统合型治理：基层党政体制的实践逻辑

2020-09-26张丹丹

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2020年5期

摘要：中国基层治理体制是基层党委和政府相互作用下的党政体制，在实践中呈现出统合型治理的运作逻辑。以山东省招远市的基层治理实践为例，从行政资源整合、政治任务转化、基层组织动员三个方面考察该地统合型治理的实践逻辑。研究发现：统合型治理是一种能动型的治理机制，能够实现多元化治理方式的灵活性切换、常规工作和中心工作的制度性转换、应急式治理向常规性治理转变;统合型治理的运行机制，即基层党委和政府双重体制的互动整合机制，具体包括党委体制与行政体制的压力传导机制、责任联动机制和权责分配机制;统合型治理强调党在基层治理中的领导地位，为基层党组织建设提供了新的视角。

关键词：党政体制;党委;政府;统合型治理;基层治理

中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）05-0017-08

作者简介：张丹丹（1990-），女，武汉大学社会学院博士研究生，主要研究方向为基层治理、农村社会学。

一、问题的提出

改革开放40年来，中国经济社会高速发展，取得了举世瞩目的经济奇迹。地方政府及基层政权的积极推动，是我国实现经济发展成就的关键因素[1]，因此关于地方政府的研究硕果累累[2]，“中国式联邦主义”[3]“地方法团主义”[4]“地方政府即厂商”[5]等理论充分概括了地方经济发展成效。在此过程中，国家政治体制通过“压力型体制”[6]“锦标赛体制”[7]等，为地方政府制定政治任务和经济发展指标，而乡镇一级为了应对压力，成为“政权经营者”[8]。既有的研究进路表明：国家政治体制型塑了基层治理模式[1]，并将基层政府视为科层制内部的策略行动者[9]。既有研究主要从两种取向来分析基层政权运作：其一，“结构-制度”取向，从行政体制的角度考察基层治理模式，认为乡镇政权处于压力型体制之下，不可避免地会产生自利性和经营性的权力空间[8-10];其二，“过程-事件”取向，从制度环境的角度探究基层政权的行动策略，认为基层干部将人情、面子等地方性资源运用于正式权力的行使过程，产生正式权力的非正式运作空间[10-11]。两种研究取向都未跳出策略行动者的假设[9]。在压力型体制和乡土社会的互动关系中，基层政权作为行动者，其策略性的行动成为基层治理研究的关注点。基层政权的权力策略，实质上是一种非常规的治理机制[12]，它嵌入科层官僚制的缝隙中，并与科层制常规治理互相补充，具体体现为临时工作组[13]、运动式治理[14]和非正式治理[11]等。应该说，基层治理的策略性行为，仅仅是一种基层权力运作形式，而非全部的基层政府运作机制，基层治理体制还有其内在的统合机制。关于基层政府运行机制的研究，应该突破学界既有研究关于特定权力运作形式的局限，聚焦于基层治理的统合功能及其载体。

目前学界已经有少量研究关注到基层治理中的统合机制，折晓叶提出“行政政治公司”三位一体的统合模式，其中行政机制是指科层体制所赋予的正式的制度规则，政治机制是指打破科层制的非正式的权力运作，公司机制是指政府统筹下的项目公司运作[15]。折晓叶的分析重点是公司机制，强调行政统筹和政治领导下的项目公司，在县域经济发展中的助推力，而没有深入探究行政机制和政治机制的统合功能[15]。欧阳静在折晓叶的研究基础上，进一步提出“政治统合制”，以探讨党委和政府在基层治理中的互动关系及其运作机制，其中，党委的政治统合制能够通过中心工作的方式，解决政府的行政科层制难以应对的重难点事务[16]。欧阳静深入探究了县域范围内统合性的治理机制，阐释了政治机制对行政机制的补充和纠偏功能，其不足之处在于，没有超越既有研究的策略行动者假设，仍然是运动式治理的逻辑[16]。

