宿迁市解决支出型贫困的障碍与路径探索

殷志芳

（宿迁学院法政学院，江苏宿迁223800）

支出型贫困群体是指“因大重病、子女上学、突发事件等原因造成家庭刚性支出过大，远远超出家庭的承受能力，实际生活水平处于绝对贫困状态的困难群体”。支出型贫困家庭主要包括两类:“一类是经过各种救助帮困后仍有突出困难的群体；另一类是现行救助政策未覆盖到的群体”。2019年是宿迁精准脱贫冲刺年，是全面建成小康社会的关键之年，建成小康社会关键看脱贫。精准扶贫的首要环节是精准识别，由于支出型贫困具有一定隐蔽性，因此支出型贫困成为影响扶贫成效的难点与关键。近年来，宿迁市在实施精准扶贫的过程中针对贫困户的致贫原因分类指导、精准施策，贫困户的生活状态得到有效改善，脱贫质量显著提升。

一、宿迁市支出型贫困的分类实施情况

2018年全市12.8万低收入人口、46个省定经济薄弱村实现脱贫达标。截至目前，全市累计脱贫41.4万人、150个省定经济薄弱村；低收入人口人均可支配收入达8403元，累计增长24.4%；省定经济薄弱村村均集体经营性收入达22.7万元，累计增长55.5%，国家扶贫改革试验区创建成果不断深化。据统计，宿迁市新一轮建档立卡低收入农户66.29万人，其中，因病、因残、因学致贫农户分别占44.7%、16.6%和6.6%。根据支出型贫困的致贫原因，主要将其分为因病致贫、因残致贫、因学致贫及因灾致贫四种情况。

（一）针对因病致贫家庭的精准扶贫实施情况

通过社会保障制度缓解“因病致贫、因病返贫”的问题。宿迁市因病致贫、因病返贫家庭中，65岁以上长期慢性病患者就高达4.35万人，这一群体呈现“三低一高”的特点，即劳动效率低、家庭收入低、风险抵御能力低，医药硬性费用支出高。宿迁市的医疗保障体系包括基本保险层（城镇职工基本医疗保险制度、城乡居民基本医疗保险制度、城乡居民大病保险制度）、救助层（城乡医疗救助制度、疾病应急救助制度）、商业保险层（个人医疗商业保险）等。一般贫困户在基本医疗保险和大病保险等补偿后，合规医疗费用剩余部分适用大病补充保险补偿；低保户和五保户在基本医疗保险、大病保险和城乡医疗救助、疾病应急救助、贫困家庭儿童大病救助等补偿后，合规医疗费用剩余部分适用大病补充保险补偿。同时，引入商业保险机构参与，充分发挥商业保险与社会保险的协同互补作用，形成扶贫合力，构建缓解因病致贫、因病返贫问题的新机制。

针对慢性病低收入患者、65岁以上老年人、农村适龄孕妇等不同人群，分别制定了慢性病救助、免费健康体检、产前筛查补助等惠民政策，政策实施以来，宿迁市累计兑现大病补充保险补偿金额900多万元，2018年大病补充保险制度惠及低收入农户6800多人次、减少医疗支出1800万元，慢性病救助惠及低收入人口4.65万人次。

（二）针对因残致贫家庭的精准扶贫实施情况

宿迁市建档立卡低收入农户中现有3.2万持证残疾人，是贫困程度深、脱贫难度大的特殊困难群体。为有效减轻贫困残疾人照护负担，解放其家庭劳动力，宿迁市探索建立了贫困残疾人照护体系，依托乡镇（街道）建设“残疾人之家”。为提高残疾人生活质量，一方面发放困难残疾人生活补贴，另一方面发放重度残疾人护理补贴。对重度残疾人提供家庭照护服务、托养服务，对轻度残疾人以机构日间照料为主，每人每月补贴120—1200元。配套建设辅助性就业基地，引进简单易做的劳动项目，推动贫困残疾人辅助性就业。先期乡镇组织体系全面建立，后两年延伸到村居、家庭，三年实现照护服务全覆盖。宿迁市截至2018年7月，共建成“残疾人之家”101个，日间照料1590人次，设立残疾人辅助性就业项目95个，实现辅助性就业1280余人。

（三）针对因学致贫家庭的精准扶贫实施情况

宿迁建立“全程式”低收入农户子女扶贫助学制度，减轻低收入农户子女就学的经济压力，确保不因贫失学，有效阻止贫困现象代际传递。宿迁市出台《关于建立低收入农户子女扶贫助学制度的意见》，在“十三五”期间，凡是宿迁建档立卡低收入农户在校就读的子女，均可享受学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育以及高等教育（全日制本、专科）分学段资助。自2016年7月1日政策实施以来宿迁市已资助低收入农户子女33.56万人次，资助金额超过4.08亿元。2016年8月，宿迁市在微信腾讯公益平台上发起了“群”众扶贫助学活动，2016及2017年共募集3800余万元。各县区积极开展各种助学活动，如沭阳县制定出台《沭阳县低收入农户、低保户子女教育扶贫工作实施细则》，资助标准高于市级。泗阳县出台《泗阳县贫困家庭子女扶贫助学实施方案》扶贫助学活动募集资金359.87万元；资助家庭经济困难学生44882人次，投入资金3746.96万元。开展“群”众助学活动，发放助学金261.2万元，帮助1508名贫困学子圆梦大学。

