中国竞猜型体育彩票公益金分配模式的改进策略
2020-09-26李刚邓晓张震王晓华
李刚 邓晓 张震 王晓华
摘 要： 竞猜型体育彩票主要以足球赛事结果为竞猜对象，是中国销售比例最高、筹集公益金数量最多的体育彩票类型。目前仅有极低比例的中国体育彩票公益金被用于足球事业，未充分贯彻中国体育彩票“来之于民、用之于民”的发行宗旨，不能很好地满足《中国足球改革发展总体方案》的政策要求，也不符合国际彩票业发展的惯例。在遵从现有法规和尊重既有主体利益的基础上，依据“帕累托改进”思路提出：中国竞猜型体育彩票公益金的增量资金应适度转向足球事业，这一改进过程应分阶段稳步进行;资金应专项用于青少年足球事业，以弥补巨大资金缺口并彰显其重大意义;建立独立监督审计机构，及时、详实发布使用情况并协调与其他机构的关系。
关键词： 竞猜型体育彩票; 公益金; 分配模式; 帕累托改进; 足球事业
中图分类号： G80-05 文献标志码： A 文章编号： 1000-5498（2020）09-0074-13
DOI： 10.16099/j.sus.2020.09.008
经过30多年的发展，中国彩票业已初步实现了从“项目彩票”到“部门彩票”再到“国家彩票”的转变。在中央层面彩票公益金分配形成了以财政部代表国家统一分配为主、国家体育总局和民政部参与分配为辅的模式，但同时也存在分配项目欠失公平、项目细节较模糊等问题，这在很大程度上不利于中国体育彩票“来之于民、用之于民”的发行宗旨的实现。
竞猜型体育彩票主要以体育比赛结果为竞猜对象，在中国各类体育彩票中最具“体育内涵”，也是目前销售比例最高、筹集公益金数量最多以及市场潜力最大的体育彩票类型。同时，校园足球工作是中国足球改革发展的一项基础性工程，但巨大的资金缺口是制约其进一步发展最关键的问题。
2015年3月，经中央全面深化改革领导小组第十次会议审议，国务院办公厅出台《中国足球改革发展总体方案》，其第41条指出：“加大彩票公益金支持足球发展的力度。每年從中央集中彩票公益金中安排一定资金，资助中国足球发展基金会，专项用于支持青少年足球人才培养和足球公益活动。”但目前仅有极低比例的彩票公益金被用于足球事业，上述政策在现实中有待深入贯彻落实。
发行体育尤其是足球竞猜型彩票，将筹集的公益资金用于发展体育事业，这是国际惯例。部分发达国家和地区在此方面的实践为我们提供了不少成功经验，当然，其在某些细节操作方面的不足甚至是教训亦值得我们加以防范。本文遵循国际彩票业的基本规律，参考各个国家或地区的具体实践，在遵从现有法规和尊重既有主体利益的基础上，以“帕累托改进”为思路，探讨中国（不含港澳台地区）竞猜型体育彩票公益金分配模式的改进策略，以促进中国足球尤其是青少年足球事业发展，彰显其公益属性。
1 文献回顾与评论
1.1 国际相关文献
1.1.1 彩票公益金分配与彩票销售的关系
Landry等[1]发现，在其他条件不变的情况下，将彩票公益金专项用于教育事业的美国各州，相对于其他州，彩票销量高出47%。如果将彩票公益金多投向教育事业1%，彩票销量将增长近5%。作为对比，如果彩票返奖率提升1%，彩票销量只会增长0.04%。跨州彩票的引入使美国各州彩票销量增长19%。Stivender等[2]对1980—2000年美国发行彩票各州年度数据的研究发现，如果将彩票公益金全部或部分专项用于教育，彩票销量将增加11%～25%。增加的程度取决于各州民众对彩票伦理（ethical）或道德（moral）观念的看法。Carruthers等[3]研究发现，美国得克萨斯州彩票自1992年发行，彩票公益金被纳入州财政总预算，从1997年8月起，专项用于义务教育（K-12 Education），但起初“只做不说”，直到2000年1月才在州政府网站公布相关数据，即“既做又说”。无论是在“只做不说”还是“既做又说”阶段，即开型彩票销量都未明显增加，乐透型彩票销量还略有下降。在该州收入相对较高的各县，将彩票公益金用于教育事业，彩票销量会增加，而其他各县彩票销量减少，因此从全州范围看，彩票销售总量不变甚至还稍有下降。作者对这一现象的解释是，该州居民清楚地了解到彩票公益金用于教育不过是替代了此前的财政支出，而教育支出总量并未增加，因此打着“教育”旗号发行彩票并不能使彩票销量增加。Brookfield[4]介绍了英国国家彩票公益金用于遗产彩票基金（Heritage Lottery Fund，HLF）的效果。自1994年成立以来，英国HLF支持了数以千计的纪念日项目，其中最重要的是第一次世界大战爆发100周年纪念日活动。截至2018年3月，HLF为英国近2 000个项目资助了9 420万英镑，英国93%的地区至少获得了一项资助。这些活动对个人产生了深远影响，增加了英国国民的集体知识，丰富了该国的遗产。
1.1.2 发行彩票对政府财政的影响