折晓叶和欧阳静能够关注到基层治理中的统合机制，是因为他们都注意到基层治理体系中的双重实践主体——党委和政府，其中欧阳静特别强调“不能将‘政府片面地理解为科层行政组织，而是要区分党和政府在社会治理、经济发展中所扮演的不同角色”[16]。在县域治理中，党政体制是最重要的治理体制[17]，党委和政府以治理事务为导向进行互动整合，并生成一种新的治理逻辑，笔者将其概括为统合型治理，即党委和政府以职能分工的方式深度嵌入治理体系，并围绕具体的治理任务进行不同程度互动整合，以实现任务转化、资源整合、组织动员和职能重构的基层治理模式。基于此，在既有研究的基础上，本文研究从党政体制出发，进一步拓展基层治理的统合机制，通过分析统合型的治理结构，比较科层体制和党政体制不同框架下基层治理实践逻辑的差异性，为理解基层政府的运行机制提供新的解释框架。

二、统合型治理的实践逻辑

本文的问题意识和经验材料，来源于2019年7月5日至7月25日笔者及所在研究团队在山东省招远市L镇的驻村调研。调研采用半结构访谈的方式搜集资料，访谈对象涉及乡镇干部、村两委成员、党员、村民代表、普通群众等，在调研中主要关注了基层治理中统合型机制，以及政治和行政机制的的实践逻辑。

山东省招远市L镇作为东部地区的普通乡镇，其党建示范區的统合型治理实践为理解全国基层党委政府的互动机制和实践逻辑提供一般化的经验借鉴。招远市L镇共有1.8万户（3.3万人），耕地面积4.6万亩，辖区总面积115平方公里，辖61个行政村。L镇的区域面积适中，但由于行政村规模较小、数量较多，相对均衡地被划入4个片区，每个片区约13～15个行政村，在片区一级成立党建示范区。通过示范区党委实体化、公共服务下沉和党员联户网格化等具体机制，构建统合型的治理结构，实现党的组织体系与乡村治理体系深度结合，形成党组织领导下的整合型和能动型基层政权。

（一）政治任务转化：工作推动常态化

面对科层职能部门无法解决的重、难点事务，县级党委可以通过党委会议将行政事务转化为政治任务[18]，进而以政治激励的方式调动党政干部的积极性。由于各级党委是领导机构，且党组织成员一般是所在部门的负责人，将各级党组织的首要责任人作为治理抓手，将“推动事”转变为“调动人”，只需要抓关键责任人或者将合适的干部调配到特定的位置上，就能够高效地推动工作。只有少数急、重、难的问题，才能经党委会议上升为中心工作。乡镇层级的非中心工作也可以通过党委会议来推动。

在县级党委统筹下，山东省招远市实行示范区党委实体化运行，即将13个行政村通过党的组织体系整合起来，其中乡镇班子成员担任示范区党委书记，中心村的村书记担任示范区党委副书记，其余12个普通村的村书记担任示范区党委委员。示范区党委实体化，实现了镇村之间的治理层级再造，通过1名乡镇班子成员和13名村书记则能够有效地推动乡镇的工作。其中，区域内各村的工作完成情况直接对示范区党委书记负责，因此在每周一的示范区党委例会上，示范区党委书记和各村村书记进行面对面的交流，同时，乡镇的重难点事务也会通过示范区党委会议转达，以政治任务的形式来部署。在当地，示范区党委实体化运行成为镇村之间常态化的工作推动机制。

