山西构建干部改革创新容错纠错机制的必要性及措施探究

王耀华

（山西省大同煤矿集团公司党校,山西大同 037000）

一、山西构建容错纠错机制的必要性

（一）促进山西转型发展的需要

山西是我国重要能源和工业基地，新中国成立七十年来，山西为我国能源安全和经济持续高速发展提供了重要支撑。但高强度的煤炭开采并没有让山西富裕起来，过于单一的产业结构让山西经济过度依赖省外市场，“一煤独大”的发展格局也伴生出了环境污染、水土流失、生态欠账等问题。

2010年12月，山西省成为国务院批准的第九个综合配套改革试验区，但山西的转型之路并不顺畅，2014年经历了经济上断崖式下跌、政治上塌方式腐败的双重考验。痛定思痛中，2016年底，山西省第十一次党代会进一步坚定了彻底摆脱对煤炭的过度依赖、将转型综改进行到底的决心，2017年6月，习近平总书记视察山西时强调，山西建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区是党中央赋予的重大任务，山西要用好这一机遇，真正走出一条产业优、质量高、效益好、可持续的发展新路。之后，国务院出台了《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》对山西的转型发展给于政策保障。山西的转型已不是山西一省之事，它所承载的是整个中国能源革命的转型。转型即意味着打破固有的路径依赖，谋求新的发展思路和发展格局，其中必然包含着不断试错的过程，建立容错纠错机制就是要从制度层面合理容错，激发创新活力，推动山西全面转型。

（二）加强干部队伍管理的需要

改革开放以来，山西经济发展取得了辉煌成就，但与东部省份相比，仍属于欠发达省份。山西基层干部身上不同程度存在着僵化保守、因循守旧、封闭狭隘、资源依赖、随遇而安、慵懒散漫的问题，一些干部在“一煤独大”的经济结构中，丧失了市场意识和创新精神，固步自封、目光短浅，缺乏攻坚克难的勇气和敢闯敢试的魄力；一些干部心中没理想、干事没激情、工作懒散拖，不思进取、得过且过，热衷于搞形式、走过场，作风不实；还有一些干部面对艰巨繁重的改革任务，疏于学习，出现了本领恐慌，不会为不善为的问题凸出。山西正处在全面拓展新局面的关键期，比以往任何时候都更需要敢担当善作为的干部队伍。而不解决干部思想上的问题，就不会有改革的大突破。容错机制的构建，就是着力破解干部干事创业内生动力不足的问题，对大胆改革创新的干部给于保护和支持，解除他们的后顾之忧，推动山西高质量发展。

（三）践行看齐意识的需要

早在党的七大预备会议上，毛泽东同志就强调要“向中央基准看齐”，十八大以来，习近平同志也多次要求“向党中央看齐”。中国共产党之所以具有强大的凝聚力和战斗力，党的事业之所以不断发展壮大，就在于中国共产党是高度集中统一的党，党的最高权力在中央，全党都要和党中央保持高度一致，自觉维护党中央权威，确保党的各项方针政策在基层落地生根，关键在于各级地方要牢固树立和践行看齐意识。随着失责必问、问责必严成为常态，干部工作压力逐渐增大，顾虑增多，动力活力不足。为了激励各地积极改革创新，2013年，党的十八届三中全会首次提出“宽容改革失误”，2016年初，习总书记在省部级主要领导干部贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，首次提出以“三个区分开来”的重要原则，同年10月，十八届六中全会明确提出“建立容错纠错机制”。2018年，中央办公厅下发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，就建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出指导性意见。看齐意识重在落实，全国各地纷纷向党中央看齐，结合本地实际进行容错纠错制的实践探索，山西省积极响应，并对容错纠错制进行了分解和量化。

