网络平台交易情境下的食品安全监管

尹相荣 洪岚 王珍

[摘 要]   网络交易作为一种新的食品流通形式得到了较快发展，但其食品安全问题引起社会各界的广泛关注和反思，也给当前的政府监管工作带来了新的挑战。文章在回顾网络食品安全监管领域已有研究的基础上，以市场失灵、政府失灵、交易成本等理论的视角审视了网络平台交易情境下的食品安全问题，提炼出协同监管和信息共享两个核心要点。结合理论启示和實践经验，提出了以信息共享为关键、实现政府干预和市场机制有机结合的新型食品安全监管模式，并阐述了该监管模式的发起、分工和保障三个方面的主要内容，为开展高效率、可持续的网络食品安全监管工作提供了参考。

[关键词]   网络交易;食品安全;协同监管;信息共享

[中图分类号]  F203.9 [文献标识码]A 文献标志码  [文章编号]1673-0461（2020）09-0046-07

一、问题背景

新零售浪潮下的中国网络购物市场面临着广阔的发展前景。不但需求侧的网民数量和互联网渗透率逐年上升，供给侧的在线支付、快递物流等配套服务的质量也明显提高。繁荣的网络购物市场带动了网络食品交易的发展。目前网络食品交易主要包括网络食品零售和网络餐饮外卖两方面内容。网络食品交易不仅迎合了居民多样化、个性化、便捷化的食品消费需求，丰富了居民的消费选择，也拓宽了食品企业的营销渠道，并带动了交易平台①、快递、送餐、包装等相关领域的创新创业。

然而，频发的食品安全问题扰乱了市场秩序，损害了消费者利益和市场良性发展。官方媒体的曝光进一步提高了网络食品安全问题的公众关注度。例如，网络食品零售方面，国内涉嫌销售日本核污染食品的网上商家多达13 000多家;网络餐饮外卖方面，饿了么订餐平台入驻餐饮店多家涉嫌无证经营，订餐平台还存在引导商户上传虚假经营信息，甚至默许无资质的黑作坊入驻等情况。

网络食品市场规模的持续扩大及其频发的食品安全问题引起了监管部门的重视。在短期内，食品安全监管部门的人员、经费、设备等存量监管资源相对固定，却承担着跨地域性、隐蔽性、虚拟性的网络食品交易带来的许多增量监管任务，面临着不小的压力和考验。因此，食品安全监管部门先后出台了《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等规章制度，对网络食品交易平台和入网食品生产经营者的食品安全责任和义务做出了原则性规定。然而，如何科学配置监管资源、创新监管模式，以合适的方式将网络食品交易的监管纳入中国现有的食品安全监管体系之内，仍是一个值得探讨的课题。对网络食品安全监管的研究不但适应了食品的网络平台交易情境，也是对新业态、新模式监管实践的有益补充。

二、文献回顾与评论

（一）文献回顾

网络食品交易的发展历程较短，因而该领域的食品安全监管的相关研究也较少。纪杰（2018）以供应链视角考察了网络食品安全监管问题，提出了由行政规制、经济规制和社会规制构成的规制工具组合[1]，其特点在于对各个规制工具可能涉及的内容做了全面的探讨，但所提出的规制工具组合中的许多内容是对线下食品安全规制工具的简单重复，缺少适应网络食品交易特点的针对性解决办法。赵鹏（2017）对网络食品交易平台的食品安全法律义务进行了探讨[2]，回顾了2015年修订通过的《食品安全法》对网络食品交易平台的食品安全义务的规定，指出以功能主义为理论基础的法律实践对平台责任的强化超过了适当限度。作为本地生活服务的重要部分，网络餐饮外卖食品安全监管的有关研究成果明显多于网络食品零售。洪岚和尹相荣（2018）构建了社会共治视角下的、以贝叶斯网络模型为基础的网络订餐食品安全预警系统[3]，文章侧重于信息技术和数学方法，但较少涉及制度和政策问题。程信和和董晓佳（2017）认为网络订餐平台的自我监管应被纳入食品安全监管的社会共治框架[4]，考虑了网络订餐平台的资源禀赋和能力，但几乎没有对平台自我监管的意愿和动力的进行探讨。刘鹏和李文韬（2018）引入了西方国家的政府监管改革实践中出现的“智慧监管”（smart regulation，智慧监管为此文作者之译）理念，并比较了“智慧监管”与传统的“命令-控制”型监管之间的差异，进而说明了“智慧监管”在解决网络订餐食品安全监管难题中的相对优势[5]。颜海娜和于静（2018）以新制度主义的分析视角阐释了网络订餐食品安全“运动式”治理的困境[6]。该文章的核心内容是提出了历史因素、环境因素和主观因素是造成“运动式”治理路径依赖的根源的命题。此文的特点在于以较强的理论视角揭示了“运动式”治理持续至今的原因，但较少涉及近期的其他监管实践。

