。

具体情况是：2010年60岁以上人口为1.78亿人，2035年猛增到4.28亿人；25年间增加2.5亿人，平均每年增加1000万人。而2060年我国60岁以上人口为5亿人，比2035年多0.72亿人；25年间平均每年只增加288万人，比2035年以前每年平均少增加712万人；25年总计少增加1.78亿老年人，这是20世纪计划生育工作取得的成果。按照2018年我国的年人均养老金3万余元计算，届时平均每年国家将少支付数万亿元养老金。其实这只是对以往计划生育成效的保守估计。如果当时没有进行有效的计划生育工作，总和生育率会在4.0以上，那将导致2035年以后的老年人数以指数增长，多出的绝不止1.78亿人。

2.4 计划生育与经济社会发展及人口老龄化的关系

有一种观点认为，如果当年不实行严格的计划生育政策，现在人口老龄化不会这样严重，生育率也不至于下降到超低水平。这种认识缺乏客观依据，很值得商榷。

首先，人口老龄化和生育水平降低是世界潮流，是经济社会发展的必然结果，有没有计划生育都不影响人口老龄化趋势。我国周围的俄罗斯、日本、韩国以及我国的港澳台地区，都没有实行限制生育的政策，但却随着经济社会发展而生育率明显下降、平均寿命延长而老龄化加快，说明了人口老龄化与计划生育没有必然联系。

其次，20世纪70年代我国实行的计划生育政策是十分必要的。当时我国人均GDP不足200美元，恩格尔系数高达0.6以上，不改革开放，不控制过快的人口增长，而把有限的社会积累大部分只用于人口再生产，经济社会还怎么发展？我们曾以印度为例，史正（2011）［5］比较了中国与印度的发展情况。20世纪70年代时中印两国的经济社会发展水平和人口生育水平极其相似，1970年我国总和生育率为5.81，印度为5.59；1970年我国人均GDP为113美元，印度为117美元，两国站在同一起跑线上。1970年我国人口有8.30亿人，印度有5.43亿人，2019年底我国人口达到14亿人，印度达到13.73亿人；由于我国有效地实行了计划生育，50年间人口只增加了69%，印度却增加了153% ，印度人口增加幅度比我国高出一倍多，严重制约着他的经济社会发展。2019年我国人均GDP为 10300美元，印度只有2100美元，50年间我国的人均GDP增长了90.15倍，印度只增长了16.95倍，不到我国的五分之一。如果20世纪我国没有实行计划生育，按照印度的人口增长速度现在我国人口可达到20.99亿人，比现在的实际人口多出近7亿人，那将对粮食安全、淡水供应、能源消耗、资源开发和环境承载等带来多大的压力？必将严重制约我国经济社会的发展。50年来中印两国的发展状况充分说明，计划生育工作对我国的经济社会发展起到了重要促进作用。

另外，更不能将当前超低生育水平归咎于鼓励生1孩的计划生育政策。看一看日本、韩国、新加坡和欧洲许多经济发达国家，并没有实行限制生育的政策，总和生育率也在1.5以下。我国从2016年开始已经取消了鼓励生1孩的政策，但现在的总和生育率仍然在1.5左右，这些都说明了超低生育水平与鼓励生1孩的政策没有必然关系。长期超低生育水平是经济社会发展带来的社会问题，也是导致人口老龄化的主要原因。这个问题可以通过实施鼓励生育的经济社会政策、有效降低生育成本予以解决。如法国和北欧的一些国家有效实施了一系列鼓励生育的政策，总和生育率已经接近更替水平，初步摆脱了人口再生产水平过低的困扰。我国有优越的社会主义制度，有传统生育文化的厚重积淀，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我们一定能够摆脱生育水平超低的羁绊，为积极应对老龄化创建良好的人口环境。

3 第二个发现：近20年我国养老负担还不太重，是积极应对人口老龄化的最佳时机

人口老龄化是寿命延长和生育水平降低两个因素导致的结果，既可以是社会进步的表现，也可以形成严重的社会问题。如何正确界定人口老龄程度，如何计算上述两个因素对老龄化的贡献率，都是人口学有待研究的问题。