（二）行政资源整合：科层职能最优化

县级党委是县域内的实权部门，具有协调和整合行政资源的能力，可以将职能部门的一般性事务上升为全县的中心工作，也可以根据基层治理的实际需求，对县职能部门进行结构整合和职能重构等，打破部门间的壁垒，发挥统合性功能[19]。山东省招远市县委组织部统筹各个业务部门进行权限下放，就将服务下沉至示范区一级并设置办事大厅，将示范区整合为综合性的服务平台，使得公共服务从部门分割式服务向示范区打包式服务转变。公共服务下沉之后，打破了传统的条块壁垒，直接将94项服务事项打包至乡镇示范区。以往村民办事需要跑到县各个部门，如今村民在办事服务大厅就可以享受到“一窗受理、全科服务”。公共服务下沉，实现了县乡之间的部门资源整合，将行政资源和公共服务积聚在示范区一级，党建示范区成为统合性治理单元。党建示范区通过党的组织体系重组科层制职能，在不改变既有科层分工的基础上，强化基层组织的日常治理方式，在党政体制的整合下实现公共服务供给最优化。这种“不变体制变机制”的资源整合和职能重构，是党委体制和行政体制相互作用产生的：行政体制由于专业化分工，存在行政资源碎片化的问题，无法自主调适以应对基层治理的实际需要，然而党政体制能够及时地重组行政职能，实现基层治理的统合效果。

（三）基层组织动员：社会性资源整合制度化

在统合型治理结构中，行政体制和党委体制相互作用，确立了基层治理体制的动员结构。科层行政体制通过层级化的压力传导来调动基层干部，但严格意义上村干部和小组长都属于非体制性干部，无法完全通过行政力量来调动，然而在科层制之外，基层党组织仍然能够发挥作用。因此，与科层行政组织相比，基层党组织能够深度嵌入村庄社会结构中，通过充分发动党员群体来广泛地动员群众，进而调动村庄社会内生性的治理能力。山东省招远市进行党员联户网格化，将村级党支部中的积极分子作为网格员并配置智能手机，每个党员定向联系20～30户，在村庄中发现问题、解决问题并拍照上传，通过入户来积极回应村民的诉求。党员联户网格化实现了基层党组织向村庄社会延伸，通过基层党组织的动员功能，增强村庄自治能力。因为党员一般是村庄中的精英群体，在村庄社会关系网络中处于节点位置，比如可能集家族权威人物、农资店老板和党员等多种身份于一体。

作为党政体制的互动主体，行政体制也有能力动员群众，但是是基于事本主义的个体性和策略性动员，只有遇到自己解决不了的复杂性和紧迫性治理事务，个体干部才可能动用自己的私人关系网络。然而，党委体制的党群动员，基于党员的政治人和社会人的双重身份，具有广泛性动员和制度化动员的特点，可以发挥基层党组织在日常生活和熟人社会中的作用，特别是激活基层党员的社会性身份。因此，在党政体制内，党委体制的基层组织动员，可以弥补行政体制的动员能力的不足，实现社会性资源的制度化整合，进而实现统合型的治理效果。

综上，山东省招远市分别通过政治任务转化、行政资源整合和基层组织动员，实现工作推动常态化、公共服务供给最优化和社会性资源整合制度化，最终将乡镇党建示范区塑造為统合性的治理单元。党建示范区作为镇村之间的治理层级，能够在基层治理中发挥统合性的角色和功能，其实质在于，党的组织体系深度嵌入基层治理体系中，进行全面的领导甚至介入具体的治理事务，实现“党委领导、政府主导”的权力运作格局。山东省招远市的实践经验表明，基层治理的组织结构和治理体制，并非是单一的科层体制，而是复合型的党政体制。党政体制的制度优势在于，党委体制是区别于行政体制的另一套科层制结构，能够突破行政体制的局限性，重塑科层结构，激活基层政权，强化基层治理。

三、统合型治理：党委和政府互动下的治理机制

（一）比较科层体制与党政体制

马克斯·韦伯认为，现代社会的组织方式是高效有序的科层官僚制，具有职务专门化、权力等级化、办事程序化和管理非人格化等特点[20]。按照科层官僚制的组织原则，基层组织体系通过专业化分工和等级化设置组合起来，一方面，横向的分工将治理事务分门别类，并以正式职责的方式固定下来，职能部门只需要保持常规节奏，就能够实现组织目标。另一方面，纵向的统筹为防止领导独断专权，建立等级化的权力体系，则不同层级的治理主体具有不同的角色和位置。横向和纵向交叉缔结而成的科层组织网络，在应对常规事务时具有突出的优势，能够专业、准确、规范且连续地处理问题[21]。然而，除了常规事务，基层治理还具有大量的非常规事务，需要在科层官僚制之外采取综合性和灵活性的治理体制。