Alm等[5]对1964—1988年陆续发行彩票的美国34个州研究发现，在20世纪60—70年代，在各州决定是否发行彩票时财政压力起到了重要作用。从20世纪80年代开始，政治考量以及模仿邻州行为成为各州决定是否发行彩票更重要的影响因素。Calcagno等[6]基于1985—2000年美国各州的财政状况、政治格局、州内和州际的竞争环境以及人口数量等相关数据，从公共财政的角度研究发现，各州商业博彩合法化的重要影响因素是州政府财政压力，以及获得州内博彩收益并吸引州外游客的博彩收益。Copeland[7]通过对美国阿肯色州19位调查者以及86份相关文件的研究，描述了该州彩票公益金的希望工程项目（Helping Outstanding Pupils Educationally，HOPE）嵌入政策设计的过程。2009年，该州立法机构决定就是否发行彩票进行表决，并计划将筹集的彩票公益金用于教育事业（主要是高等教育）。当年9月，该州正式发行彩票。Da等[8]基于1998—2009年美国强力球和超级百万彩票的各州面板数据，分析彩票公益金与各州各年度的经济状况及财政政策的关系。彩票公益金能补充各州政府的财政收入，进而增加社会保障方面的支出，但这仅限于经济萧条时期。其背后的机理是，彩票作为一座“桥梁”，将资金从彩票购买者家庭转移至低收入家庭，进而稳定经济萧条时期的消费水平。Dadayan[9]对美国各州政府发行彩票后所获公益金变化趋势的研究发现，20世纪80年代，越来越多的美国州政府解禁彩票，这一现象在经济处于衰退期时尤为明显。从长期看，发行彩票所获公益金的增长速度将放缓，甚至会下降。因此，彩票公益金并非可依赖和可持续的政府财政收入。
1.2 国内相关文献
1.2.1 体育彩票公益金的分配
贾明学等[10]通过对我国体育彩票历年公益金的统计分析发现，我国在体育彩票公益金使用上存在目标偏差：多锦上添花，少雪中送炭;使用绩效不明显。在此基础上对我国体育彩票公益金的使用模式进行重新定位，提出通过上缴财政满足其他公益事业利益的需要。李毳等[11]通过对我国体育彩票公益金运用现状（包括运用结构、决策机制、监管体系、使用效果等）的分析指出，在我国体育彩票公益金运用过程中存在的主要问题是发行成本过高、法律法规不健全、缺乏高效监管机制、部分地区存在挪用公益金现象等。张策宇[12]对我国体育彩票公益金管理模式现状的分析认为，中国体育彩票公益金采用“统收统支、专款专用”的财政管理模式，按照收支2条线对体育彩票公益金进行有效管理，在一定程度上发挥了体育彩票公益金的功效，但在筹集、分配、使用上还存在一些问题，阻碍了中国体育彩票的发展，建议加强社会监督以促进体育彩票良性发展。艾郁[13]对我国体育彩票资金构成变化的分析认为：我国体育彩票返奖率应按照彩票的特性和市场规律科学设定，不能一味反对和压制返奖率的提高;应通过各种管理、市场手段，扩大购彩者群体，从而为国家筹集更多公益金;体育彩票发行费总体比例应下调，同时调整发行费结构，进一步提升其市场调控作用。刘辛丹等[14]利用CHARLS的2011年社区数据以及2012年体育彩票年鉴数据，从直接和间接2个传导路径探究体育彩票公益金对社区居民死亡率的影响。从直接效应看，体育彩票公益金对社区居民的健康状况有明显促进作用。从间接效应看，体育基础设施是体育彩票公益金影响社区居民死亡率的中间变量。农村地区体育彩票公益金对降低社区居民死亡率的直接效应和间接效应均强于城镇地区。
1.2.2 相关主题的其他文献
李丽等[15]对我国群众体育公共财政投入问题的研究认为，体育彩票公益金的民生性逐步彰显，其对群众体育的投入虽不断增加，但仍未達到《体育彩票公益金管理暂行办法》相关规定的要求，因此其使用的公益性尚待提高。莫巍峰等[16]对国家体育总局体育场地设施经费状况的分析认为，国家体育总局用于体育场地设施建设的体育彩票公益金数量逐年提高，且占本级公益金总量的60%以上。各省（区、市）体育彩票公益金在群众体育设施建设方面的使用流向表现出东部省（区、市）经费绝对值高、西部省（区、市）经费相对值高的特征。曾小溪等[17]基于彩票公益金扶贫项目运行和管理的基本状况，以及对山东省费县、湖北省英山县、四川省广元市朝天区彩票公益金扶贫项目的实地调查认为，彩票公益金扶贫项目的实施是村组道路建设的重要资金来源，改善了人畜饮水安全和农田水利基础设施条件，优化了农业与农村发展环境，促进了相关产业的发展。当前彩票公益金扶贫项目实施面临项目资金量偏少、项目整合资金难度大、项目资金投入分散、项目设计和管理办法陈旧、项目后续建设和管理有待加强等问题，需不断总结经验。殷浩栋等[18]以8省9县彩票公益金扶贫项目的受益群体为研究对象，通过探索性案例研究，构建了1个交易成本分析框架，从生产成本、交通运输成本、信息获取成本和集体行动成本等4个方面解析小型基础设施的精准扶贫机制。该研究结果显示，以小型基础设施为主的彩票公益金扶贫项目通过多种途径降低了贫困农户的生产、生活成本。
1.3 文献述评
目前国际彩票公益金筹集与分配相关研究文献为本文提供了重要参考，其中一些普遍性、基本性的客观规律必须遵守。但这些研究主要集中在发达国家，由于中国与其政治、经济情况的巨大差异，以及中外彩票业发行和运作模式的巨大差别，若仅将国际经验简单移植到中国必然水土不服，甚至会出现“南橘北枳”的结果。特别要强调的是，从2018年起，国家体育总局体育彩票管理中心已成为世界销售规模最大的彩票发行机构，应当也必须在国际彩票市场获得与自身销售规模相匹配的话语权，为其他国家或地区尤其是发展中国家的彩票业发展做出表率。
当前中国基础学科研究需大幅增强，社会各界甚至是学术界都本能地对彩票研究有诸多误解，同时彩票业又因涉及诸多敏感问题而“不能够”或“不允许”被深入研究。在此背景下，国内虽已有学者开始涉足彩票研究并取得了一定成果，但从总体而言，目前中国彩票领域相关研究仍严重滞后。