3.1 我国65岁以上老年人口指标发展态势

在低生育水平和寿命延长的双重作用下，我国从本世纪开始就进入到老龄社会。在我们的多方案人口预测中，总和生育率持续在1.5水平的方案，比较接近经济社会快速发展下的自然生育状态，有一定参考价值。2010年至2020年我国人口实际增长与该方案测算结果高度一致，今后如果不能实施有效地鼓励生育的政策，总和生育率1.5的水平将会长期持续下去，该方案预测的人口老龄化趋势有可能被言中。现将该方案有关人口老龄化指标的预测值摘录在表4中。

表4 我国未来人口老龄指标预测

续表

3.2 超低生育水平是导致人口老龄化的消极因素

长期超低的生育水平势必引起严重的人口老化问题。在表4中2110年的前5项指标主要是超低生育水平100年累积作用的结果，因积少成多而症结明显：其中老龄系数高达38.4%，几乎5个人中就有两个65岁以上的老人；老年抚养比高达75.2%，相当于4个劳动年龄人口平均要抚养3个65岁以上的老人，如此畸形的人口结构和养老负担所形成的巨大压力是任何社会都难以承受的。

2110年的人口总数和劳动年龄人口数都明显萎缩，届时我国人口占世界总量尚达不到7%，这样的人口规模与我国大国地位实不相称，引起的后果不言而喻。

3.3 寿命延长是导致人口老龄化的积极因素

寿命延长也要导致老龄系数、老年抚养比等老年指标升高，但这是正常现象，并不意味着人口老化加重或养老负担加重。其原因在于：老年指标应该根据老年起始年龄计算，而“老”的概念又与健康和寿命密切相关，在长寿社会中人们的平均工作年限和被抚养的起始年龄都有所提高，因此社会养老负担不会因为长寿而加重。

另一方面，由于寿命延长会在表面上引起老年指标升高，因此评价老年指标需要消除预期寿命的差异。比如在预期寿命不同的人口中，可以根据相应的老年起始年龄计算老年指标。

为了去除预期寿命不同对老年指标的影响，联合国人口司在《世界人口老龄化2019年报告》中，引入了“预期老年抚养比”的概念。该方法以低于预期寿命15岁作为老年的起始年龄，再以此计算出预期老年抚养比进行比较。这意味着在不同预期寿命的人口中有不同的老年起始年龄。预期老年抚养比消除了寿命因素的影响，使不同预期寿命人口的老年抚养比具有了可比性。但是低于15岁的幅度是否合适？究竟以低于多少为宜？还有待进一步讨论。

国内学者翟振武和李龙（2014）［6］提出用健康状态生命表、生活自理状态生命表来确定老年的年龄起点，再以此计算各项老年指标。此思路的计算结果比预期老年抚养比方法更具可比性，但收集数据的难度要大一些。这些研究拓展了人口学研究方法，对准确评估老龄化水平具有积极作用。

3.4 评价老龄程度的静止人口标准化法

那么，有没有方法能够科学去除预期寿命的影响、准确界定人口老龄程度呢？回答是肯定的。人口学将60岁以上人口占10%、或65岁以上人口占7%作为进入老龄社会的标准，这个基本定义没有问题。问题是对于老龄社会，如何准确比较和评价不同预期寿命人口的老龄程度。

预期寿命是根据某年某地分年龄死亡率计算的寿命期望值，从一定角度反映着经济社会发展水平。我们可以根据预期寿命的死亡模式，建立具体的静止人口模型。静止人口是人口的理想状态。其人口总量不随时间增加或减少，生育模式、死亡模式、年龄结构均衡定不变。但在现实人口中，人口增长很难恒定为0，也很难维持在同一个水平上，故绝大多数人口属于不稳定型人口。

静止人口老龄系数反映相应的预期寿命和经济社会发展水平所应该有的老龄程度，可称为预期老龄系数（表4的第7项指标）。这是一个理想的期望指标，可作为衡量不稳定人口老龄程度的标准。如果不稳定人口的老龄系数低于相同预期寿命的预期老龄系数，说明不稳定人口的老龄程度低于应该达到的期望值，可认为不稳定人口老龄程度比较轻；如果高于预期老龄系数，可认为老龄程度比较重。

根据这个原理，可以对不稳定人口老龄系数进行标准化处理。我们用表4第4项不稳定人口的老龄系数减去第7项该不稳定人口预期寿命所对应的预期老龄系数，得到了第8项标准化老龄系数。很显然，以不稳定人口预期寿命所对应的预期老龄系数为标准，与不稳定人口老龄系数进行比较，得到的标准化老龄系数不再受预期寿命高低的影响，而只反映生育水平对老龄程度的作用，因此标准化老龄系数，可用于准确比较和评价不同预期寿命人口的老龄程度。此种评价老龄程度的方法，可称为静止人口标准化法。