韦伯所提出的科层官僚制本身只是一种理想类型，在实践过程中具有不同的组织基础和运作过程。而在中国的治理体系中，科层制的组织结构和管理体制，不仅包括行政体制，还包括党委体制。由于执政党的角色和作用，中国共产党已经嵌入政治结构中，形成了与行政组织相对应的科层制结构[22]，甚至有学者将这种以中国共产党为核心的党和政府双重科层制概括为党政科层制[23]，因此中国治理体制实质上是党委和政府双重体制互动整合下的党政体制。受复合型治理结构的影响，基层党委和政府双重体制相互作用，共同构建地方政府的运行机制，即统合型治理的运作逻辑。

党政体制融合了两种体制的优势特征，如行政体制的专业化和规则化、党委体制的组织性和动员性，型塑出能动型的基层政权。通过对比科层体制和党政体制可以发现，韦伯所说的科层官僚制具有职能专门化、程序规则化和管理非人格化等优势，但是也存在诸多弊端，比如职能分割导致统筹协调困难、程序主义使得灵活性缺失、非人格化制度缺少主动回应问题的积极性等;然而，中国社会的党政体制，具有党委体制和行政体制双重科层制，能够通过自上而下健全的党组织体系，保持较强的组织性和动员性，进而弥补单一科层体制的不足。因此，统合型治理作为党政体制的实践逻辑，是一种能动型的治理机制，具有综合性、系统性和灵活性等特点，能够调动地方政府的积极性和主体性，实现多元化的治理方式和整体性的治理效果。

（二）统合型治理的内涵及其功能

党委体制和行政体制作为国家治理体系中的实践主体，在面对不同的治理事务时进行不同的互动组合，进而产生不同的基层治理机制。首先，在常规性治理中，党委体制领导、行政体制主导。在科层组织的常规运转中，政府部门根据自己的职能分工，自主地处理行政业务，并定期向同级党委组织汇报，党委不干涉政府的专业职能，但是对重大事项进行统筹决策。其次，在运动式治理中，党委体制重组行政体制。行政科层制只能按照常规设置完成底线式任务，然而，赶超型现代化战略却要求地方政府超常规地完成经济发展任务，因此需要党委体制跨部门地整合行政资源，通过运动式治理的方式集中解决问题。最后，在非正式治理中，基层党组织体系进行社会性动员。行政体制与乡土社会存在制度性断裂[24]，地方官员无法直接调动社会性资源，然而基层党组织体系深度嵌入村庄社会关系网络，可以通过党员动员实现广泛的群众动员，进而将非正式的治理资源纳入基层治理体系。因此，在党政体制内部，统合型治理的实质在于依据党委体制和行政体制之间不同的互动组合，型塑出常规性治理、运动式治理和非正式治理等多种治理方式，并涵盖了基层治理的不同面向和不同主体，因此，地方政府可以采取多元化的政策工具，以应对复杂化的基层治理事务。

1.常规工作和中心工作的制度性转换。由于党政体制是以治理事务为导向的“一套体系、两套职能”，即国家治理体系在党政分工的基础上进行系统性运作，因此基层治理事务大致可以分为两类，一类是科层制职能部门所处理的常规性事务，即常规工作，另一类是县级党委统筹下的重难点事务，即中心工作。在基层治理的统合型结构中，常规工作和中心工作可以实现制度性转换。一方面，针对行政体制难以应对的常规事务，党委体制调动和重组科层制职能部门的资源，将常规工作上升为中心工作，以运动式治理的方式来解决问题。另一方面，科层组织积极运转、及时解决问题，能够有效地避免矛盾扩大化，有效的常规治理可以减少运动式治理发生的可能性。常规工作和中心工作能够相互转化，说明在党政体制中行政体制和党委体制有机互动，形成了统合型的治理结构，地方政府具有很大的能动性，可以在基层治理实践中不断调适，并针对不同的治理事务，灵活调动不同的治理主体和治理资源。