一方面，彩票研究成果数量不多。根据中国知网搜索结果，2000—2019年发表于CSSCI收录期刊的论文主题词包括“彩票”的仅616篇，其中2000年25篇，2009年最多，为75篇，随后逐渐减少，2018年23篇，2019年仅20篇。作为对比，同期主题词包括“电影”的论文22 316篇，包括“游戏”的论文5 420篇。2019年，中国体育彩票销售规模为2 308.15亿元，与同年游戏行业销售收入2 308.80亿元基本持平，是电影票房收入642.66亿元的3.59倍;竞猜型体育彩票销售规模为1 219.19亿元，是电影票房收入的1.90倍。
另一方面，相关研究成果质量不高，甚至一些基本数据存在错误。李丽等[15]指出，2012年我国体育彩票公益金总支出为92.64亿元，其中投入群众体育的比例为43.18%。但实际上，当年体育彩票公益金总支出为293.78亿元，在国家体育总局层面投入群众体育的资金为15.91亿元。贾明学等[10]的研究数据中，总量与各项支出之和不匹配。刘辛丹等[14]得出的“体育彩票公益金每增加1%，社区居民的死亡率就会下降 0.016 3%”的结论让人费解。张策宇[12]指出，“在现行彩票管理制度中，财政部统一规定的公益金提取比例是不低于 35%的”，但实际上早在2005年9月，竞猜型彩票公益金率就下调至22%，即开型彩票公益金率下调至20%。艾郁[13]提出通过多种手段扩大体育彩民群体，增加销售总体规模和公益金总量，但并未给出相应对策。李毳等[11]认为，当时中国体育彩票发行成本过高，造成公益金比例较低，提出“要不断降低发行成本，压缩销售网点佣金比例”，但并未考虑这一做法会打击彩票销售人员的主观能动性，进而大幅减少彩票的销量和公益金数量。莫巍峰等[16]提出，应加大对西部省（区、市）体育场地设施的体育彩票公益金投入力度，但实际上国家体育总局能够分配的体育彩票公益金只占其总量的5%，因此这一设想难以实现。曾小溪等[17]、殷浩栋等[18]的研究都有过度夸大彩票公益金对于扶贫项目的作用之嫌，忽视了其他部门在此方面本应承担的责任。
特别是《中国足球改革发展总体方案》已出台5 a，但第41条规定一直未能实现。这就需要学界摆脱利益羁绊，以提升全社会整体福利为目标，一方面科学、准确、全面地描述中国竞猜型体育彩票公益金筹集和分配的实际情况，另一方面独立、客观、公平地提出分配模型的改进举措。
2 中国竞猜型体育彩票公益金筹集与分配现状
2.1 竞猜型体育彩票公益金筹集情况
中国竞猜型体育彩票于2001年11月在辽宁、上海等12个省（区、市）销售，次年逐步推广至全国。如图1所示：当年销量达70.63亿元，占全部体育彩票的32.45%;筹集公益金24.72亿元，亦占全部体育彩票的32.45%。2004—2009年，中国竞猜型体育彩票连续6 a销售低迷。2009年5月，更受彩票购买者欢迎的“竞彩”品种在辽宁省试点推出，并于次年在全国推广，此后竞猜型体育彩票销售进入“快车道”：2010年销量突破100亿元，达到147.36亿元，占全部体育彩票销量的21.22%;筹集公益金29.99亿元，占全部体育彩票筹集公益金的15.66%。2018年，受俄罗斯足球世界杯赛影响，竞猜型体育彩票销量达到历史最大值1 655.05亿元，占全部体育彩票销量的57.68%;筹集公益金303.11亿元，占全部体育彩票筹集公益金的45.30%。2019年初，财政部、民政部、国家体育总局等三部委联合下发《关于调整高频快开彩票游戏和竞猜彩票游戏规则 加强彩票市场监管的通知》，对其游戏规则做出重大调整，同时该年也非足球世界杯赛举办年，竞猜型体育彩票销量下降26.34%，但仍超过1 000亿元，为1 219.19亿元，占全部体育彩票销量的52.83%;筹集公益金243.17亿元，占全部体育彩票筹集公益金的41.75%。
2.2 彩票公益金分配情况
2.2.1 彩票公益金分配模式
自20世纪80年代中国开始发行彩票以来，其公益金分配方式经历了从“项目彩票”到“部门彩票”再到“国家彩票”的转变历程。
（1）项目彩票（1984—1993年）。在此阶段，无论是体育彩票、福利彩票还是其他彩票，筹集的公益金都专门用于某个特定项目。如1989年发行的北京亚运会基金奖券，即体育彩票的前身，所筹集的资金全部用于此项赛事。
（2）部门彩票（1994—1999年）。1994年正式确定了国家体育总局（国家体委）和民政部2个部门分别发行体育彩票和福利彩票的制度，筹集的公益金分别归2个彩票管理部门。在这一阶段，体育彩票成为国家体育总局事实上的“部门彩票”。
（3）国家彩票（2000年至今）。2000年，彩票监管部门从中国人民银行转至财政部，实现彩票发行与公益金使用的分离，并逐步扩大彩票公益金使用范围。具体而言，分为以下3个子阶段。
①过渡阶段（2000—2005年）。2001年，国务院下发《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，规定要适当扩大彩票发行规模，并对彩票公益金的分配比例进行调整，中央层面的彩票公益金从此前民政部和国家体育总局独立支配转变为由财政部集中支配。当年以2000年彩票发行量160亿元为基数，超过基数的80%彩票公益金划归全国社保基金，其余留归民政和体育部门使用。
②调整阶段（2006—2011年）。2006年，财政部出台《财政部关于调整彩票公益金分配政策的通知》（财综函[2006]7号），对2005年彩票公益金分配政策做出调整：彩票公益金在中央与地方政府之间，按50%∶50%的比例分配;中央层面的彩票公益金在社会保障基金、财政部专项基金、民政部和国家体育总局之间按60%∶30%∶5%∶5%的比例分配;在地方留成的彩票公益金中，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门与民政、体育部门研究确定分配原则。