3.5 界定轻度、适度、重度老龄化社会的标准

如上所述寿命延长是导致人口老龄化的积极因素，不会引起老龄问题，因此只需根据标准化老龄系数即可准确区分轻度、适度、重度老龄化社会。在表4中标准化老龄系数为负值时，表明人口老龄程度较轻，可称为轻度老龄化社会。标准化老龄系数在0-4个百分点之间，表明人口老龄程度略高于静止人口的理想水平，可称为适度老龄化社会。标准化老龄系数大于4个百分点时，表明人口老龄程度趋于严重，成为重度老龄化社会，数值越大老龄程度越严重。

之所以将4个百分点作为适度老龄阶段的上限，是因为总和生育率1.8是未来社会能够接受的最低生育水平，而在1.8预测方案中，最终年份老龄系数为32.1%，高于该年预期老龄系数标准值4个百分点。因此，适度区间的上限不应该大于4个百分点。

计算标准化老龄系数的数据比较容易获取，只要掌握人口的老龄系数和预期寿命，即可通过联合国人口司（2019）［7］收录的各类生命表有关数据，计算出预期老龄系数，即可进一步计算出标准化老龄系数。比如日本2019年预期寿命为83.7岁，老龄系数为28.4%。根据联合国东亚模型生命表计算出预期老龄系数为23.5%，标准化老龄系数则为4.9个百分点。这个结果说明当前日本已经属于重度老龄化社会，人口老龄程度相当严重。

3.6 寿命延长、生育率超低对人口老龄化的贡献率

统计学常用“贡献率”描述某项指标受相关因素影响的不同程度，各因素所占的影响份额称为贡献率。表4预测结果表明，100年间老龄系数从9.1%上升到38.4%，升高了29.3个百分点。其中寿命延长与超低生育水平对老龄系数升高的贡献率，可以根据该表有关数字计算出来。

第6项和第7项数字显示，100年间预期寿命由75.2岁提高到90岁，导致静止人口预期老龄系数上升了10.6个百分点，占全部老龄系数升高的36.2%。这种贡献率是积极的，遗憾的是小了一些。

第8项数字显示：在总和生育率持续为1.5的情况下，100年间标准化老龄系数可升高18.7个百分点，为全部老龄系数升高贡献了63.8%，远远超过寿命延长的贡献率。由此可见，长期超低生育水平是加重人口老龄化的主要因素，只有努力提高生育水平，才能从根本上解决老龄化速度过快的问题。

3.7 近20年是我国积极应对老龄化的关键时期

观察我国未来标准化老龄系数的变化，我们有一个新的发现：2020年至2039年为我国轻度和适度老龄化阶段，这20年社会养老负担还不太重，是未雨绸缪积极应对老龄化的最佳时机，机不可失时不再来。

具体情况是：在表4中 2020年65岁以上人口有1.82亿人，是未来90年老年人数最少的年份，标准化老龄系数为-6.2个百分点，也是今后几十年最低的数字，说明当前社会老龄程度还比较轻。根据分年度预测数据，2033年标准化老龄系数为-0.3个百分点，是轻度老龄阶段的最后年份。2034年标准化老龄系数转为正值为0.5个百分点，2039年标准化老龄系数为3.7个百分点，这6年属于适度老龄阶段，人口老龄程度尚属正常。2040年标准化老龄系数为4.1个百分点，超过适度老龄阶段的上线，进入重度老龄社会。2040年需要赡养的老年人口有3.62亿人，比现在老年人口多出1.8亿人，以后30多年老年人口数量只多不少，而且老年抚养比将持续升高，社会养老负担相当沉重，届时，恐难以再对基础性工作有更大的投入。因此近20年是筑牢理想老龄社会基础的最佳时机。

20年的时间并不长，有关部门需要通力合作，从战略的角度研究新问题、制定新政策，抓紧时间努力做好以下三个方面工作：一是进一步抓紧全面构建社会养老保障和服务体系，形成高效机制和健全网络；二是加快探索拓展人力资源的有效途经，大力发展人工智能产业；三是研究、制定和实施一系列有利于提高生育水平的经济社会政策，争取总和生育率尽早恢复到更替水平。以下将分别予以阐述。

