新时代营商环境法治化建设路径探析

陈华平，樊艳丽

（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）

新世纪以来，我国社会经济的发展由以往的高速发展转变为高质量发展，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，营商环境成为经济发展竞争的重要方面。为满足社会进步发展的需要，我国重点发展领域迈出了新的步伐，全面推行实施市场准入负面清单制度，简政放权、放管结合、优化服务改革力度加大，营商环境国际总体排名大幅上升。根据世界银行最新发布的《2019 年营商环境报告》，在世界190 个经济体的综合排名中，我国总体排名46 名，比上年上升了32 位，营商环境国际排名第一次进入前50 名，可见当前我国重点领域改革的成效显著，营商环境也在逐步改善。

依据世界银行发布的《2019 年营商环境报告》，营商环境就是对市场经济主体行为制定一个和谐稳定高效的规则，建设相关法律法规的规范，营造法治氛围，激发市场经济活力，为市场经济主体创造一个法治文明、高便利度、国际化的营商环境。营商环境法治化建设是世界银行用来衡量各国营商环境建设的重要指标。在世界银行发布的《2019 年营商环境报告》中，对营商环境的评估主要是从11 个领域的监管法规进行分析的，主要包括：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管。［1］营商环境建设要基于市场经济主体的需求，从社会资源的市场化配置出发，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，政府作为营商环境建设的主要责任主体要发挥好建设者、统筹者、调控者及维护者的作用，为市场经济发展建设一个优良的营商环境，让更多经济体能长期健康发展，吸引更多投资，促进市场经济竞争有序发展，保证各个经济主体有一个秩序稳定、公平公正、公开透明的竞争环境，激发他们的活力和创造力，为建设一个法治、高效、包容、开放的营商环境而努力。而法治化营商环境的建设能为市场主体提供一个安全可靠、公平公正、竞争有序及高效运转的营商环境，是营商环境优化的重要部分。

一、营商环境法治化建设的主要依据

法治实则为规则之治，是对人们行为的一种高度规范，是现代文明的象征，是社会高效发展的重要保障。市场经济环境相当于为所有的市场经济主体提供了一个平台，在这个平台之上，经济主体之间相互竞争，但是前提是需要建设一个安全可靠、公正文明、规范有序，并且能最大程度地维护经济主体的权益的营商环境。营商环境法治化建设是满足新时代经济高质量发展、经济转型的需求，是深化放管服改革的主要目标，也是促进社会经济发展的必然之举。营商环境作为一种国家竞争力及地方政府之间竞争力的体现，构建一个良好的营商环境显得尤为重要，而建设一个法治化的营商环境正是优化营商环境的体现，且我国国家领导人也在多个场合谈到了营商环境法治化建设的重要性，不少学者对营商环境法治化建设做出了大量的研究并取得了许多成果。

（一）相关政策文件及领导人讲话

面对国内外的经济发展形势，营商环境也越来越成为国际竞争的核心要素，建设一个良好的营商环境也越来越重要。营商环境是近年来伴随社会主义市场经济体系日趋完善和改革开放进一步深入，开始进入中国党和政府治理视野的新概念、新领域，是在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，从中央到地方各级政府推进全面深化改革和体制机制创新的重要内容。［2］十八大以来，党中央及国务院在推进全面深化改革方面多次谈到要优化营商环境。十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在建立一个公开、平等、透明的市场规则里谈到要建设法治化营商环境，这是党中央第一次提出要建设法治化营商环境。党的十八届五中全会进一步明确了营商环境的法治化、国际化、便利化的建设目标。习近平总书记在博鳌亚洲论坛、深入推进东北振新座谈会等多个场合多次讲话中提到优化营商环境的重要性。李克强总理在有关全国深化“放管服”改革电视电话的会议上提出“营商环境就是生产力”的重要论断。李克强总理在2018 年的《政府工作报告》中也提出营商环境的优化就是解放生产力、提高竞争力；依据党的十九大报告和中央经济工作会议的精神可知，进一步优化营商环境是建设现代化经济体系的体现。李克强总理在2019 年的政府工作报告中提出要大力推进改革开放，加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，放宽市场准入，加强公正监管，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃。依据相关的政策文件会议的内容、精神及领导人在多个场合多次讲话可知，营商环境作为一种生产力、竞争力，其优化能激发市场经济主体的活力，带动市场经济的发展，提高整体经济的竞争力。当前，我国营商环境的法治化建设十分重要且势在必行。