（四）针对因灾致贫家庭的精准扶贫实施情况

宿迁市因灾致贫返贫占低收入农户总数的2.8%，占比虽然不大，但影响后果很严重。宿迁市制定《缓解低收入人口因灾致贫保险实施办法（试行）》，引进“保险扶贫”，通过保险的制度安排，发挥保险行业体制机制优势，建立缓解低收入人口因灾致贫保险机制，切实增强全市低收入人口遭遇人身意外和财产损失等风险抵御能力。创新推出低收入人口“扶贫100”商业保险，积极探索“扶贫+保险”制度；先后为低收入人口购买意外致残、意外事故死亡、家庭财产损失等商业保险。自政策实施以来，已累计赔付630例，金额达381万元。建立规范化扶贫志愿者队伍，打造爱心公益品牌，努力健全严密的制度体系和组织网络。

二、宿迁市在解决支出型贫困过程中遇到的障碍

（一）支出型贫困群体抗风险能力弱，识别不够准确及时——识别障碍

支出型贫困家庭一般具有较强的隐蔽性，抗风险能力比较弱，一旦遇到遭遇遭难或有大项支出，比低保户更难识别、更难及时救助。支出型贫困户往往收入高于一般贫困户，因此用传统的收入法衡量时，支出型贫困户难以被准确识别。习总书记要求精准扶贫脱贫必须做到“不落一户”，因此，在精准识别中不仅要顾及收入型贫困，还要拓展到支出型贫困，进一步扩大救助覆盖范围，让更多需要救助的人共享制度保障。

但从目前看，对于新发生的因病、因灾、因残、因学等情况不能及时反应，很难立即进入帮扶系统。扶贫和低保救助等制度的衔接方面还不够顺畅，政策在具体执行时还要因地制宜。因此在精准识别过程中，对非贫困户中可能遗漏的支出型贫困的家庭要认真排查，防止遗漏，提高贫困户识别的精准度。

（二）支出型贫困家庭救助主要体现在物质救助，缺乏精神及心理救助——响应障碍

分析贫困产生的原因，除了客观条件不足，还发现与贫困户自身发展动力不足有关系。贫困户缺乏动力主要有以下原因：一是家庭脱贫动力不足，主要表现为支出型贫困家庭成员的宿命论观念严重，摆脱困境的意愿不强。二是自立意识不强，主要表现为支出型贫困家庭成员习惯于“等、靠、要”，福利依赖倾向严重。三是脱贫的信心不足，主要表现为支出型贫困家庭成员对未来生活的信心不足。

贫困不仅是家庭收入不足的问题，而且是由于缺乏技能培训、保健和其他发展支出而导致贫困家庭能力下降的问题。习总书记说，“培育内生力量，必须把‘减贫与智慧与支持’结合起来。扶贫既要富口袋，也要富脑袋。”对于支出型贫困的解决，除了物质和资金方面的帮扶，更重要的是赋能，引导贫困人员自力更生，彻底摆脱贫困。对于因病及因残致贫的家庭，不仅需要巨额的医疗支出，还需要家庭成员的陪护，从而使得家庭的有效劳动力骤减。一方面影响家庭经济状况，另一方面，家庭陪护人员长期处于封闭和压抑的环境，无法释放自己长久积累的苦累，精神状态低迷。对于支出型贫困家庭，不仅要关注物质帮助，也需从心理和精神健康提供帮助。

（三）支出型贫困家庭救助的实施效果评价方式单一——评价障碍

家庭的困难程度不仅由收入决定，也受到家庭支出的影响。对于各项社会认可的必要支出，必须纳入困难程度评估范围，以刚性支出减收入的结果作为衡量家庭困难程度的标准，比以往只从收入的角度进行评估的方式更全面。对困难家庭的救助覆盖范围应逐步扩大到相对贫困家庭。对于扶贫的效果不仅仅是单一的脱贫数量，而要综合考虑扶脱贫的质量。首先，从绩效管理方面，要全面建立绩效管理计划、加强绩效管理的过程监控，设置合适的绩效评价指标体系，完善绩效评估的方法等。其次，支出型贫困家庭扶贫要兼顾物质救助和精神、心理救助，对贫困者的当代和后代的自立能力进行评估，动态掌握救助效果并不断提高救助的经济和社会效益。防止脱贫人口返贫，建立预防机制。