4 全面构建社会养老保障和服务体系是应对人口老龄化的首要任务

积极应对人口老龄化的首要任务是构建完善的社会养老保障体系和提供全方位的养老服务，并形成高效机制和健全网络。综合各国的做法可概括有五个方面：确保老年人的养老金有出处、提供生活和医疗保健的优质服务、扩大老年人社会参与渠道、维护社会公平和老年人合法权益、提高老年人的社会和家庭幸福感等。这些工作难以一蹴而就，需要经常比较和评估，不断完善和发展。

为了科学评价社会养老职能作用，2018年美国约翰霍普金斯大学的学者，Cynthia Chen等（2018）［8］在对以上五个方面内容进一步分解和量化的基础上，构建了一组多维的老龄化社会指数，并对经合组织中的18个成员国进行了评估。挪威和瑞典排在前面，他们在老年人收入、生活保健服务、社会公平和安全方面的分数都比较高。波兰和匈牙利排在后面，他们在社会参与、老年人收入和生产力水平方面有所不足。此方法对积极应对老龄化工作的概括比较全面，有一定的参考价值。本文针对以上五个方面内容，参照上述进一步分解和量化的方法，对北京市近年来应对人口老龄化采取的相关措施略加梳理和分析。

4.1 北京市政府高度重视人口老龄化问题

北京市2020年常住人口中60岁以上老年人口有400万人，老龄系数为17%；户籍老年人口有380万人，老龄系数为26%。北京市是全国老龄化程度比较高的省市之一，其采取的各项应对举措具有很强的引领性。北京市各级政府及有关部门，高度重视人口老龄化问题，从本世纪开始，各级政府都设置了老龄管理机构及办公室，建立了政府各有关部门的联席会议制度，在发展社会养老保障体系和服务事业中积累了丰富的经验。

4.2 确保老年人的养老金有出处

北京市老龄委办公室（2018）［9］编发的《北京市老年事业发展和养老体系白皮书2017》指出：现在北京市已经建立了以企业职工基本养老保险制度、机关事业单位工作人员养老保险制度和城乡居民养老保险制度为主体，以老年居民福利为补充的全体老年人生活保障体系；此外还建立了以城乡最低保障和特困人员供养为基础、住房等专项救助措施相配套的老年人社会救助体系，保障了困难老年人的基本生活。其中包括为经济困难的老年人生活服务给予补贴，为失能老年人护理和80岁及以上高龄老人发放津贴等，全面确保老年人养老金和困难补助都有出处。

4.3 提供生活和医疗保健的优质服务

北京市充分整合街区、社会组织、企业、社区和家庭等各种资源，完善基础设施建设，逐步建立起与首都经济社会发展相适应、与社会保障系统相衔接的养老服务体系。为促进居家养老服务发展，满足居家老人的养老服务需求，提高老年人生活质量奠定了坚实基础。2014年以来，北京市共建成运营街乡镇养老照料中心192家，社区养老服务驿站755家，建成运营养老机构526家，运营养老床位共10.8万张，养老服务商业机构达到近2万家。在全市企业中，含有居家养老、养老服务名称的有1329家，与养老相关的社会组织达600余家。

北京市高度重视社区养老环境建设，近来大力推进老旧小区加装电梯、无障碍建设和背街小巷环境改造，营造适合老年人居住生活的安全便利绿色的社区环境。在加强硬件建设的基础上，还以社区为重点，建设和发展品牌化服务网点，如老年餐桌生活照料、养老机构关怀等，开展各类品牌服务。

北京市有效加强了老年人健康管理、医疗服务和康复护理工作，推动医疗养老结合服务业发展，保障老年人能够获得适宜的综合健康服务。医疗卫生部门积极探索执业许可绿色通道，将这些医疗机构纳入医疗保障定点名单，实行政策倾斜，养老机构医疗服务覆盖率达到95%以上。可见，北京市已经形成了居家养老服务的良好发展势头。

4.4 扩大老年人社会参与的渠道

北京市高度重视老年人参与社会活动，充分发挥老年人自身优势，为他们创造参与条件、拓宽参与渠道，将这项工作作为积极应对老龄化的一项重要任务。各区街道充分利用老年协会等社会组织，开办了老年大学、远程老年教育等，为老年人开展特色活动和品牌项目创造条件。例如：根据老年人的需要举办各类专题培训班，通过开展智能手机培训、计算机上网培训、自我保健培训、绘画书法摄影培训等活动，提高了老年人的生活技能和品味；鼓励老年人参与社会公益活动，根据他们的特长安排力所能及的工作，重点开展邻里互助和老年互助活动等；吸收老年人参与社区管理，帮助解决邻里纠纷、校外辅导和社区调查等多种工作；对年龄较轻、身体好、能力强、有再就业愿望的老年人，介绍他们再就业，让他们充分发挥余热。