（二）市场经济发展的必然性要求

营商环境法治化建设是社会主义市场经济发展必不可缺的部分，是现代文明的体现，是人类进步的重要表现，对进入社会主义现代化国家有着重要的作用。卢梭在他的《社会契约论》中论述社会结构与社会契约时认为，社会秩序是为其他一切权利提供基础的一种神圣权利，社会秩序并不是来源于自然，而是不同主体之间的共同约定。［3］社会主义市场经济本来就是一个有着契约精神的法治经济，政府及不同经济主体相互间有着契约精神，共同建设良好的法治化的营商环境，共同推动社会经济发展。姜明安教授依据经济基础与上层建筑的关系原理，提出当前我国的社会主义市场经济性质就决定了相关法律的内容和与其相关的各种制度的性质，反之就需要社会主义法治建设为市场经济的建立、巩固与发展服务，如当前的商事法律制度就是得益于改革开放与社会主义市场经济体制而建立起来的。［4］由于市场经济主体具有异质性、平等性、自主性、独立性、竞争性等特征，就必然需要法律制度在经济运转过程中起到规范、指引、制约、保障等作用。尤其是面对当前的经济发展之机遇，以及国内外经济竞争的压力，市场经济的发展就更加需要一个稳定有序的营商环境，这就需要政府、市场经济主体以及社会共同来建设。而在经济发展进入新常态阶段，一个规则有序、公开透明的营商环境是必不可少的。

（三）与其他经济主体之间的现实差距

法治是一种关于治理的理性选择，因为它是建立在承认人的认识具有局限性的基础之上的，法治的优势不在于它一定能实现正义，但是相比较而言它能提供一个理性的、阳光的运作程序过程和纠错机制。根据《2019 年营商环境报告》可知，对营商环境评估指标都是对营商环境的法治化、便利化以及国际化程度的评估，所有经济体都比较重视商事法律制度的完善，在排列前十的营商环境最佳改革经济体中，阿富汗作为最佳的改革者，主要是致力于其营商环境的法律框架的建设；而吉布提作为唯一的一个连续两年进入前十最佳改革者的国家，其主要目标也是专注于营商环境的法律框架的建设；比利时是在190 个经济体中取得最大进步的国家，其主要的改革是信贷和法律框架的建设。从中国的社会主义市场经济发展到今天所取得的成效可知，正是由于相关法律制度的不断完善，指引、规范、制约以及保障着社会主义市场经济主体，维护着其权益。经济发展取决于制度的安排，尤其是法律制度的完备。对比一些发达国家的经济发展没什么特别大的成效，反而一些发展中国家的经济却取得了惊人的成绩，这种差距并不是偶然的，而是与国家的经济制度的安排相关联的，比如法律以及经济政策等。一个国家的管理制度在很大程度上会影响着经济发展的成效，法治化建设是人类文明进步的体现。

二、营商环境法治化建设的现状及问题

自十八大以来，在我国不论是经济发达的沿海地区还是经济不发达的中西部地区，营商环境法治化建设均有了明显的改善，在国际综合排名中取得了较好的成绩。但是，在看到我国营商环境法治化建设得到改善的同时，也应该清楚地认识到，在国际排名中我国相对于其他经济体的差距以及客观存在的一些问题。