（四）缺乏完善的精准扶贫管理体系——预防障碍

2019年是脱贫攻坚决胜年，要加强资金的筹集、发放与监管工作，确保资金安全使用。及时做好对“支出型”贫困家庭综合帮扶后的信息反馈工作，通过信息反馈，发现问题，及时研究改进和解决，不断完善帮扶机制，提高帮扶资金使用效益。除此以外，要增强精准扶贫管理信息系统的信息记录和动态分析功能，对有可能出现贫困的情况做出预警提示，要及时把握信息，及时提供帮助，将可以解决的贫困问题消除在萌芽状态。如家里有子女即将考学的，考察其家庭经济情况后尽早提供帮助，避免出现失学辍学导致的情况，导致脱贫的能力减弱。如针对突发疾病、突发事故导致受伤，通过链接多方资源，协助其解决问题，避免出现因信息不对称或缺乏资金导致治疗不到位造成永久残疾，难以脱贫。

三、解决支出型贫困的路径探索

针对解决支出型贫困主要存在的四个障碍，探索提出建立“瞄准、响应、评估和预防”的四级长效脱贫机制，帮助贫困户实现稳定脱贫。

（一）建立瞄准机制，精准识别支出型贫困对象

要防止对支出型贫困户的遗漏，不仅要求精准识别工作要耐心细致，还需要在动态中把握贫困户及贫困人口。一方面，要看到贫困是相对的，既要从收入上识别和研究贫困问题，也要联系到从支出识别贫困人口；另一方面，要及时对建档立卡的贫困户进行调整，除了脱贫户要及时退出之外，还要对确实因为不可抗力造成支出加大而陷入贫困的农户纳入贫困户，给予帮扶。要实事求是地对待和治理贫困问题。

（二）建立响应机制，加强制度保障，完善多元救助体系

目前，宿迁市针对因病、因残、因教、因灾等方面的支出型贫困制定大量有效可行的政策，在解决支出型贫困群体起到良好的化解作用。但目前还缺乏一项关于支出型贫困综合完整的救助办法，当居民因教育、医疗、住房、残疾、突发灾难等刚性支出超出其家庭经济承受能力的，都纳入到救助范围，经过社会救助后仍然生活困难的居民及其成员，可以申请临时支出型救助。

在支出型贫困家庭中，家庭成员的脱贫动力不足、自立意识不强、自我效能感低。这种消极的心态抑制支出型贫困家庭的发展潜能，进而恶化其家庭贫困处境。对此，应积极开展社会工作，运用社会工作中的优势视角来对家庭成员进行心理疏导，激发当事人的潜能，增强其主观效能感并培养自我发展动力。一方面要为家庭护理者提供居家就业的机会与环境，如来料加工、家庭手工作坊等，这是拓展支出型贫困家庭收入来源的有效路径。要加强政府财政投入，发挥救助的主体作用。同时要激发市场活力，发挥民间社会组织、私营机构和其他社会力量的参与，共同推动完善支出型扶贫体系，完善社会保障体系，促进社会和谐稳定。

（三）建立评估机制，持续评估扶贫效果

宿迁市全面贯彻“五级书记抓扶贫”工作要求，建立健全新型精准脱贫责任落实机制，扶贫专干、专员实现全覆盖，阳光监管贯穿全过程。对于隐形的支出型贫困群体要时刻关注，实现扶贫对象信息化、动态化管理。以大数据技术为基础，促进会计系统信息平台的建设，建立大额支出预判发现机制，及时主动帮助支出型困难家庭。建立发展专业社会工作者队伍，发挥其在对贫困者提供帮扶解难、提供资源、化解矛盾，促进贫困人员发展潜能，维护社会稳定方面的作用。依托区域卫生信息平台，为所有低收入群众建立动态管理的电子健康档案，做到医疗机构与区域平台无缝对接，尽早识别低收入群体的大病风险，提前制定应对方案。完善不同政策间的衔接措施，使支出型贫困群体在危难时刻及时获得帮助，有效缓解风险带来的损失，促进支出型贫困群体依托政策、资源、人员的帮扶下尽早脱贫。

（四）建立预防机制，从“补缺型”救助转向“发展型”救助

习总书记说过“要坚持以促进人的全面发展的理念指导扶贫开发，加强贫困地区社会建设，提升贫困群众教育、文化、健康水平和综合素质。”要从简单的给钱给物的救助方式，扩充到关注人的发展上来。加大养老保险、医疗保险、大病保险等社会保险宣传力度，拓展大病救助病种目录，让更多困难家庭能够及时得到有效帮助。积极推行长期护理保险，帮助因病致贫支出型贫困家庭缓解人工护理负担，释放此类家庭的劳动力资源，助推该类家庭通过“开源”摆脱贫困。加大对教育、就业指导、技能培训方面的支出，举办丰富的文化活动，增强低收入群体的参与感与自信心，提高其综合素质。