2.应急治理与常规性预防相互转变。常规工作上升为中心工作的组织成本较高，需要复杂化的制度内动员，一般来说重要性和紧迫性的治理事务才会拿到县级党委会讨论。常规工作上升为中心工作，是运动式治理的逻辑，而且大都是基于事本主义的被动应急式治理，比如防火防汛、信访维稳等突发性事件。然而，通过有效的常规治理来预防运动式治理，不仅需要科层组织的有序运转，还需要党政体制的社会性动员。因为党组织体系能够广泛地动员群众，实现对社会性资源的制度化整合，能够实现国家权力的常规化在场。与运动式治理被动解决问题不同，制度化的非正式治理具有主动发现问题的动力和能力，基层组织能够将矛盾抑制在萌芽状态，基层治理从被动应急向主动预防转变。

（三）统合型治理的制度基础

基层治理的统合机制，核心在于行政体制和党委体制的互动机制和实践逻辑，在此过程中，涉及到党委和政府的關系，以及二者在基层治理实践中的功能定位。首先，中国共产党领导下的政治体制，决定了地方政府的运作机制实质上包括政治机制和行政机制两个层面，不能将“政府”笼统地理解为行政科层机构，而忽视党在基层治理、社会发展中的角色与功能。其次，统合型治理不意味着“党政合一”。党委体制是领导体制而非治理体制，不具备专业化的职权、资源和工具[18]，不能通过党组织代替行政和执法机构[25]。统合型治理既强调党组织的领导角色，也强调行政组织的专业化职权。党委和政府在基层治理中，形成了“党委领导，政府主导”的治理格局，二者并非对立或重合的关系，而是以党的领导为核心、以治理事务为导向的分工协作关系。最后，基层治理中的党委体制，是对行政体制的制度性补充。面对行政组织难以应对的非常规事务，政治组织通过党的组织体系调动治理主体和治理资源，以实现制度内的科层制重组和制度外的社会性动员，最大限度地调动资源解决突发性问题。

从理论上来讲，党政双重体制并轨运行、深度互动，可能会存在“制度打架”的问题，事实上基层党委政府双重体制互相作用，形成了基层治理的耦合状态，进而型塑出统合型的治理结构。统合型治理的制度基础在于，党政体制是层级对应的一体化组织，每一级行政组织都有一级党委组织，再经过上下级党委的组织整合，形成基层治理体系。因此，统合型治理具有以下三个面向：（1）各级党组织的首要责任人在治理体系中处于节点位置。在党政体制中，层级化的责任和压力传导，是由各级党委的领导干部实现的，一方面，各级党委的首要责任人是上下层级间的责任主体，另一方面，各级党委的首要责任人也是同一层级的领导主体。（2）通过党委领导实现组织重构和资源整合。为解决科层组织僵化的问题，党政体制可以发挥整合功能，以实现治理结构的优化与重组，比如临时工作组等。（3）通过党的组织体系实现系统性动员。党委（党组）制度是中国共产党领导国家政治生活的基本制度形式[23]，从国家机关的党委或党组，到下属单位的分党委或党小组，再到基层的党总支或党支部，党组织在权力体系中一直处于轴心位置。因此，自上而下的党组织体系，使得统合型治理的动员型特征明显，这是科层制理想类型所不具备的。

四、统合型治理的运行機制

基层党委和政府双重体制的互动整合机制，具体从党委体制与行政体制的压力传导机制、责任联动机制和权责分配机制三个方面展开。

（一）目标责任制：党委体制和行政体制的压力传导机制

在基层工作推动过程中，干部激励和压力传导机制主要是目标管理责任制，它指的是上级党委政府将目标任务层层分解，通过签订责任状的方式下达给下级组织，并根据既定的工作职责，对下级组织的工作完成情况进行量化考核，以确定干部的薪酬标准和晋升机会[25]。然而，由于党政体制的复合型特征，目标责任制在行政体制和党委体制中的压力传导方式是不同的，其中，行政体制的责任制考核，主要面向职能部门的常规工作，是对一定阶段内全面工作的综合性考核，考核结果主要影响干部的绩效工资，因此干部激励程度较弱，目的在于调动全体干部的一般积极性，以维持科层体制整体性运转。然而党委体制的责任制考核，则是面向县域范围内的中心工作，是对特定事项的重点考核，比如专项考核、组织考核和党政领导干部考核等，考核结果影响较大，能够对干部问责，甚至“一票否决”，因此党政干部执行工作的力度也较大。