二、山西构建容错纠错制的相关实践及其存在的不足

（一）山西容错纠错制政策文本和相关实践

从山西省来看，以容错为关键词在山西省人民政府官网上共搜索到要闻和政务类信息459条，最早的相关信息是2014年。2013年11月十八届三中全会明确提出“宽容改革失误”的思想，2014年山西省政府印发的《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2014年行动计划》中就提出要“探索建立督查、纠偏和容错机制。把坚守法律底线和保护改革创新、鼓励先行先试有机统一起来。”2016年1月《山西省推进领导干部能上能下实施细则（试行）》印发。同年，3月中央政府工作报告明确提出“健全激励机制和容错纠错机制”，5月，习近平总书记在省部级主要领导干部贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，提出要以“三个区分开来”的重要原则扭转干部“为官不为”的现象，10月底山西省第十一次代表大会召开，强调要“建立激励干部干事创业机制、改革创新合理容错机制和推进干部能上能下机制，为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责。”11月，山西省委下发《山西省激励干部担当作为干事创业办法（试行）》《山西省支持干部改革创新合理容错办法（试行）》，重点解决干部干事创业内生动力不足的问题。2017年山西省政府工作报告指出“坚持‘三个区分开来’，鼓励大胆作为，宽容合理失误，旗帜鲜明地保护那些作风正派、敢作敢为、锐意进取的干部。对工作主动作为、行动迅速、成效明显的，要予以褒奖。”此后，容错纠错开始在山西省内不同领域实施。2017年山西省政府出台《关于深化国企国资改革的指导意见》指出“支持改革创新，完善容错免责机制”，2018年山西省政府办公厅印发《支持山西农谷建设若干政策》指出要“探索建立农谷鼓励创新、合理容错机制，对于出现的探索性失误和偏差，按程序甄别、审核后予以合理容错、纠错。”2019年山西省政府办公厅印发《山西省推动创新创业高质量发展20条措施的通知》提出要“探索建立双创容错免责机制，深入贯彻我省支持干部改革创新合理容错办法，拓展在双创领域的应用实施”，同年，山西省国资委还针对省属国有企业领导人员，出台了《山西省省属国有企业领导人员改革创新合理容错实施意见（试行）》。 随着山西省层面容错纠错制的倡导和推动，各地市具体容错纠错办法也随即出台。

（笔者根据网络、报刊等资料不完全统计）

（二）山西容错纠错制文本和实践中存在的不足

目前，由于中央尚未出台全国性的容错纠错制度规范，容错纠错还仅仅处于地方实践和中央高度关注这一层面，山西各级党政机关和干部群众也并没有真正得到普及和认识，因而，离建立科学、完善的容错纠错机制还有很长的路要走。

从文本来看，山西各地市制定的相关政策文本，在容错的目的、原则、程序、结果运用上形成了基本共识，但也存在着一些分歧。如，适用范围的差异性，有的地方明确规定容错仅针对改革创新领域，而有的地方容错所涉范围十分宽泛；宽严尺度的差异性，有的地方规定容错须具备所列举的所有情形，而有的地方却规定满足所列举的一种情形即可。总的来讲，容错纠错制度构建现状较为零散、混乱，同一行为在不同的地市可能会承担不同的后果。此外，各地市所制定的政策文本，也不同程度存在重“容错”轻“纠错”的倾向，对于纠错的方式、程序、效果评价，缺乏制度性的规范和指导，容错制和纠错制发展不平衡。容错和纠错是构建容错纠错制不可偏废的两个方面，容纠并举才能取得成效。“容错”绝不意味着对错误的放任和纵容，必须有及时“纠错”跟进，才能在弥补、减轻损失和不良影响的同时，教育干部提高认识、提高办事能力。一味强调容错而不强调纠错，容错就可能演变成对权力滥用的保护伞，滋生出乱作为，甚至还会为各种机会主义行为创设制度空间，导致新的腐败。

从实践来看，存在三个方面的不足。一是，容错纠错实施方案不落地，可操作性不强。制度构建的目的是为了指导实践，虽然各地市都出台了相应的容错纠错实施方案，但很少有提出书面申请容错免责的案例，究其原因是在制定本地本部门容错纠错实施方案时，没有足够地调查研究，没有准确联系自身干部队伍状况，对容错与问责的边界界定不够清晰、启动程序、认定流程、相关救济制度也不够完备。因而，容错纠错制当前所呈现的效果并不能达到预期，根治干部“不敢为”的愿景大打折扣；二是，缺乏宽容失败的社会氛围。新媒体时代，一些领导干部的不合理表现被舆论场放大，使得一些民众对领导干部形成了不作为乱作为、形式主义的偏见，有些民众甚至还出现了仇官心态，他们并不能正确看待领导干部在改革创新中出现的错误。对领导干部自身来说，不少人也对容错纠错持观望和怀疑的态度，认为申请容错也未必能容，即便真能容错，也会影响自己的政治前途，容错纠错机制所承载的激励干部担当作为的功能也未能充分显现；三是，容错与问责的平衡点难把控。容错与问责是辩证统一的，二者的出发点和最终价值归宿都是推动公共权力的规范而有效地运行。不同的是，问责是一种负向激励，而容错纠错是一种正向激励。在实践中，二者不可避免呈现出一些矛盾性，强调问责，组织内部关注的是权力使用所产生的风险，为减少担责风险，内部氛围往往严谨；强调容错，组织内部更关注最终成效而非风险，内部氛围轻松有活力，如何找准二者的平衡点，实现合理互动，在具体实践中并不好把控。