目前，全市80%的街道都建立了社区教育中心，所有乡镇都建立了成人文化技术学校，70%的企业都有自己的培训基地，这些单位面向社区老年人开展特色活动，拓宽了老年人社会参与的渠道。

4.5 维护社会公平和老年人的合法权益

北京市高度重视老年人权益保障，积极推进法律宣传、法律援助工作，形成了一系列老年人权益保障机制。在普法教育方面，组织法官、检察官、行政执法人员和律师宣讲团，深入社区开展宣讲活动，让老年人懂法、守法，会用法律保护自己的合法权益。在法律支持方面，各街道社区重视调解老年人家庭矛盾，及时帮助解决老年人的诉求，维护他们的合法权益，让他们在家庭和社区都能享有公平的待遇。

4.6 提高老年人的社会和家庭幸福感

为促进老年人精神文化事业的全方位发展，北京市在区街两级新建了一批老年活动设施，组织开展棋牌乐器、书法绘画、读书、卡拉OK、跳舞健身和保健讲座等各类活动。各街道社区普遍开展了尊老敬老系列文化活动，组织志愿者为老年人排忧解难，营造养老助老的社会氛围；注重把活动场所建成老年之家，吸引老年人踊跃参与，学习各种知识，展示自己的才艺，从而使老年人在社会和家庭中的成就感和幸福感显著提升。

北京市政府及有关部门为应对人口老龄化做了大量开创性工作，有许多值得推广和借鉴之处，但还有一些不完备的环节有待改进和加强。比如民营的养老院价格偏高、公办的养老院床位比较紧张，医疗养老相结合还刚刚起步，居家养老服务尚不完备，中老年人技能培训有待加强，等等。随着科学技术进步和经济社会发展，人们对养老服务必然会提出更高更新的要求。发展养老事业是一项长期、复杂而细致的工作，需要不断完善服务体系、拓展服务内容、优化服务形式，以努力满足老年人多种层面的需求。

5 努力开发人力资源和人工智能是积极应对老龄化的重要支撑

人口老龄化带来的社会问题，主要表现为劳动年龄人口相对不足和社会养老负担加重。在轻度老龄化和适度老龄化阶段，这个问题还不太突出；一旦进入重度老龄化阶段，问题就积重难返了。近年来各国应对劳动年龄人口相对不足的对策，归纳起来可有五个方面：开展终身教育、推迟工作人员退休年龄、鼓励妇女参加社会工作、有条件地接受国外移民、努力开发人工智能等。这些措施既利于缓解当前的矛盾，更利于遏制长期人力资源不足的发展趋势，有一定参考价值。

5.1 开展终身教育、提高劳动者素质

为了适应推迟退休年龄和退休以后可以继续工作，成年人需要终身学习。2016年英国政府科学办公室组织有关方面专家Oliver Letwin等（2016）［10］研究发现：55岁至64岁的人在年青时离开学校后，一般有40%的人没有接受过提高专业技能的再培训。为了更好地适应科技发展、胜任推迟退休年龄后的工作或退休以后另谋新的岗位，很有必要组织他们参加终身教育活动，不断学习新知识，掌握新技能。本项研究强调：由于人们工作年限延长、工作环境技术含量增加，新的专业技能培训异常重要；通过培训提高了成年人智力资本，而智力资本又反过来提高了晚年的适应能力；学习对增进参与者的身心健康、减轻工作和家庭压力都具有积极作用。在生产力三要素中，人是最活跃的因素，智力资本也是最重要的资本。提高劳动者的专业技能、增加智力资本含量是弥补人力资源不足的重要举措。