党政部门的首要责任人，以及围绕中心工作所抽调的临时工作组等，主要是干部队伍中的精兵强将，能够在重要的位置上领导工作，或者在关键时刻攻坚克难，针对这部分“挑担子”的干部群体，需要采取区别于一般干部的激励机制。因此，党政体制内的目标责任制考核，塑造了差异化的干部激励机制，使得不同层次的干部激励正好面向不同的治理主体和不同的治理事务，进而实现整合性的干部动员效果。在党政体制中，目标责任制作为政治任务转化过程中的最基础的一种机制[19]，是党委体制和行政体制之间的压力传导机制。各级党组织的首要责任人，既是目标责任主体，也是工作推动主体，在对上负责的同时还要对下调动，因为党政体系将责任和压力传导给各部门的领导干部，再由他来调动同部门的其他干部，即通过党委体制的层级化传导实现行政体制的整体性动员。因此，党委和行政两套体制实际上是高度嵌入、难以分割的，共同决定了基层治理中的干部动员和人才培养效果。

（二）责任共同体：党委组织和行政组织的责任联动机制

在基层治理转型过程中，量化排名变得越来越重要，原本只是在年终检查时进行结果考核，而现在在具体的治理过程中，将治理任务细化为不同阶段的具体指标，通过量化排名和及时通报，建立相应的工作进度体系。从结果考核向过程考核转变过程中，型塑了县乡村三级责任共同体，通过党委组织体系实现上下级行政组织间的责任联动。在山东招远市调研发现，学习强国积分、党员网格化管理等多项工作都要排名，其中市对县排名、县对乡排名、乡对村排名，且县的排名取决于各乡镇的工作完成情况，而乡镇的排名取决于各村的工作完成情况。排名结果作为干部晋升和发放绩效工资的重要依据，连续三次排名后三位则党政领导干部面临着较强的负向政治激励，比如县委书记找乡镇党委书记谈话、乡镇党委书记找村书记谈话。

阶段性量化排名将县乡村三级构建为责任共同体，通过跨层级的责任联动，实现党政体制内的系统性动员和整体性治理。首先，上级组织的绩效是由下级组织的工作完成情况决定的，任何一级组织都被纳入考核体系中，且任何一个下级组织拖后腿都直接影响上级组织的考核结果。与以往打造亮点村的逻辑不同，县乡村三级责任共同体客观上是一种全域治理机制。其次，由于上下级组织之间具有连带责任，上级组织通过体制内的压力传导来调动下级组织，特别是下级组织的“一把手”，则县委书记、乡镇党委书记和村书记等党政体系的领导干部，作为各级组织的首要责任人，成为层级化压力传导的关键节点。最后，排名是在辖区内同级组织间展开的，比如同一个市的各县、同一个县的各镇或者同一乡镇的各村，则需要各级组织的“一把手”去调动所在部门的干部，或者下级组织的首要责任人。综上，县乡村之间的责任共同体，构建了一个跨层级的联动体系，因此党政体制能够通过党的组织体系，来动员和整合上下级行政组织。

（三）行政包干制：党政干部和普通干部的权责分配机制

除了跨层级的联动体系，基层治理体制本身还是一个层级体系，各层级治理主体的角色和功能突显。在党政体制中，各层级的主动性和创造性是通过行政包干制调动起来的。行政包干制是公共行政领域的发包机制，通过责任下沉、权力下放、政治激励和结果考核等方式[26]，调动下级组织的积极性和自主性[27]。在山东省招远市，乡镇将治理事务打包下沉至党建示范区，则包区书记获得自由裁量权，具有调配和整合资源的自主性权力空间，同时包区书记也要承担相应的风险，如果辖区内任何一个行政村没有完成工作任务，则都属于包区书记的责任，因此包区书记具有较强的积极性来调动各村，通过每周例会、经常下村、与村干部面对面谈话等方式来督促村干部及时完成任务。同时，由于责任包干，镇村干部具有调动社会内生资源的积极性，因此实现社会性资源的制度化整合。