③完善阶段（2012年至今）。2012年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，“继续通过划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金”。同年11月，为了规范和加强彩票公益金筹集、分配和使用管理，健全彩票公益金监督机制，提高资金使用效益，财政部印發《彩票公益金管理办法》，明确“彩票公益金是按照规定比例从彩票发行销售收入中提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金”，“彩票公益金纳入政府性基金预算管理，专款专用，结余结转下年继续使用”。
2.2.2 彩票公益金分配规模与比例
财政部综合司自2008年起每年8月定期公布上一年中央层面彩票公益金的使用情况。基于此，结合全国社会保障基金理事会和国家体育总局发布的公告，本文将2007—2018年中央层面彩票公益金的分配情况总结如下。
（1）社会保障基金。如图2所示，2007—2018年彩票公益金拨入社保基金总额达2 781.43亿元，占同期财政性拨款总额6 788.38亿元的40.97%，占同期中央彩票公益金支配总额4 666.54亿元的59.60%，且2项指标从2009年起都呈上升趋势。2018年，彩票公益金补充社会保障基金的规模达358.45亿元，占当年财政性拨款573.77亿元的62.47%，占中央彩票公益金总支出586.54亿元的61.11%。
（2）财政部专项基金。中央层面彩票公益金中的30%用于国务院批准的社会公益事业项目，即“财政部专项基金”。如图3所示，该基金规模呈显著上升趋势，从2012年起，每年都超过百亿元规模。同时，该基金向越来越多的项目分配，不仅包括体育和民政类，还包括教育和医疗类等。
例如，2010年的6大项目分别是北京奥运会、红十字事业、残疾人事业、农村医疗救助、城市医疗救助和教育助学等。2018年增至16个项目，分别是未成年人校外教育、乡村学校少年宫建设、教育助学和大学生创新创业、医疗救助、养老公共服务、扶贫事业、文化公益事业、残疾人事业、红十字事业、法律援助、农村贫困母亲“两癌”救助、留守儿童快乐家园、出生缺陷干预救助、禁毒关爱工程、足球公益事业和地方社会公益事业等。2018年11月发布的《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》又提出“研究中央专项彩票公益金等支持学前教育发展”的政策。
财政部专项基金可分为体育、民政、教育、医疗、其他和地方等6类。以2018年为例：体育类包括足球公益事业1项;民政类包括养老公共服务、扶贫事业和残疾人事业等3项;教育类包括未成年人校外教育、乡村学校少年宫建设、教育助学和大学生创新创业、留守儿童快乐家园等4项;医疗类包括医疗救助、农村贫困母亲“两癌”救助、出生缺陷干预救助和红十字事业等4项;其他类包括文化公益事业、法律援助和禁毒关爱工程等3项;地方类包括地方社会公益事业1项。
（3）国家体育总局局本级基金。国家体育总局自2012年起定期公布上年局本级彩票公益金分配情况。如图4所示，从2012年起，每年都超过20亿元。该基金分为竞技体育和群众体育2类。竞技体育类占总基金的10%～30%，其中2015年最低，为11.27%，2018年最高，为30.05%，细分为后备人才、国家队训练、全国运动会、国家队备战和其他支出等5个小类。群众体育类占总基金的70%～90%，细分为场地器材、组织建设、科研宣传和健身活动等4个小类。
2.3 彩票公益金分配的主要问题
2.3.1 分配项目欠公平
中央层面彩票公益金主要用于充实社保基金这一做法值得商榷。同时，财政部专项基金分配至体育事业资金与体育彩票所作的贡献不相匹配。例如，该基金在2007年和2008年，各有17.32亿元和6.55亿元资金用于北京奥运会，比例分别为42.97%和11.14%。但2009—2016年连续8 a，体育类资金无论是规模还是比例都接近于0。2017和2018年，各有4亿元分配至体育类，用于支持青少年足球人才培养和社会足球公益活动，比例分别仅为2.46%和2.38%。作为对比，2018年分配至医疗类和教育类项目的资金分别为25.74亿元和27.25亿元，各占15.29%，分配至民政类项目的资金为50.09亿元，占29.75%。
2.3.2 分配细节较模糊
当前一些机构和媒体过度宣传彩票的社会公益功能，但具体到公益金的分配细节又比较模糊。例如，2019年6月25日，国家体育总局公布的《2018年度本级体育彩票公益金使用情况公告》涉及29.87亿元本级彩票公益金，全文仅8 188字;同年6月28日，民政部公布的《2018年度彩票公益金使用情况公告》同样涉及29.87亿元的资金，全文仅3 614字。再如，根据《彩票公益金管理办法》第21条规定，“省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位，应于每年6月底前，向社会公告上一年度本部门、单位彩票公益金的使用规模、资助项目、执行情况和实际效果等”，但在每一年度的截止日前，都有很多省份未公布相关情况。
2.3.3 违规现象数次发生