5.2 推迟工作人员退休年龄

许多国家在改革社会养老保障制度方面，第一个选择就是推迟退休年龄。日本政府2013年敦促企业将退休年龄一律提高到65岁，2020年2月又建议企业将退休年龄进一步提高到70岁；并且计划至2030年逐步将公务员退休年龄提高到65岁。Torgen K. Karns(2018)［11］指出：美国没有统一的退休年龄，但设定有“正常”的退休标准, 如1944年至1954年出生的人“正常”退休年龄为66岁，1960年后出生的人“正常”为67岁。美国的养老金具有一定的弹性，62岁即可以退休领取养老金，但是62岁至“正常”退休年龄之间退休人员的养老金要扣除一定比例，正常年龄到70岁之间退休人员的养老金可以增加一定比例，以此鼓励人们推迟退休年龄。欧盟各国退休年龄规定有所不同，目前都在努力推迟退休年龄，如爱尔兰2021年将提高到67岁，荷兰2023年也要提到67岁等。澳大利亚2013年把妇女的退休年龄提高到了65岁，并准备与男性相同，将男女退休年龄均提高到67岁。然而，一些国家的工会组织极力反对推迟退休年龄，法国的“黄马夹”运动闹的沸沸扬扬，强烈要求维持现状，以便工作人员能够早日拿到养老金。由此可见，推迟退休年龄并不是一件容易的事情，需要处理好诸多社会矛盾，做好一系列相关工作。除推迟退休年龄以外，政府与社会还可以为退休人员创造再就业机会，组织有再就业愿望的老年人，踏上新的工作岗位。各国推迟退休年龄和支持退休人员再就业的做法，既有效扩大了劳动力资源，缓解了劳动力短缺问题，减轻了社会养老负担，同时也满足了老年人对工作的需求，是大势所趋。

5.3 鼓励妇女参加社会工作

女性就业率比较高的国家，劳动力资源开发的比较好，生育水平相对也高一些。Ronald R. Rindfuss等（2011）［12］指出：挪威为女性劳动就业提供了多方面的扶持政策，包括提供免费的托儿所、幼儿园，并且在育儿上给予经济补贴，解除女性就业的后顾之忧，因此就业率比较高。法国和瑞典向孕妇提供优厚的带薪产假和工作保证，使女性就业率保持在较高的水平。美国对妇女养育子女有多种补助，女性的就业率和生育率都比较高。Dallin Jack（2016）［13］指出日本安倍晋三提出“安倍经济学”，主张通过一系列优惠政策鼓励劳动年龄女性积极就业，并鼓励生育后的女性回到工作岗位，从而增加劳动力供给。另外一种情况是意大利、西班牙和韩国等，女性就业率不高，生育水平很低，劳动力短缺明显，处于连锁性困境之中。国际社会的经验证明，鼓励妇女就业是缓解人口老龄化导致的劳动力短缺的有效办法。

5.4 有条件地接受国外移民

有些国家为解决劳动力不足问题，有条件地接受国外移民。20世纪80年代以来，美国对技术移民持欢迎态度，其经济增速一直高于欧盟的原因就与此有关。欧盟各国对移民的态度有所不同，意大利、德国等人口老龄化比较严重的国家不排斥移民，对难民也采取了包容态度。而日本政府对采用移民办法缓解人口老龄化问题却持十分慎重的态度。日本只有一个民族、一种语言，具有强烈的民族意识，对接受外国移民一般持反对和排斥态度。尽管如此，日本仍然接收了几十万巴西有日本血统但不会讲日语的移民后代。日本政府还与菲律宾、印度尼西亚签订协议，每年接受数以千计的女工从事护理服务工作。据报道，2019年日本籍人口减少了48.7万人，但日本的外籍人口却增加了21.1万人，吸收国外移民的结果显而易见。2020年4月俄罗斯决定对外来移民不再要求出具放弃原国籍的证明，并且将原来要求在俄罗斯居住三年以上的条件改为一年即可，显然放宽了对移民的限制。从国外移入劳动年龄人口有助于增加劳动力供给，降低劳动力平均年龄，填补就业空缺，也可以为政府提供更多的税收，暂时缓解劳动力不足的问题。但是年轻移民若干年后也要成为老年人，而且移民涉及的社会问题十分复杂，通过移民只能缓解个别行业缺少劳动力的燃眉之急，并不能从根本上解决人口老龄化问题。

5.5 努力开发人工智能

我们应该注意到，未来科技进步为解决劳动力短缺带来了新的希望。比如研究制造有各种特定功能的机器人，开发生产家庭人工智能产品，减轻家务劳动负担；利用5G网络技术，开发无人驾驶汽车、无人驾驶飞机，提高自动化水平和生产效率，以减少农业、制造业、采矿业、金融业、服务业等各行业劳动力需求；发展大数据、区块链、物联网等技术，实现商品更易购买、更易流通、成本更加节约、价格更加合理、人力资本更加高效等。这是解决人口老龄化有关问题值得探讨的方向。