上述文献在网络食品安全监管需要综合不同的利益相关者的力量、实现协同监管（co-regulation）和公私合作（public-private partnership）的观点上达成了共识，这种食品安全治理理念符合党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的政策取向。若跳出网络平台交易的情境，可发现这种强调多方主体协同监管的共识在理论和实践层面是经过了较长一段时期才逐步达成的。

早期的食品安全监管研究主要强调政府对食品市场的干预。诚如Antle（1999）指出的那样，直到20世纪90年代，食品安全监管是政府机构和食品技术专家从事的领域[7]。然而，在多个工业化国家出现的一系列食源性疾病引起了社会各界的关注和反思，有效的食品安全监管成为政治和经济的共同需求[8]。Henson and Caswell（1999）提出了食品安全监管的两条原则：科学性原则和经济性原则[9]。其中，科学性原则是指食品安全监管要基于风险分析（risk analysis），经济性原则是指最优的监管力度需要保持在食品安全的边际收益和边际成本相等的水平之上。反映在实践中，经合组织成员国广泛采取监管影响分析（RIA，i.e.regulatory impact analysis），在风险分析基础上系统性评估食品安全监管政策的成本和收益[10]。

食品安全监管的科学性原则和经济性原则对实践层面和学术层面的影响较为深远。实践层面，西方国家纷纷出台法律法规，要求食品生产经营者建立基于危害分析和关键控制点（HACCP）的自我监管制度[11]。学术层面，学者们将食品生产经营者、行业协会、新闻媒体等部门逐渐纳入食品安全监管主体的范畴，注重食品安全监管的多方协同或公私合作，期望通过充分发挥多方主体的资源和能力的优势进而以更低的成本提供更为安全的食品。Martinez 等（2007） 指出，按照政府对食品产业的干预程度，一极是毫不干预，另一极是计划和命令，而在两极之间存在多个层次的公共部门和私人部门协同监管的空间[8]。Martinez 等（2013） 按照政府对私人部门的授权程度，将食品安全协同监管归结为 “自上而下” 和 “自下而上” 两种模式[12]。学者们主要以案例分析的方法对不同模式的食品安全协同监管进行研究[8，11-14]。另外一些学者的研究涉及了食品生产企业的自律监管[15]、媒体和资本市场在食品安全监管中的作用[16]。

（二）文献评论

上述研究得出了很多有益见解，特别是强调多方利益相关者协同参与和社会共治的监管理念，对本文研究过程有较多的启发，但仍有进一步探讨的空间。

第一，虽然赵鹏（2017）较为准确地指出了《食品安全法》《网络食品安全违法行为查处办法》等监管制度存在不明确和不合理之处[2]，但本文认为网络交易中食品安全的监管更多的是实践问题，而较少是制度问题。面对技术手段的不断更迭和网络生态的日益复杂，制度变迁由于其固有的路径依赖特征[17]，以及法律法规修订需要历经较长的程序，要求监管制度跟上产业实践在许多时候是不现实的。对网络食品安全监管的研究，更多应是从监管实践出发，以监管工作取得的成效和不足为经验，通过不断创新监管模式，找到高效的监管手段，最终才能改善监管制度。目前的监管制度看似存在较多不明确的地方，实际上可能反映了立法机构和监管部门有意识地给监管工作留有充足的自主空间去进行尝试。

第二，虽然现有研究一致强调协同监管的治理理念，但尚未对网络交易情境下协同监管从理论层面论证其必要性;同时，现有的大量协同监管的案例分析文献并未结合网络交易情境进行探讨。因此，没有现成的将平台等利益相关者纳入监管体系的路径和方式可供借鉴。特别是在商业实践越来越强调“线上线下融合”的背景下，网络交易中的食品商家许多都兼营实体业务和线上业务，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》更是明确要求网络餐饮外卖商户拥有实体餐馆，因此从食品安全监管客体来看，网络食品交易中的监管客体与监管部门日常监管对象在很大程度上是重叠的。面临存量监管资源和增量监管工作的矛盾，监管部门亟待找到有力的抓手以提升监管效率。

鉴于此，本文在从理论视角分析网络平台交易情境下食品安全问题本质的基础上，提炼出协同监管和信息共享两个核心要点。结合理论启示和实践经验，提出了以信息共享为关键、实现政府干预和市场机制有机結合的新型食品安全监管模式，并阐述了该监管模式的发起、分工和保障三个方面的主要内容，为开展高效率的安全监管工作提供了参考。