根据《彩票公益金管理办法》第23条规定，“彩票公益金的使用部门、单位，应当按照同级财政部门批准的项目资金使用计划和预算执行，不得挤占挪用彩票公益金，不得改变彩票公益金使用范围”，但目前全国各地并未建立起各项彩票公益金使用情况的独立审计机制，彩票公益金使用主体不愿接受甚至排斥社会监督，也发生了数次彩票公益金使用违规的案件。
2.4 彩票公益金用于足球事業情况
彩票公益金用于足球事业主要体现在中央和地方层面。
2.4.1 中央层面
体育彩票公益金支持中国青少年足球始于2009 年。当年5月，国家体育总局决定每年从本级体育彩票公益金中提取4 000万元作为开展青少年校园足球的专项经费，主要用于人员培训、器材补充、联赛实施、学生保险、训练营和足球节组织、场地建设以及宣传推广等专项支出。同年10月，国家体育总局、教育部联合启动“全国青少年校园足球计划”。2013年起，国家体育总局每年对校园足球项目的拨款增至5 600万元，2017年起又增至6 600万元。
2.4.2 地方层面
根据全国20多个省（区、市）2016—2018年彩票公益金的使用情况报告，用于足球事业的项目非常少，其中新疆具有一定示范意义。2002年，宋庆龄基金会与新疆维吾尔自治区体育局签署了援建新疆宋庆龄足球学校的协议，共同促进西部地区、少数民族地区足球运动的发展，在这一过程中体育彩票公益金发挥了一定作用。2018年，新疆维吾尔自治区体育局将其本级体育彩票公益金225万元用于青少年足球事业。
2.4.3 总体评价
尽管用于足球事业的彩票公益金的表面数字较大，但其占体育彩票公益金的实际比例极小，与竞猜型体育彩票所筹资金总量不匹配。例如，在国家体育总局层面，2009—2018年用于足球事业的资金共计5.16亿元，仅占同期局本级体育彩票公益金支出209.23亿元的2.47%。2018年，国家体育总局将6 600万元用于购买中国足球协会服务，占局本级彩票公益金支出29.87亿元的2.21%;财政部专项基金中有4亿元用于支持青少年足球人才培养和社会足球公益活动，占该基金总支出168.35亿元的2.38%。以上2项合计4.6亿元，仅占当年中央层面彩票公益金总支出586.54亿元的0.78%。2017年，竞猜型体育彩票公益金为171.77亿元，占全部体育彩票公益金522.72亿元的32.86%，占全部公立彩票公益金1 144.94亿元的15.00%。新疆2017年竞猜型体育彩票公益金为1.94亿元，其中50%即9 708万元归地方所有，2018年用于青少年足球事业的225万元仅占其中的2.32%。
3 竞猜型体育彩票公益金分配的国际经验
世界各国的彩票公益金在使用项目上有所不同，但基本遵循公益和公平原则，由政府支配用于各项社会公益事业，尤其是不少国家或地区将体育彩票筹集的大部分公益金专项用于各项体育事业。
3.1 全球整体情况
根据世界彩票协会（World Lottery Association，WLA）出版的历年《全球彩票数据概要》（Global Lottery Data Compendium），如图5所示，在全球整体范围内：彩票公益金支出最多的是财政统一分配，占45%左右;其次是教育类，占25%左右;再次是体育类，占6%左右;竞猜型体育彩票所筹公益金占全部彩票公益金的比例为6%左右。
3.2 代表性国家情况
3.2.1 英国
目前英国占优势地位的彩票是国家彩票（National Lottery），所筹公益金主要用于艺术、体育、国家遗产、慈善、健康、教育和环境等7个领域，前3项各占20%，后4项合计占40%。如表1所示，目前有12个组织参与分配英国国家彩票公益金，分别是英格兰艺术委员会（Arts Council England）、威尔士艺术委员会（Arts Council of Wales）、北爱尔兰艺术委员会（Arts Council of Northern Ireland）、英国电影学院（British Film Institute）、创意苏格兰（Creative Scotland）、英格兰体育 （Sport England）、北爱尔兰体育 （Sport Northern Ireland）、苏格兰体育（Sport Scotland）、威尔士体育理事会（Sports Council for Wales）、全英体育（UK Sport）、遗产彩票基金（Heritage Lottery Fund）、大彩票基金（Big Lottery Fund）等。
根据上述比例，在2016—2017财年，英国彩票公益金共支出16.33亿英镑，其中体育类3.27亿英镑，占20%。需特别指出的是，英国还设有“奥运彩票分配者”（Olympic Lottery Distributor）资金，该项资金在1996年亚特兰大奥运会时只有500万英镑，2000年悉尼奥运会时为5 400万英镑，2012年伦敦奥运会时达到了2.64亿英镑。该项资金主要用于资助有运动天赋的人员，分为领奖台级别（podium level）和潜在领奖台级别（podium potential level）2类，前者每年资助金额为3.6万～6万英镑，后者为2.3万～4万英镑。此外，2012年伦敦奥运会和残奥会主体场馆投资为31.35亿英镑，其中18.35亿英镑（占58.53%）源自国家彩票公益金。
3.2.2 日本
20世纪90年代起，日本青少年身体素质呈下降趋势，民众参加体育活动的机会减少，日本奥运成绩不佳。为改变这一现状，日本文部科学省在2000年提出了《体育振兴基本计划》（スポーツ基本計画），以提高日本竞技体育的国际竞争力，增强青少年身体素质，提高体育参与度。2001年，日本正式发行体育振兴彩票（スポーツ振興くじ），即足球彩票，目标是：①让每个人都熟悉运动;②提高顶级运动员的国际竞争力;③支持国际体育活动;④培养体育领导者并提高其素质。