（一）营商环境法治化建设的现状

近些年来，随着社会经济发展的需求及改革力度的加大，我国营商环境改善的效果显著，取得了较好的成绩。一方面，从国际综合排名来看，根据世界银行最新发布的《2019 年营商环境报告》，在世界190 个经济体（从阿富汗到津巴布韦）的综合排名中，我国总体排名第46 名，比上年上升了32 位，营商环境国际排名第一次进入前50 名，营商环境改善取得很好的效果。再看世界银行从商业法规和产权保护方面等进行横向、纵向的比较，根据其数据分析营商环境改善最显著的10 个经济体（见表1）中，中国位列第三。其中阿富汗作为最佳的改革者，主要是对其营商环境的法律框架的建设；吉布提作为唯一的一个连续两年进入前十最佳改革者的国家，它的主要目标也是专注于营商环境的法律框架的建设。比利时是在这190 个经济体中取得最大进步的国家，它的改革主要是在信贷和法律框架的建设方面。中国作为东亚及太平洋地区唯一的一个进入前十最佳改革者，2017～2018 年主要是在提高业务流程效率方面进行了改革，而在营商环境法治化建设方面较其他国家仍然存在着差距，还需要进一步的努力。

表1 2017～2018 年度《营商环境报告》衡量的三个及其以上领域中增长率最高的10 大经济体

另一方面，从国内营商环境法治化建设的现状分析，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，地方政府也更加重视法治化的建设，通过采取更加有力的法治举措推动营商环境的优化。广东省是最早推行营商环境法治化建设的省份，2012 年10 月广东省委、省政府出台并实施了《广东省建设法治化国际化营商环境五年行动计划》《广东省改善创新环境五年行动计划》等，努力营造法治化国际化营商环境，为广东省争创国际竞争优势，并取得了显著的成绩。2017 年2 月浙江省政府出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，并推行互联网+监管的监管方式推进营商环境法治化建设；2019 年浙江省发改委发布《2019 年浙江省优化营商环境工作要点》，宗旨是为市场经济主体建设更加良好的营商环境，采取放宽企业准入门槛、优化企业开办流程、推进商事制度改革等措施来优化营商环境。2019 年6 月21 日，四川省在成都举办深化“放管服”改革优化营商环境现场会议，省委副书记、省长尹力出席并发表讲话，提出营商环境建设要坚持问题导向，持续深化“放管服”改革，努力打造法治化、便利化营商环境，推动全省经济社会向高质量发展。［5］陕西省于2017 年出台《关于深化“放管服”改革全面优化提升营商环境的意见》，努力推进法治化、国际化营商环境的建设。可见，在我国不管是沿海发达省份还是中西部省份都在为营商环境的优化而努力，向经济高质量发展进军，营商环境得到了不断优化，但是在营商环境法治化建设方面我国仍存在着欠缺部分。

（二）营商环境法治化建设存在的问题

1.营商法律制度不健全

市场经济是商事法律制度生存的土壤。自我国改革开放以来，市场经济体制不断完善，商事法律制度也在不断地完善，但随着经济的快速发展，同时鉴于社会经济问题的复杂性等，商事法律制度的建设有时跟不上经济发展的节奏，尚存在不少需要完善的地方。一是商事法律体系的整体性规划不够科学、宏观调控不够。商事法律体系所涉及的层次较多，有些法律缺乏长期长远规划，部分商事法律所涉及的是对具体市场经济主体的行为规范，而对整体经济结构和经济总体运行问题的关注不够，相关的宏观调控体制机制不够完善。二是我国多种所有制经济共同发展的模式，不同所有制经济需要不同层次的法律制度，对这一方面所有制经济与法律制度的完备存在着困难。三是相对经济发展与改革创新实践的需要，一些领域的立法比较滞后，不能满足优化营商环境法治化的需求。