三、理论视角下的网络食品安全问题

以理论视角审视网络食品安全问题，有助于揭示网络食品安全问题频发的根本原因，明晰网络食品安全问题的本质，并根据理论得出相应的解决机制。依据现有文献和笔者归纳，涉及的理论主要有市场失灵理论、政府失灵理论和交易成本理论。

（一）市场失灵理论

新古典理论基于完全竞争市场的假设，认为价格机制可以实现资源配置的帕累托效率。然而，现实经济中存在的垄断、外部性、公共物品和信息不对称等状况不符合完全竞争市场的假设，导致了市场失灵，资源配置偏离了帕累托效率。

网络食品交易过程中存在着较高的信息不对称，有效信息的缺失导致消费者难以区分不同食品的安全水平，从而限制了消费者的有效决策。Nelson（1970）将产品的特征（qualities）区分为搜寻特征和体验特征，其中搜寻特征是指消费者在购买前就可以查明的特征，而体验特征是指消费者在购买后可以发现的特征[18]。Darby and Karni（1973）在Nelson（1970）的基础上，给出了产品的第三种特征——信任特征，即消费者在购买后仍难以辨明的特征[19]。现代农业、食品加工技术的发展和食品流通渠道的变迁在提高了食品生产和流通效率的同时，也提高了食品安全的信任特征，即对于个体消费者来说，知晓所消费食品的安全水平的边际成本很高（检验检测费用高于食品价格）。同时，相较于线下渠道的食品购买，消费者在线上购买生鲜食品时无法直接接触实物，不能凭借视觉、嗅觉、触觉等感官判断食品的新鲜度;包装食品时消费者也无法像在实体商店中一样仔细阅读食品外包装上的保质期、生产日期和产品成分等信息。线上购买食品时消费者根据商家所展示信息（图片、视频等）和口碑（买家评论）等信息做出购买决策，因此，商家的选择性展示甚至做出的虚假宣传、刷好评等行为有利可图，上述现象在网络食品交易过程中数见不鲜。网络食品市场上供给方和需求方之间较高信息不对称可能导致逆向选择的后果[20]。

（二）政府失灵理论

政府失灵理论衍生于公共选择理论。早期的政府失灵概念源于Wolf（1979）[21]，此后Maclean（1987）[22]、Wolf（1988）[23]、Mueller（1989）[24]从不同的角度丰富了政府失灵的理论体系。Grand（1991）对政府失灵理论进行了系统综述，给出了相对完整的分析框架[25]，结论是法规、补贴和监管等政府活动可能导致一系列关乎效率和公平的问题。

政府失灵理论认为：即便政府行为是出于好意，但结果往往是深化市场失灵，低效率的政府干预可能导致资源浪费或产生新的非效率。在网络食品安全监管过程中主要存在三个方面政府失灵的诱因。第一，监管俘获，即政府袒护生产者的情形[26]。网络食品零售业务跨越了行政区划，地方政府领导下的食品安全监管机构出于保护当地产业的动机而降低对食品生产者的监管力度。网络餐饮外卖一般在3公里—5公里的范围内经营，食品安全监管部门同样出于保护各自辖区内商业企业的动机而减轻对餐饮经营者的监督。第二，政策短视，即政府官员倾向于采用期限短、见效快的“治标”政策措施来解决问题，而不是寻求长期有效的“治本”办法。中国的食品安全监管以专项整治运动为鲜明特征[27]。在网络食品安全监管中，监管机构往往在媒体曝光、网民声讨时开展专项整治运动，试图平息短期的舆论压力，而不是建立长期有效的常态化、可持续监管机制。第三，不完全信息下的政府决策。科学合理的食品安全监管决策，需要建立在对信息的准确掌握基础上。政府为获取信任特征日益提升的食品安全信息，需要付出同私人部门相当的信息成本，而在网络食品交易平台采取严格的信息保密制度下，监管机构不清楚哪些市场主体开展了网络食品经营业务，更无法获悉网络食品交易的数量、品类、金额等基本信息。因而监管机构常常无所适从。