根据规定，日本足球彩票销量的50%作为奖金，除去发行和销售费用，剩余为公益金。如图6所示，2018年，日本足球彩票公益金共计229.60亿日元，被分配至10个分项，其中99.33%用于体育事业：69.54亿日元用于地方体育设施建设，占30.29%，主要用于俱乐部设施、草场和运动设施建设等3项;其次32.70亿日元用于东京奥运会，占14.24%。
4 中国台湾、香港地区竞猜型体育彩票公益金分配情况
4.1 中国台湾地区
中國台湾运动彩票于2008年5月正式发行，宗旨是“为振兴体育筹资以发掘、培训及照顾运动人才，协助国际体育交流，健全运动彩券发行、管理及盈余运用，并促进社会公益”。
2016年及以前，中国台湾运动彩票公益金的90%归体育主管部门，其余10%拨入公益彩券（即当地的“福利彩票”）盈余，其中，4.5%归卫生福利主管部门，0.5%归健康保险主管部门，余下5%归各县市行政部门，并依《公益彩券发行条例》管理使用。2016年11月，《运动彩券发行条例》再次修订，将彩票公益金全部“专供主管机关发展体育运动之用”。因此，从2017年开始，中国台湾运动彩票的公益金专项用于体育项目。需强调的是，中国台湾运动彩票公益金不能用于充抵已有体育预算支出。例如，2017年中国台湾棒球经典赛运彩筹集公益金8 400万元新台币，原计划赞助8所学校的棒球队，但因筹集资金高于预期，又多赞助了2所学校。又如，2018年受足球世界杯赛影响，中国台湾运动彩票在当年6—7月销量同比增长125.31%，多筹集公益金6.83亿元新台币，为避免被“充公”，部分资金被用于中国台北队参加当年雅加达亚运会的来回“包机”。
为保证彩票公益金的透明公正，中国台湾各级行政机构都设有“彩券监理委员会”负责监督其分配及运用事项，成员由官员、学者及社会团体代表组成。各级彩票监理委员会一般由本地行政负责人主持，但规定官员不超过1/2，即来自于民间的社会团体代表和专家学者的人数超过1/2。委员会的重大决议需经全体委员2/3以上出席，出席委员过半数同意。各县市对地方彩票盈余支出也都建立了严格的监管机制，每季度都必须据实制作财务报表，对项目支出的记载精确到个位数。
4.2 中国香港地区
目前中国香港合法的博彩主要有赛马博彩、足球博彩和六合彩彩票等3类，均由中国香港赛马会独家经营，其中前2类可归为竞猜型体育彩票。
中国香港于1846年首次举办赛马活动，1884年中国香港赛马会成立，管理赛马运动，并于1891年开始接受博彩投注，至今已有129年的历史。中国香港曾长期禁止足球博彩，但非法赌球一直存在，且活动猖獗。为打击中国香港的非法足球博彩，虽有相当多人士强烈反对，但中国香港特区政府仍于2003年7月将足球彩票正式合法化销售。中国香港民政事务局局长何志平向立法会议员介绍时强调：“香港不鼓励赌博，设立合法赌球渠道，旨在打击非法博彩业，而非为了解决财政赤字。”可见，中国香港发行博彩的目标侧重于“打击非法博彩活动”。
在中国香港，各类博彩收益以税收形式上缴中国香港特区政府，2018—2019财年共计上缴233亿元港币。香港赛马会将95%的税后经营盈余捐赠给慈善信托基金，该基金分配至4个领域：①体育、康乐及文化;②教育及培训;③社会服务;④医药卫生。在2018—2019财年，全部资金42.77亿元港币的24.69%即10.56亿元港币被投入体育相关事业。此外，慈善信托基金创办了香港体育学院，2005年该基金还捐款1.03亿元港币资助中国香港足球总会兴建将军澳足球训练中心。
5 中国竞猜型体育彩票公益金分配模式的改进策略
5.1 分配思路
当前中国竞猜型体育彩票公益金很少用于支持中国足球的发展，未能充分贯彻中国体育彩票“来之于民、用之于民”的原则，也未能很好地满足《中国足球改革发展总体方案》的政策要求，不符合国际彩票业发展的惯例，因此其分配模式亟待改革。
5.1.1 遵循原则
中国竞猜型体育彩票公益金分配的改革，首先须符合《彩票管理条例》《彩票管理条例实施细则》《彩票公益金管理办法》等法规，同时尊重全国社会保障基金理事会，以及中央和地方各级财政、民政和体育等部门的既有利益，否则一方面改革举措不会被通过，另一方面也会激发尚未从彩票公益金受益的其他部门参与彩票公益金分配的“已有且强烈”的意愿。
中国竞猜型体育彩票公益金的分配应遵循“帕累托改进”原则，即用于足球事业的资金须建立在不能减少已有主体的利益基础之上。根据前文所述2001年和2006年中央层面彩票公益金改革思路，笔者提出，竞猜型体育彩票公益金专项用于足球事业的部分应选定适当基期，以每年相对基期的增量部分为主。
5.1.2 分配主体
中国足球协会是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业、具有公益性质的社会组织，根据法律授权和政府委托管理全国足球事务。这样在法理上天然具有对竞猜型体育彩票公益金一定的支配权。因此，建议在中国足球协会成立“中国足球协会彩票公益金分配委员会”，独立支配“中国足球彩票公益金专项资金”，该项资金来自竞猜型体育彩票公益金的增量部分，并成立独立账户，与其他账户隔离、脱钩，专门用于足球事业。未来可考虑先在足球氛围和经济水平较高的上海、北京和广东等省市试点设立“地方足球彩票公益金分配委员会”，具体操作参考中央层面做法，待成熟后推广至其他省份。
5.1.3 备选方案