三、优化山西容错纠错制的措施

（一）增强可操作性，完善有效运作机制

增强容错纠错机制的可操作性，必须提升容错纠错制度的精细化水平。首先，要明确容错纠错的主体部门。从目前山西省内各地市文本及实践情况来看，容错纠错的主体部门主要是党委组织部门和纪检监察部门，应由这些主体部门设立专门的渠道或平台接收容错纠错的相关申请。其次，要严格规范和细化认定程序。从各地市文本来看，容错机制实施程序一般分为申请、核实、认定、报备四个环节，容错纠错的有序推进，须将这四个程序进一步细化、步骤化（如申请时限、核定方式和依据、认定期限等）。在此基础上，还需将详细的程序明确告知广大干部，让大家清楚一旦需要容错，应该怎么去做。再次，要健全对容错纠错实施情况的监督和反馈。容错纠错实施全过程都必须置于党内、党外及社会各界的监督之下，对不能容之“错”启动问责，对可容之“错”，引导干部及时纠错，并追踪纠错情况，既保护了干部的合法权益，又防止了容错权成为权力滥用的豁免权和“保护伞”。

（二）坚持容纠并举，健全配套保障机制

一方面，要建立“容纠”并举的制度链条。容错和纠错是容错纠错机制不可分割的两个方面，对干部在改革创新中的出现的失误合理“容错”，卸下干部担当作为的思想包袱，是容错纠错制的重要内容，但不是全部内容，更为关键的是要干部正视错误、改正错误，最大限度降低损失、减少负面影响，在此过程中，认真积累和总结经验，形成对错误的完整认知，以促进自身能力不断提升，推动改革事业不断前进。各地在建立容错机制的同时还要建立专门的纠错整改制度，对错误的性质、原因、过程、后果及影响等进行全面评估，督促相关责任主体采取合理措施，改正错误，将损失和不良影响减少和降低到最低限度；另一方面，要建立完善容错纠错申诉救济制度。通过建立和完善申述救济制度给予责任方申辩和申述的机会和途径，既能保护责任方的合法权益，也有利于案件判定的客观性，真正起到保护和激发干部积极性的作用。在操作程序上，要建立申辩机制，在具体事件甄别前，允许“犯错者”举证和解释，并引入第三方评价，综合评判其所犯错误的性质“可容”与否；要建立澄清和保护机制，对于受到诬告的干部，或所犯错误类型属“可容”范围的干部，要及时给予澄清和保护，消除不利影响，通过谈心谈话等方式，帮助其消除顾虑，树立干事创业的信心和勇气。

（三）营造宽容失败政治氛围，建立社会环境支撑机制

宽容失败，就是要容忍和理解失败、善待失败者。只有宽容失败，才能为改革创新提供宽松环境，鼓励更多的人不断探索和创新。一个社会宽容失败的政治氛围越浓厚，改革创新精神越容易被激发出来，也越容易形成改革创新、奋发有为良好社会风尚，社会发展才更有活力。

营造宽容失败的政治氛围，首先，要把宽容失败作为一种精神大力倡导，引导民众用辩证的眼光看待改革创新中出现的失误，激发社会创新活力；其次，要增强民众的知情权和参与度，为容错纠错制提供环境支撑；再次，要通过干部选拔任用形成价值导向。落实好干部标准，选拔重用政治素质过硬、勇于担当、善于作为的干部。对干部在改革创新中出现的失误，进行合理“容错”，并确保干部被容错之后，在人事任免上不被歧视，真正做到为敢为者撑腰。

（四）明晰容错与问责的边界，推动问责制与容错纠错制良性互动

明晰容错与问责的边界是优化山西容错纠错制的关键。从山西省内各地市实践来看，容错与问责的边界共性的规定都是要看四个方面，即行为动机是否主观故意或为谋取私利、决策程序是否民主科学、客观条件是否遭遇不可抗力、行为后果是否造成重大损失和恶劣影响、犯错程度是否违纪违法。这与习近平总书记所提出的“三个区分开来”的原则是一致的。但各地市在宽严尺度把控、适用范围、容错情形上存在较大的差异性，且制度执行力并不令人满意，普遍存在着重问责轻容错、问责易容错难、不会用也用不好等问题。在中央还未出台全国层面容错纠错制度的前提下，山西省委应组织相关人员深入各地市进行调研，了解制约容错纠错制执行难的主要症结，倾听广大干部的意见，对容错纠错的适用范围、原则、情形、程序等做出必要的统一和规范，同时应明确规定“谁负责问责谁考虑容错”、“问责和容错同步启动”，着力破解容错纠错在执行中的“肠梗阻”，确保问责制与容错纠错制良性互动形成合力。