在明确了政府部门、交易平台、食品企业参与食品安全协同监管动因的前提下，对三方的利益协调成为发起协同监管项目的关键，同时也是维持协同监管延续性的基本要求。这种利益协调实际上是建立在各方对监管模式的成本-收益分析基础之上的民主协商和决策过程，实现政府监管的约束性和自我监管的灵活性的优势互补。在协同监管项目中，交易平台和食品企业用主动合作换取监管活动的一部分决策权，而政府部门则需要让渡部分决策权。协同监管的民主决策可以渗透到标准设定、流程控制、实施和监督等各个过程[8]。由于协同监管的潜在收益，交易平台和食品企业作为追逐经济利益的市场主体，其参与积极性不言而喻。协同监管项目发起的关键在于政府部门要及时摆脱传统的命令-控制型干预方式的路径依赖，并建立起聆听市场主体关切、因势利导、分类施策的监管文化。工业化国家的实践表明，食品安全协同监管项目的发起通常可区分为“自上而下”和“自下而上”两种形式，前者的发起方式是政府部门对食品产业的规定，而后者的发起方式是政府部门对食品产业自律监管方案的事后认可[12]。网络食品安全协同监管项目的发起也应该秉持包容开放的心态，对各种形式的有益于提升监管效率的项目予以支持和鼓励。

（二）分工层

网络食品安全协同监管项目的分工要依市场结构、产品特点的不同而相应调整，但信息的交流和共享是分工的核心内容。政府部门、交易平台和食品企业都拥有一部分特定的食品安全监管所需的信息，将分散化的信息有机地结合起来，形成对不同食品企业的食品安全水平的评级制度，不但可以通过交易平台向消费者公示该信息，让消费者基于食品安全信息的自主选择的市场机制起到作用，也可以提高食品安全监管决策的科学性，优化监管资源配置，还可以大幅度减小与食品安全信息相关的重复性投入，进而有效降低信息搜寻、衡量等交易成本。在实施过程中，可以由政府部门、交易平台共同出资搭建和运营网络交易食品安全信息平台，分别开通政府部门、交易平台、食品企业的不同入口，并探索运用大数据、云计算、人工智能、区块链等信息技术来不断提升食品安全信息平台的功能。

信息的交流和共享要充分发挥政府部门、交易平台和食品企业的各自优势。政府部门不仅掌握宏观层面的食品产业总体状况和监管政策的最新进展，也掌握着微观层面的食品企业资质、食品安全档案等信息，其中宏观信息尤其是监管政策可以通过信息平台及时分享给食品企业以降低食品企业的信息搜寻成本。针对网络食品供应链上食品安全操作技能的教育培训不足问题，可以由政府部门统一组织各类食品行业的专家对食品生产和经营环节的工作人员开展食品安全操作技能培訓，尤其是对于中小型的食品生产经营者。Yapp and Fairman（2006）的实证研究表明食品安全操作技能培训对于缺少专业技能和资源的中小企业的食品安全水平提升具有显著正向影响[36]。交易平台不仅掌握食品交易的数量、品类、金额等信息，也掌握消费者对于食品的售后评价和投诉举报等信息，而且交易平台在信息技术领域的专长可以为食品安全信息平台的搭建和运营提供有力的技术支撑。一个有益的尝试是美团点评开发的餐厅市民评价大数据系统，通过分析消费者在线发布的就餐评价，识别出食品安全风险较高的餐厅，并通报给监管部门作为监管决策依据②。这种食品安全风险信息的交流机制值得鼓励，但尚需要更加多元化的信息来源以实现更为科学的监管决策。至于交易平台担忧的信息泄露问题，则完全可以通过在食品安全信息平台的政府端仅显示数据处理结果，而不显示原始数据的方式来解决。食品企业通过参与协同监管项目寻求监管服从成本的降低，则需要及时披露契约所规定的食品安全相关信息;同时，食品企业对各自所从事领域的技术知识也可以成为协同监管的决策参考。

（三）保障层

尽管协同监管项目为交易平台和食品企业提供了参与监管过程的激励，通过多方主体的信息交流和共享较大幅度地降低了信息搜寻、衡量成本等交易费用，提高了网络平台交易情境下的食品安全监管效率，但仍然不能彻底杜绝食品安全问题的发生，因此需要在协同监管框架内嵌入可靠的保障机制。作为公共利益的守护者，政府部门在保障方面起着主要作用。在协同监管框架内，政府部门的策略取向、日常检查、惩罚机制需要适当调整。

May and Burby（1998）将政府部门的监管策略取向分为被动反应（reactive）和主动出击（proactive）两类，实际上是政府部门的监管功能定位问题[37]。在网络食品交易情境下，被动反应的策略注重事后监管，即出现食品安全问题后对责任企业进行处罚，以达到威慑违规行为的目标;主动出击的策略注重事前防范，注重以风险分析识别食品安全风险较高的食品企业和经营环节，督促相关企业及时调整不当行为。出于预防食品安全问题对居民健康造成的负面影响的动机，政府部门坚持侧重于主动出击的策略取向是较为合意的。