2.产权保护制度仍存有薄弱环节

产权保护制度是经济体在市场经济中发展的前提和基础。改革开放以来，我国的产权保护制度不断在完善，但对于现代市场经济发展而言仍存在着差距，特别是对于市场经济中创新活动的保护力度以及相关的整套的产权保护制度建设等方面仍有较大差距。一是随着互联网的迅速发展，对产权侵权行为易发多发，不少投机分子利用互联网之便获取他人的产品信息，一些产品的假冒行为普遍存在，市场中的山寨产品数量之大且难以追究。二是对于经济主体的产权受到侵犯时，相关的法律救济不一，相对而言，非公有制经济对比公有制经济的产权保护更加不确定。三是国有产业中产权所有者与代理者之间的关系不够明确，存在着关联交易等行为以致相关的国有资产流失。四是产权保护意识不足，因为我国的产权保护制度起步相对较晚，相关政府部门对知识产权保护的意识不够强，工作系统也缺乏长远的、科学的规划，产权保护制度不健全，企业与政府应对产权侵犯行为的能力还不够强。

3.行政执法不规范

在营商环境优化过程中，行政机关的执法行为对营商环境的优化有着重要的作用。在现实行政执法过程中，存在的主要问题表现在以下几个方面：一是行政执法不公正、行政程序不规范。在市场经济发展过程中，为维护多方主体的合法权益和维护市场秩序，相关部门对企业会进行监督管理，但部分行政机关对不同的企业提供行政服务时，会出现检查过多而影响企业的正常运转，对企业的承诺也很少兑现，在行政监管中发现的问题并没有及时去处理等现象和问题。二是对不同经济主体采取不同的执法方式，选择性执法问题突出。部分执法主体在进行执法工作时对与部门相关联的经济主体区别对待，有些甚至将手中的法律权力当成谋取利益的手段。

4.法治建设意识不足，契约精神不够

营商环境法治化的建设是一种价值选择的体现，需要从价值观念上去认识法律，遵守法律，需要大家共同努力营造营商环境法治化的氛围。现实的主要问题是：一方面在现实的经济交易中，部分企业为谋取利益的欺瞒诈骗行为仍旧存在，法律意识淡薄。另一方面，市场经济体制的本质就是一种契约经济，需要不同经济体之间共同遵守相关的商事法律契约，但是现实生活中，部分经济主体在合同签订中的失信行为很有市场，部分人的法治意识和契约精神不够强烈，以致社会市场经济中的信用缺失仍然存在。由于我国人情文化的影响，很多时候或多或少会牵扯到关系，有时有关经济体之间的合作会以关系为纽带而存在，一些经济体还有可能通过关系而去谋发展，这样无疑就弱化了对于经济体之间的契约作用。

三、优化营商环境法治化建设的策略

营商环境作为一种经济软实力生产力、竞争力，现已成为经济竞争的重要部分，营商环境的优化对于区域经济的发展有着重要的作用。而营商环境法治化的建设可为市场经济主体提供一个秩序稳定、文明竞争、公平公正的市场环境，政府、企业以及社会应当共同建设法治化的营商环境。营商环境法治化的建设必须坚持法治思维，完善法治体系。

