建设项目环境管理体系构建研究

摘要：为更好地完善我国建设项目环境管理制度体系，对我国建设项目涉及的“事前、事中、事后”环境管理制度进行梳理研究，得到结论如下：应在有关法规制定过程中，将建设项目环境管理各项制度衔接流程进行确定，明确环境影响评价制度、竣工环境保护验收制度、排污许可制度、项目环境影响后评价制度之间的区别与联系;相关制度的管理名录应统一编码规范，然后进行合理有效的融合和衔接，形成建设项目的全生命周期环境管理体系。

关键词：环境影响评价;竣工环境保护验收;排污许可;后评价;环境管理体系

Abstract：In order to better improve the environmental management system of construction projects in China， the “fore， before， and after” environmental management systems involved in Chinas construction projects are sorted out and the conclusions are as follows： In the process of formulating relevant laws and regulations， the construction The connection process of the various systems of project environmental management is determined， and the differences and connections between the environmental impact assessment system，the completed environmental protection acceptance system，the pollution discharge permit system，and the project environmental impact assessment system are clarified;the management directory of relevant systems should be uniformly coded.Then，a reasonable and effective integration and connection will be made to form a full life cycle environmental management system for construction projects.

Key words：Environmental impact assessment;Environmental protection acceptance upon completion;Sewage permit;Post-evaluation;Environmental management system

2005年習近平同志首次提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断，2018年《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》出台，标志着我国全面打响了蓝天、碧水、净土三大战役。在国家对生态保护的高度重视大背景下，“三大攻坚战”已经成为民众关注的焦点。因此，在当前客观形势下创新和完善环境管理手段已经成为科学有效保护环境的唯一出路。本研究对我国相关环境管理制度进行研究，提出建设项目全生命周期环境管理体系，为其环境管理提供依据，进而提升环保部门的工作效率。

1 建设项目环境管理制度现状及研究

我国环境管理制度包括八项制度，其中，“老三项”制度排污收费、环评和“三同时”制度全部是与污染源管理密切相关的，“新五项”制度中，除城市环境综合整治与定量考核制度（即“城考”）外，环境保护目标责任制、排污申报与许可、限期治理的范围、污染集中控制也都最终指向污染源。近年来，相继出台的总量控制制度以及排污交易制度、生态补偿制度、信息公开制度、污染赔偿制度等也都在某种程度上服务于污染源管理。然而，各项环境管理制度自成体系，运行相对独立，一方面，造成行政许可事项繁多;另一方面，各项环境管理制度之间缺乏核心统领和有机衔接，在环境管理方面没有形成合力，无法实现全过程监管，导致各项制度难以有效落实，削弱了环境管理效力。

2 构建建设项目环境管理体系

（1）已有多位学者对环境影响评价与排污许可制度的衔接问题进行了研究，本文在其他学者的研究基础上，进一步建议将环境影响评价制度与排污许可制度深度融合，包括其中的项目概况、排污节点分析、污染防治技术、环境管理与监测计划、污染物排放浓度及排放量要求，现行的规范及导则在修订过程中要考虑其一致性要求。逐步将行政许可后的环境影响评价文件作为申领排污许可证的依据性文件，待时机成熟后可进一步将环境影响评价文件由行政许可改为备案（鉴于目前相关管理制度体系尚不完善，“一管就死、一放就乱”的现实情况没有彻底改观，因此认为目前状况尚不成熟），以排污许可证申领作为事中环境管理的主要监督环节并验证监督事前的环境影响评价。

（2）根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》和《建设项目竣工环境保护验收技术指南-污染影响类》等相关内容可以看出，竣工环境保护验收制度相关文件只是对排污许可证的申领做了要求，并没有对排污许可证的具体合规性做出验证要求，因此，为便于两项制度的融合和衔接，本文建议如下：①验收报告可作为企业实际排污发生后的首次自证按排污许可证合法合规排污。应在竣工环境保护验收制度相关文件中明确要求进行排污许可证的合规验证：a、许可排放浓度和许可排放量是否合规;b、主要生产设施和污染防治设施建设是否与申报一致;c、是否采用了申报的可行技术;d、明确是否符合排污许可证管理要求，特别是固体废物相关要求。②验收监测的污染因子应包括行业排污许可证申请与核发技术规范要求的自行监测因子。③验证污染防治技术的有效性、验证排放口的设置是否合规，在验收报告中应给出明确的结论。④在验收阶段，若发现与排污许可证载明内容不符，应明确提出排污许可证变更要求和环保设施整改要求。

（3）环境影响后评价制度在环境管理制度中的存在及体现可以归结为“存在感不强”，因此本文建议：①将环境影响后评价制度作为事后监管的核心制度，完善《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》[12]相关要求。明确将后评价制度用以验证建设项目在事前事中合规的情况下，稳定运行三到五年后是否还能合规，考虑环境质量及环境质量标准等的变化，以落实“改善环境质量”的根本要求。②将后评价制度作为重点建设项目是否合规排污的重要监管抓手，建议环境影响后评价应进行技术评估或者征求专家和公众意见方可报生态环境主管部门备案。③环境影响后评价应对项目运行期间环境管理作出全面回顾，应包括排污许可证执行情况。④对于纳入后评价管理的项目，应在环境影响评价审批阶段提出明确要求。⑤在排污许可制度与环境影响评价制度深度融合的前提下，鉴于排污许可制度中的执行报告要求，体现了对建设项目的持续环境管理，因此后評价应重点侧重于区域环境质量变化、与环境质量挂钩的环保措施有效性评估、后评价时段的环境影响验证评价。⑥环境影响后评价应重点评价变化的、持久性、累积性和不确定性的环境影响。

（4）环境影响评价考虑了环境质量要求，但在其执行上并未起到应有的作用，现行的排污许可证相关技术规范并未完全体现环境质量要求，只是“达标许可”，建议适时考虑将环境质量要求纳入相关要求。

（5）进一步改进竣工环境保护验收制度，将其与排污许可年度执行报告紧密融合，作为建设项目运行满一年自证合规排污的重要依据。

（6）把建设项目重新报批或者变更环境影响评价文件的时间节点放在首次申请排污许可证时，首次申请排污许可证时若发现与环评文件不符的情形即启动管理要求，严格区分“不符”与后评价。

3 结论与建议

本文通过梳理环境影响评价、竣工环境保护验收、排污许可、环境影响后评价之间的区别与联系，提出简化合并、制约与衔接机制建议，形成建设项目的全生命周期环境管理体系，健全建设项目环境管理制度，使管理程序更具操作性。在具体执行过程中，不会出现自由裁量、随意要求或交叉、重复性工作的情况，减轻建设单位或经营单位的工作量，提升环保部门的工作效率。

参考文献

[1]张永强.可持续发展背景下的我国环境管理存在的问题与对策研究[D].山东：山东大学，2011.

[2]王灿发.加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行[J].环境影响评价，2016，38（2）：6-8.

[3]生态环境部.建设项目竣工环境保护验收技术指南 污染影响类[Z].2018.

[4]中华人民共和国环境保护部.建设项目环境影响后评价管理办法（试行）[Z].2016.

收稿日期：2020-06-19

作者简介：时德禹（1973-），男，汉族，本科学历，高级工程师，研究方向为环境影响咨询。