6 走出超低生育水平是解决重度老龄化问题的治本之策

生育率长期处于超低状态是导致重度老龄化的根本原因。从经济、社会、文化等方面采取多种有效措施鼓励生育，将生育率提高到更替水平，是积极应对人口老龄化的治本之策。由于调整人口年龄结构需要几十年时间，因此解决过度老龄化问题必须及早动手，越早效果越好。国际社会的应对措施可以概括为4个方面：用经济手段鼓励家庭生育，实施有利于生育的休假制度，提供普惠方便的托幼服务，提高妇女社会地位等。孟然（2018）［14］收集了德国、俄罗斯、日本、韩国为提高生育率采取的有关措施，本文与生育率接近更替水平的法国方案进行了比较和分析。

6.1 德国将提高生育水平作为重要国策

德国为解决出生人口持续减少的问题，把提高生育水平当作一项重要国策。德国统计局资料显示：20世纪70年代以来德国总和生育率在1.4上下波动。据测算：德国人口如果保持现在的生育水平，将从目前的8200万人下降到2050年的7000万人；届时一半以上的人口将超过50岁，三分之一的人口超过60岁，人口老化程度相当严重。德国为提高生育率制定实施了多种政策，例如，对有工作的妇女产后在家照顾孩子，政府规定每月可给予相当于税后月收入2/3的补贴，最高可达1800欧元，连续补助12个月，孩子父母中的一方还可以多停职两个月，可以享受14个月的生育福利津贴，最高为2.52万欧元。政府还准备建立23万个托儿所，并延长学校授课时间，以保证父母能够正常上下班。经过多年的努力，近年德国的生育水平开始出现回升势头。

6.2 俄罗斯对家庭生育给予物质和精神双重奖励

本世纪以来俄罗斯的总和生育率在1.5上下波动，2018年为1.6。俄罗斯将提高人口出生率、降低死亡率和实施适当的移民政策，作为解决人口危机的重要举措。为了提高生育水平，妇女每生育一个孩子可以得到1万卢布的分娩费；婴儿在8个月之前每月可得到800-1000卢布的育儿费。俄罗斯于2007年开始实施母亲基金项目，两个以上孩子的家庭都可以申请补助。从2013年起，俄罗斯在人口出生率较低的66个地区实施新的补贴政策，生育多子女的家庭，在孩子满三周岁前，每月还可获得5000-11000卢布不等的补贴政策。2013年12月国家杜马通过法案，生育三个孩子的母亲可以获得4年半的带薪产假，也可以随时要求返回工作岗位，并且还可获得一定的育儿补助。俄罗斯对有子女家庭免费提供住房用地，4个或7个以上子女的家庭，分别被授予光荣父母奖章和光荣父母勋章以及荣誉证书，并且给予巨额奖金。在多种鼓励生育政策下，俄罗斯的总和生育率虽然还处于较低水平，但是已经出现回升的迹象。

6.3 日本为提高生育率而立法

为了应对快速老龄化问题，2003年日本制定了少子化社会对策基本法。主要内容有：每生一个孩子，政府会一次性奖励42万日元的生育金；给初中及以下孩子发放每月13万日元的补贴，推行免费教育和大学奖学金；要求全社会努力宣传生命的意义和家庭的重要性，创造机会让人们与儿童多接触，等等。然而，日本鼓励生育的经济社会政策效果并不明显，日本人口学家为此感到忧心忡忡，呼吁政府拿出更大的力度和更多的措施阻止人口负增长的势头。

6.4 韩国实施多项鼓励生育的经济政策

韩国由于生育率过低、人口快速老龄化，1996年开始由原来的鼓励节育转向鼓励生育。政府成立人口政策发展审议委员会，研究制定符合社会整体发展的鼓励生育的具体办法。2005年韩国制定了低生育老龄化社会基本法，并成立总统直属的低生育老龄化社会委员会和低生育老龄化社会政策本部。基本法提倡早婚和鼓励生育，并针对结婚生育、子女养育等环节制定了奖励政策。例如，为月收入低于一定水平的新婚夫妇，每年提供5万套保障性住房，为怀孕女性提供一定的产前检查费用，给予男性三天的生育假，孩子不满6岁时母亲可以有一年时间在家养育子女，每月可领取40-50万韩元的补助费，并保留工作职位，等等。虽然韩国政府出台了一些鼓励政策，但是并没有从根本上解决抚养成本过高、父母投入精力过大的问题，因此总和生育率一直处于极低状态，近年来在1.0上下波动。这种世界最低的生育水平，引起了韩国有识之士的高度忧虑。