Rouvière and Caswell （2012）将食品安全监管机构的日常检查分为定期检查和随机检查，日常检查可以根据食品特点而采取产品导向或流程导向的方式[13]。此外，日常检查也可以查验食品企业的进货台账、食品安全自查记录、清洁消毒记录等资料。日常检查以食品安全信息平台的数据分析结果为决策参考，但数据分析是基于食品企业过往的表现而进行的。因此，开展多种检查方式相结合的高质量的日常检查对于掌握不同企业的食品安全动态状况具有重要意义。

惩罚机制可分为行政处罚和声誉机制两种方式，本质上是通过提高不遵守食品安全规范的成本或提高遵守食品安全规范的收益而达到督促食品企业诚信经营的目标。目前，依照食品安全问题的严重程度和社会影响，行政处罚相应采取警告、限期整改、关停门店、资格取消直至诉讼等形式，并处以不同金额的罚款，属于对资源配置的直接干预。声誉机制是政府、交易平台将食品企业的食品安全信息披露给消费者或下游企业，属于对资源配置的间接干预，通过市场化传导机制倒逼食品企业遵守食品安全规范。声誉机制为主导的惩罚机制有助于克服食品企业的侥幸心理，形成主动遵循食品安全规范的良好行业风气。

五、结 语

食品安全问题既是备受瞩目的民生大事，也是农业、食品工业、食品贸易、餐饮服务业等相关产业发展质量的体现。网络食品交易突破了食品流通的时间和空间限制，是有助于提高居民和企业福利的创新模式，监管工作应做出适当调整以引导网络食品交易走向良性发展的轨道。文献回顾和理论分析表明，自由放任和命令-控制型的干预均不构成科学的监管制度，高效率、可持续的食品安全监管制度应以信息共享为关键，实现政府干预和市场机制的合意平衡。针对网络平台交易情境下的食品安全问题，文章依据契约型公私伙伴关系的内涵构建了政府部门、交易平台、食品企业协同监管的基本框架，阐述了协同监管项目的发起、分工和保障三个层面的关键内容。利益协调、民主决策、包容开放有助于激励多方主体参与协同监管项目，借助于食品安全信息平台的信息交流和共享能够有效降低信息搜寻、衡量成本等交易费用，并且为食品安全的保障提供科学的决策参考。

中国正朝着“共建共治共享”的社会治理格局稳步迈进，食品安全的协同监管乃是大势所趋，但该领域并没有充足的现成经验可供借鉴。网络平台交易情境下的食品安全协同监管不仅适应了食品流通渠道的新变化，也为社会共治提供了实践经验。然而，大范围开展食品安全协同监管项目可能会走一些弯路，较为实际的工作思路是在一些领域进行前期试点，在总结成效和不足的基础上逐步推广。食品安全协同监管的重点在于政府部门传统工作方式的转变，需要继续深化食品安全监管机构的“放管服”改革，更好发挥政府作用。

[注 释]  ①不仅淘寶（天猫）和京东商城两大电商企业开始涉足网络食品交易领域，也出现了一批以网络食品交易为主营业务的平台企业，包括沱沱工社、中粮我买网、易果网、顺丰优选等网络食品零售平台，以及美团点评、饿了么等网络餐饮外卖平台。

②参见：http：//www.linkshop.com.cn/web/archives/2017/381323.shtml。

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Food Safety Regulation in the Context of Transactions via Online Platforms

——An Innovative Mode Based on Co-regulation and Information Sharing

Yin Xiangrong1 ，Hong Lan2 ，Wang Zhen3

（1.Graduate School of University of Chinese Academy of Social Science，Beijing 102488，China; 2.Beijing Wuzi University，Beijing 101149，China;3.China Local Coal Mine General Company，Beijing 100011，China）

Abstract：   As a new mode of circulation，online food transaction has been developed rapidly.But the food safety problem has aroused extensive attention and reflection from all walks of life，and has brought about new challenges to government regulations.Based on the theories of market failure，government failure and transaction cost，this paper examines the food safety problem in the context of transactions via online platforms.The paper extracts two key points，i.e.co-regulation and information sharing.Drawing on theoretical insights and practical experience，this paper puts forward an innovative mode of co-regulation based on information sharing，which balances government intervention and market mechanisms.The key contents of its initiation，division of labor and safeguard are expounded，which may be a reference for the construction of an efficient and sustainable online food safety regulation system.

Key words：  online transactions; food safety; co-regulation; information sharing    責任编辑 （责任编辑：张丽阳）