（一）健全并落实营商环境法律体系

营商环境法治化建设必须坚持法治思维的原则，要从优化营商环境法律体系出发，将营商环境的优化纳入到法治方面来，通过相关的法律法规的健全与完善并落实以处理好营商环境中的相关关系。比如政府与市场之间的关系、市场经济主体之间的关系等，并规范好市场秩序，提高政府依法行政及相关部门依法执政的能力，引导规范市场经济主体的合法运营，创造良好的营商生态环境，促进营商环境的法治化。一方面健全完善与营商环境相关的法律法规体系。由于当前我国经济正处于转型期，社会经济发展进入新常态，面对经济发展的新机遇就需要相配套的商事法律制度。比如公司法律制度、合伙企业法律制度、个人独资企业法律制度等规范商事主体的法律制度，通过对商事行为法律制度中的证券法律制度、票据法律制度、保险法律制度、海商法律制度的健全，建立一整套与市场经济发展相适应的商事法律体系。另一方面健全商业监管法律法规。高效且非扭曲的商业监管法规对生产力有着重要的作用，面对经济发展越来越国际化，经济要以更加包容的姿态去面对国际市场环境，依据以往的《营商环境报告》可以看出，有不少经济体对商事相关法律的优秀经验可资借鉴，比如科特迪瓦、埃塞俄比亚、加纳和肯尼亚通过消除不均衡的监管体系和不良的商业环境造成企业的负面效应之后，营商环境大有改善，企业生产率大幅提高。当下，我们应通过从内容或条文方面对相关商事法律的健全，实现相关商事法律的明确性、规范性和可行性等，最终实现营商环境的法治化。

（二）加强产权保护制度的建设

产权保护是市场经济发展的基石，是市场经济主体权益维护的重要部分。对产权制度的完善，能够激发市场经济发展的活力与创新力，维护经济主体的创业创新的动力，促进社会公平公正，推动营商环境持续健康发展。我们应进一步完善现代产权制度，要牢牢抓住依法治国这条主线，将法治理念赋予到有关产权保护的立法、执法、司法、守法等方面，推进产权保护的法治化。要坚持依法保护、全面保护、平等保护以及共同参与的原则，完善对不同所有制经济产权的保护以及处理产权经济纠纷的司法政策。同时，强化对受害者的法律救济，为市场经济主体创造一个安全可靠的营商环境。保护产权所有者的合法权益，能激发市场经济主体的创业创新的动力，推动产权保护制度的法治化，对营商环境法治化的建设有着重要的作用。

（三）规范行政综合执法

市场经济的建设少不了法律的引导规范，更离不开相关部门的严格执法。面对现实中行政综合执法的一些不规范行为，首先需要相关部门树立法治意识，明确工作职责。市场经济本来是一种契约经济，相关部门的行政执法一定要尊重法律的权威，遵守相关法律法规，处理好政府与市场之间的关系，转变政府职能，建设法治政府与服务型政府，满足市场经济高速度、高质量发展的需求。其次是坚持公平公正原则，坚决破除行政垄断的局面。［6］针对市场经济执法过程中的检查过多的问题要严格行政执法程序，规范行政执法行为。再是加强对行政执法的监督，把权力关进制度的笼子里，健全相关的监督体系，利用好“互联网+监管”的方式方法加强对行政权力的监督，形成阳光、透明执法的良好环境，维护好社会市场秩序。

（四）营造法治氛围，强化法治意识

营商环境法治化的建设，首先必须强化法治意识。任何一种法律制度要在实际的社会经济生活中行之有效，就必须同公众的文化观念相互配合相互协调。营商环境法治化的建设需要市场经济主体与社会群众强化法治意识，共同营造法治文化氛围，共同推进营商环境法治化建设。我们应通过开展各种法制宣传、组织相关法律知识竞赛等活动，促进人们形成正确的价值观念，从而规范行为主体的行为。要强化法治意识，要特别加强契约精神建设的宣传普及，市场经济本质上就是一种契约经济，需要不同市场经济主体之间形成契约并共同遵守，进而形成良好的营商环境。

营商环境呼唤法治化环境的建设，一个安全可靠、公平公正的营商环境能吸引更多的投资主体，也能保障市场经济主体的持续健康发展。营商环境法治化的建设是一个动态过程，是根据客观实际发展的需要不断完善的过程，是以市场经济主体的满意度为标准的。营商环境法治化的建设能为市场经济主体创造一个安全稳定、竞争有序、公平公正的营商环境，能为投资者带来足够的安全感，是影响当地招商引资、创业的重要因素。营商环境作为一种生产力、竞争力，其优化能推动当地经济的发展，激发市场经济主体的活力与创新力，是市场经济发展必须完善的部分。