6.5 法国每年用于鼓励生育的经费占GDP5%

我们也可以找到经过多年努力生育率提升到接近更替水平的国家。王倩（2018）［15］指出：法国在20世纪30年代是欧洲生育率最低的国家，长期的低生育率引起了人们的担忧。1939年以后，提高生育率成为国家的优先事项，采取了许多鼓励生育的政策。现在的应对方案主要有4个方面：一是对育儿家庭给予现金补贴，如给生育第3个孩子的家庭每月补助900欧元，直到孩子18周岁；二是税收减免，如对生育第3个孩子的家庭免征个税，7岁以下儿童的托幼费用可用于抵消个税；三是延长带薪产假，如2孩产假为26周、双胞胎产假为34周、三胞胎产假为46周，还可以申请三年的无薪育儿假，并保留工作岗位；四是提供非营利的托儿所、幼儿园等公共服务，减少家庭的经济负担。法国每年要将国内生产总值的5%用于鼓励家庭生育，效果比较明显。20世纪80年代以来法国生育水平在欧洲高居前两位，接近更替水平，人口老化问题得到缓解。

综上所述，许多国家都面临超低生育水平的困扰，所采取的应对措施效果却大不相同。鼓励生育绝非易事，需要抓住要点进行综合治理，而且要持之以恒，才有可能从根本上解决重度老龄化问题。

7 建议

7.1 尽早取消限制生育的各项政策

本世纪以来我国总和生育率持续在1.5左右，处于超低状态。2016年国家实施“全面两孩”政策后，对提升生育率作用并不明显。如果超低生育水平长期持续下去，我国未来人口将会迎来重度老龄化，人口规模会明显萎缩，将给子孙后代留下难以解决的人口问题。1980年中共中央《公开信》明确指出，控制人口增长只是一代人的政策，现在一代人时间早已过去，人口增长模式也发生了根本性转变，限制生育的政策已经毫无意义，需要立即废止。虽然这样做也难以迅速提升生育水平，但却可以为启动鼓励生育政策扫清障碍，为减缓人口重度老龄化进程争取时间，因此是十分必要的。

7.2 尽快制定鼓励生育的新人口政策

国际社会鼓励结婚生育的有效办法，在于从根本上帮助家庭解决生育成本过高的问题。可借鉴的措施主要有：对怀孕生育的妇女给予生活需要的资金补贴，适当延长带薪产假并保留工作岗位；提供孕产期保健和生殖健康优质服务，支持开办非营利性的普惠托儿所和幼儿园；给两个及以上子女家庭减免个人所得税，对三个以上孩子的家庭给予多育津贴、住房优惠和精神鼓励，为中小学生提供生活补助；全面提高妇女地位，适当降低法定婚龄等。现在亟需组织力量抓紧研究，制定形成新的人口政策，并科学有序地分步加以实施。实行新人口政策是我国走出超低生育水平、避免重度老龄化的治本之策，是新时代我国人口与经济社会协调发展和可持续发展的重要基础，是实现中华民族伟大复兴的必要条件，需要及早启动。

7.3 充分肯定以往计划生育的贡献，做好承前启后的宣传工作。

人口问题始终是制约我国经济社会发展的重大问题，无论是在人口过快增长时实施限制生育的政策，还是在超低生育水平下实施鼓励生育的政策，两种不同的生育政策都是十分必要的。人口生育政策因时而异，是很正常的事情。要理直气壮地做好由限制生育到鼓励生育的转弯工作，承前启后继往开来。有关部门可以以宣传为先导，组织人口学界和新闻媒体，从理论和实践两方面充分肯定改革开放以来实施计划生育的必要性和重要性，以及对经济社会发展和减轻21世纪社会养老负担的巨大贡献；宣传新时代对人口发展的新要求和新任务。从大众的角度，宣传结婚生育对夫妻身心健康的好处、对家庭和谐的促进作用，对国家民族兴衰的重要意义等，努力营造一个鼓励结婚生育的舆论氛围，为推动实施新人口政策，做好深入细致的宣传先导工作。