基于目前彩票公益金在各省（区、市）使用情况复杂，无统一标准，本文集中讨论中央层面彩票公益金的分配方案。如前所述，中央层面彩票公益金60%用于补充社保基金，30%用于财政专项基金，5%划归国家体育总局。2018年足球世界杯赛、2019年彩票政策调整以及2020年新冠疫情都对竞猜型体育彩票产生很大影响，因此，应以2017年为基准年份，当年竞猜型体育彩票公益金为171.78亿元，上缴至中央层面85.89亿元。彩票公益金采用跨年度使用，2020年已过半，因此探讨2021年所筹竞猜型体育彩票公益金在2022年的分配方案。欧洲杯足球赛延期至2021年，加之新冠疫情有望得到控制，保守估计当年竞猜型体育彩票公益金应与2019年持平，即243.17亿元，上缴至中央层面121.59亿元，比2017年多35.7亿元（其中约30%即10.71亿元拟划归财政部，约5%即1.79亿元拟划归国家体育总局），由此提出以下3项备选方案。
（1）A方案。将增量35.7亿元全部用于足球事业。这一方案涉及社保基金的注入问题，实现难度非常大。
（2）B方案。将划归财政部的增量10.71亿元用于足球事业。如前所述，提高彩票公益金用于足球事业比例具有坚实的理论基础和数据支撑，但为实现这一策略，中国足球协会、国家体育总局应与财政部门协商。
（3）C方案。将划归国家体育总局的增量1.79亿元用于足球事业。基于中国足球协会与国家体育总局的密切关系，这一策略最易实现，但仍面临2个问题：①与前2个方案相比，资金数量有限;②为助力第32届奥运会、2022年北京冬奥会和2022年杭州亚运会，国家体育总局局本级彩票公益金也会缩紧。
因此，中国竞猜型体育彩票公益金改革目标应分阶段进行，以实现B方案作为保底，并在未来几年力争部分实现A方案。
5.2 投入项目
中国足球彩票公益金专项资金应主要用于青少年足球事业。
5.2.1 政策及现实依据
（1）发展青少年足球事业是一项重大政治责任。“足球要从娃娃抓起”，这是邓小平针对中国足球运动的发展而提出的具有指导意义的发展建议与指示。2015年2月，中共中央全面深化改革领导小组第十次会议提出了《中国足球改革发展总体方案》，并指出“发展振兴足球，必须克服阻碍足球发展振兴的体制机制弊端，为足球发展振兴提供更好体制保障，从娃娃抓起，从基层抓起，从基础抓起，从群众性参与抓起。要让校园足球、新型足球学校、职业俱乐部、社会足球等各种培养途径衔接贯通，使足球事业发展动力更足、活力更强”。2019年8月印发的《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》中有4处提到足球：“统筹建设全民健身场地设施。加强城市绿道、健身步道、自行车道、全民健身中心、体育健身公园、社区文体广场以及足球、冰雪运动等场地设施建设”“全面推动足球、篮球、排球运动的普及和提高”“建设一批小型足球篮球场地，提高学校足球篮球场地利用率”“开展各类业余足球赛事活动和全国业余足球教练员培训”。
（2）落实《中国足球改革发展总体方案》目标。该方案中期目标为青少年足球人口大幅增加，职业联赛组织和竞赛水平达到亚洲一流，男足國家队跻身亚洲前列，女足国家队重返世界一流强队行列。第19～23条明确了校园足球的必要性和重要性，将“从娃娃抓起”从口号落实为明文规定。第41条则指出加大彩票公益金支持足球发展的力度。每年从中央集中彩票公益金中安排一定资金，资助中国足球发展基金会，专项用于支持青少年足球人才培养和足球公益活动。积极研究推进发行以中国足球职业联赛为竞猜对象的足球彩票。
（3）目前中国青少年足球事业面临巨大资金缺口。青少年足球培训不仅潜藏较大商业价值，更具极高的社会公益属性。需强调的是，这项事业的特点是投资周期长、回报慢。建设完成数万所足球学校，以及专业足球教师队伍的培养和培训，需要较大的人力、物力和财力投入，单纯靠财政拨款也会让各级政府部门面临资金难题。
（4）形成良性正向反馈闭环效果。竞猜型体育彩票购买者主要是中青年男性，同时多为足球爱好者，将由此筹集的资金真正用于足球方面的支出，必将进一步激发其投注热情，从而形成一个正向循环。
5.2.2 现实例证
“国家对校园足球工作投入了专项扶持资金，各省区市、地市、县，包括每一所校园足球特色学校都有专门的经费投入”[19]。截至2019年12月，教育部已在全国38万所中小学中遴选认定校园足球特色学校27 059所，设立校园足球改革试验区38个，遴选校园足球试点县（区）160个，布局建设“满天星”训练营80个、招收高水平足球队高校181所。从现实发展情况看，中小学普及与兴趣班是足球青训机构建设的关键点。足球培训机构的主要生源为中小学生，以普及和兴趣培养为主。因此，青训机构进校园进行普及和师资输出就成为青少年校园足球的主要发展模式之一。将依托外部青训机构的商业收费模式和完全依托本校师资的公益模式比较如下。
（1）商业模式——上海闵行模式。上海市闵行区青少年校园足球教育发展迅速，全区81所学校普及足球教学，区域校园足球活动人口近10万人次。闵行区青少年校园足球精英训练营U13、U15、U17男子，U17女子组稳居上海市青少年精英杯赛前4名，绝大多数营员顺利进入自己理想的高中、大学学习，训练营也已成为校园足球明星培养的“摇篮”。闵行区连续承办2016、2017中国（上海）国际青少年校园足球邀请赛，以“全员培训、全程对接”的理念，高品质地办好了“家门口”的国际赛事。闵行区校园足球联盟学校成立校级领导小组，积极落实“每周一节足球课，每校一支足球队”的要求，为学生参与足球运动创造了良好的外部环境。