行政包干制不同于领导分管制，因为领导分管制是科层制的运作机制[17]，通过分管领导来统筹某一领域的工作，以更好地实现常规性治理事务的专业化分工和层级化统筹。而行政包干制则是行政体制和党委体制相互作用的结果，即统合型治理的运行机制，需要包区领导总揽全局，对辖区内一切治理事务负责，因此，行政包干制型塑了治理体系中的结构性位置，包干领导具有调动部门内一切行政资源的权力。行政包干制的关键在于领导包干制，所以行政包干制实质上是党政领导干部与其他干部之间的权责分配机制，通过党政领导干部将其他干部整合起来，进而通过党的组织体系将各级行政组织整合起来，在此基础上，实现党对职能分化的现代科层组织体系的领导。

五、结论与讨论

关于基层政府的运作机制，既有研究主要从科层体制的角度，来探讨基层治理中的策略主义。实际上，中国基层治理体制是党委和政府双重体制互动整合下的党政体制，在基层治理实践中呈现出统合型治理的运作逻辑。山东省招远市L镇党建示范区的统合型治理实践，为理解全国基层党委政府的互动机制提供一般化的经验借鉴。在当地，统合型治理结构，分别通过政治任务转化、行政资源整合和基层组织动员，实现工作推动常态化、科层职能最优化和社会性资源整合制度化。作为一种复合型的治理结构，党政体制能够融合党委和政府双重体制的制度优势，将党委体制的组织性、动员性和行政体制的专业化、规则化结合起来，因此，党政体制的统合型治理是一种能动型的治理机制，具有综合性、系统性和灵活性等特点，能够实现多元化的治理方式和整体性的治理效果。统合型治理结构在运行过程中，通过压力传导机制、责任联动机制和行政包干制，实现基层党委和政府双重体制的互动整合，进而实现多元化治理方式的灵活性切换、常规工作和中心工作的制度性转换、应急式治理向常规性治理转变。

在社会转型过程中，城鄉流动和社会分化导致基层治理事务日益复杂化，无法依靠一成不变的科层组织实现有效治理，而是需要统合型的组织结构，以全面地应对基层治理变化。相对于单一的科层组织，基层治理的统合型体制应对现实的调适能力较强，但同时也会存在一定的问题，比如组织化的程度较高，以及组织体系的关键节点对领导干部的要求较高，因此，既要选出得力的干部，以适应组织的复杂性，也要通过较强的组织纪律对个体干部的私人特征进行祛魅，才能避免党政科层制自身的封闭性和官僚化。在此基础上，加强基层党组织建设，是基层治理的现实需要。

作为党政体制的实践逻辑，统合型治理强调党在基层治理中的角色与功能。在“党委领导、政府主导”的互动实践中，统合型治理坚持党的全面领导，通过党组织体系的整合机制，以及各级党委首要责任人的工作推动机制，实现治理体系的有效运转。中国共产党的领导和执政地位，是统合型治理的制度基础，更是经过实践检验的历史和现实的正确选择。一方面，中国共产党所领导的社会主义革命的伟大胜利，建立了无产阶级专政和社会主义制度，在此过程中，政府的合法性与党的执政地位密切相关，不能党政分离。另一方面，新中国成立以来的经济社会发展成就，主要依赖于“集中力量办大事”的制度优势，即党统领全局的领导核心作用。因此，我们在重视党的政治属性的同时，也不能忽视党的治理属性，特别是党组织在基层治理中发挥的实际功能。基层治理中的统合机制，为基层党建所提供的经验启示是：基层党组织建设应该落到实处，以基层治理体系为载体，从党务党建向治理党建转变，从形式化党建向功能化党建转变。

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