闵行区青少年足球教育采用商业收费模式，依托与英国托特纳姆热刺俱乐部合作的青训机构进行青少年足球业余培训，学生的培训费用完全由家长承担，培训时间则在每天放学后。上海市平均家庭收入水平相对较高，加之乐于在子女身上投资，每个小学推出的业余培训课程经常一经推出就报名满员甚至比计划超员。这一模式的特点是参与业余培训的学生大多以娱乐为主，很少参加比赛提高竞技水平。
（2）公益模式——江苏盐城模式。江苏省盐城市某小学为国家级青少年校园足球特色学校，在全国校园杯比赛中连续4年进入决赛。该校从最低年级开始，每年级都有1个足球队。从2003年开始设立足球兴趣小组起，该校的青少年足球已经发展了17年，培养出现役国奥队员2人，国青、国少队员19人，俱乐部球员40余人，其中3人进入万达“中国足球希望之星”选秀活动。该校的校园足球教育完全依靠自身力量完成。目前全校拥有足球教练员7人，均系基层专职体育教师，其中1人拥有C级教练员证书，3人拥有D级教练员证书。学生参与该校的业余足球训练全部免费。比赛服装由学校提供，训练服装由家长赞助或自己购买。每年投入学校公用经费进行场地维护、器械修理和比赛资助。经笔者实地调研，初步测算了该校青少年校园足球各项费用见表2。
该校每名足球教练员每年的工资补助仅1万元，折合每小时工资15元。笔者调查发现，这些教练员对如此低的补助也有所抱怨，但凭着对青少年足球事业的热爱而长期坚持，并取得了非常出色的成绩。需强调的是，这一情况违背了市场规律，更不能在全国范围广泛推广。
在中国大部分地区，要激发广大青少年参与校园足球的热情还应采用公益模式。按照表2中可能比实际偏低的标准，目前全国2.7万所青少年校园足球特色学校每年所需资金为160亿元，且随特色足球学校数量的增长，所需资金将进一步增长。即使考虑部分高收入水平地区可能会采用商业收费模式进行补贴，所需资金也不会减少，因为很多城市的劳动力成本明显高出本文测算的标准。当前地方政府财政并不宽裕，完全独自承担这项事业，资金压力较大。
5.2.3 分配比例
在各地资金分配比例上，综合考虑各地区的青少年足球基础、经济水平和竞猜型体育彩票的销售规模等情况，适度优先分配于青少年足球发展较好且资金相对缺乏的地区。笔者初步设想如下：中国足球彩票公益金专项资金可分为中央和地方两部分，比例分别为20%和80%;就地方部分而言，50%按各地青少年足球开展状况分配，30%按各省份前一年度竞猜型体育彩票销售金额比例分配，余下20%专门用于资助中西部欠发达地区。在具体投向上，中国足球彩票公益金专项资金可分解为4个项目：足球场地建设和维护费、足球器械装备费、青少年足球比赛补助费、青少年足球教练员劳务补助费，其中前3项各占20%，后1项占40%。原因在于：对青少年足球发展而言，最重要的是有一支有责任心、有专业能力、有奉献精神的教练员队伍，因此人力资本的投入是最重要的。实施合适的激励机制，改善和提高基层足球教师的收入水平是最迫切需要解决的现实问题。
5.3 配套措施
5.3.1 建立独立的监督审计机构
在英国、日本以及中国台湾和香港地区，对于彩票公益金都有严格的监督机制。因此，建议成立第三方机构“中国足球协会彩票公益金监督委员会”，其成员组成可参考中国台湾地区的“彩券监理委员会”，成员部分来自中国足球协会、国家体育总局、财政部，另应有超过半数以上的成員为社会团体代表和专家学者。需强调的是，中国足球协会彩票公益金监督委员会必须以第三方为视角监督中国足球彩票公益金专项资金，保持公正和独立，避免流于形式。
5.3.2 及时、详实发布使用情况
在英国、日本以及中国台湾和香港地区，彩票公益金使用部门都会及时、详实地发布其分配项目和支配金额。例如，日本各类体育博彩销售规模以及资金分配方式的数据均置于管理机构网站，从中可获得日本足球彩票公益金每年在每个项目的使用情况，其细致、准确和详细程度需要中国彩票各监督管理机构学习。因此，建议未来拟成立的中国足球协会彩票公益金分配委员会在其网站上每月发布上月资金使用情况，具体到每个项目及每位个体，同时每年发布由第三方机构审计的资金使用报告。
5.3.3 协调与其他机构的关系
若本文的设计能最终“落地成型”，中国足球协会彩票公益金分配委员会作为每年将支配数十亿资金的行为主体，须提前计划如何协调与其他机构的关系。
2020年受新冠疫情影响，竞猜型体育彩票乃至整个体育彩票的销售会受到一定的负面冲击。例如，因多国体育赛事暂停，2020年3月竞猜型体育彩票相对上年同比下降90%以上。但这一冲击应是暂时的，未来中国竞猜型体育彩票销量至少应维持在2019年的1 200亿元水平，且伴随中国经济发展，其销量及所筹公益金也会进一步增加，而其公益金有能力、有责任也有理由在促进中国足球事业尤其是青少年足球事业中发挥重要作用。
中国竞猜型体育彩票公益金分配的改进应基于“帕累托改进”思路，遵从现有法规，尊重既有主体利益，足球彩票公益金专项用于足球事业的部分应以其每年新增量为主。同时，应跨出“部门彩票”的藩篱，从国家层面的全局视角，突出青少年足球重要的公益属性和重大的政治责任，充分依托“足球改革部际联席会议”平台，由国家体育总局、教育部、民政部及其他部门共同完成这一目标。
作者贡献声明：
李 刚：提出论文选题，设计论文框架，实地调研，撰写论文;邓 晓：收集、整理部分外文文献，协助撰写、修改论文;张 震：实地调研，修改论文;王晓华：收集、整理部分外文资料。
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