政策文本视野下上海市生活垃圾分类政策：历史演变与趋势探析

汤丽梅 王锐兰

摘要：上海市的垃圾分类是上海市推行特大城市“精细化”治理的重要组成部分，也是全国垃圾分类工作的示范与标杆。本文基于上海市2004-2019年上海市各部门颁布的有关生活垃圾分类的政策文本，运用内容分析法与词频分析法，归纳出了近15年来上海市生活垃圾分类工作的历史演变及特征。研究显示：随着生活垃圾分类工作的推进，上海市出台的政策文本在政策目标、政策保障、政策主体、政策手段等层面都有不同程度的变化与调整。本文最后，对上海市生活垃圾分类政策文本的发展趋势进行了预测与建议，旨在为其后续政策文本的制定提供一定的参考价值。

关键词：生活垃圾分类;政策文本;内容分析法;词频分析法

Abstract：The garbage classification in Shanghai is an important part of the implementation of “fine” treatment of mega cities in Shanghai， and is also the demonstration and benchmark of garbage classification in China. Based on the policy texts on domestic waste classification issued by various departments of Shanghai from 2004 to 2019， this paper summarizes the historical evolution and characteristics of domestic waste classification in Shanghai in recent 15 years by using content analysis and word frequency analysis.The results show that： with the promotion of domestic waste classification，the policy texts issued by Shanghai have changed and adjusted to varying degrees in terms of policy objectives， policy guarantees， policy subjects and policy means.Finally，this paper forecasts and suggests the development trend of domestic waste classification policy in Shanghai， aiming to provide certain reference value for the formulation of subsequent policy texts.

Key words：Domestic waste classification;Policy text;Content analysis; Word frequency analysis

上海在我国各个领域都有着“排头兵”的示范定位，垃圾分类也是如此。20多年来，上海垃圾分类多次成为我国垃圾分类工作试点的先导地：2000年，原建设部确定了8个首批城市生活垃圾分类试点城市，上海位列其一;2017年3月，国务院办公厅印发了《关于生活垃圾分类制度实施方案》的通知，明确要求上海先行实施生活垃圾强制分类政策;2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》在全国率先施行，首次以地方立法的形式强制执行垃圾分类，标志着垃圾分类迎来了“强制时代”。[1]

自2000年以来，上海市人大、政府及各部委等机构相继出台了大量关于生活垃圾分类工作的政策文本，生活垃圾分类稳中有序。那么，这些政策文本经历了哪几个重点阶段？总体呈现出什么特点？它们分别是如何发挥作用的？又有何趋势走向？基于此，本文以近15年（2004-2019年）上海市各部门颁布的生活垃圾分类政策为依据，运用内容分析法与词频分析法，研究了上海市出台的生活垃圾分类的政策文本，旨在探析其历史演变可能的趋势走向。

1 概念界定与文本来源

1.1 概念界定

1.1.1 生活垃圾界定

生活垃圾的定义有广义与狭义之分，狭义概念仅指居民、单位在日常生活及为生活服务中产生的废弃物，广义概念还包括工程施工活动中产生的建筑垃圾与渣土、泥浆等废弃物等。考虑到对生活垃圾分类政策的研究需要具备一定的系统性与广泛性，本文所研究的生活垃圾包括日常生活垃圾、装修垃圾、单位餐厨垃圾、绿化枯枝落叶等，涵盖范畴较广。

1.1.2 生活垃圾分类界定

生活垃圾分类是将生活垃圾转变成公共资源的一系列活动的总称，即根据废弃物的性质及处置方式将不同的垃圾分门別类，分类存储或处理。[2]目前上海市的生活垃圾基本分类为：干垃圾、湿垃圾、可回收垃圾、有害垃圾。垃圾分类是一项系统工程，包含垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置等整区域、全过程的分类。[3]

1.2 政策文本来源

本文以北大法宝为主要搜索数据库，并充分利用上海市政府及相关政府网站，检索上海市生活垃圾分类的法律法规。为确保政策文本的时效性，本文以上海市2004-2019年近15年来的文本为研究对象，输入“生活垃圾”“垃圾分类”“垃圾处理”等关键词进行检索，共获得上海市人大、上海市政府、各部委及各区政府颁布的有关上海市垃圾分类的政策文本164份。为保证研究的有效性与针对性，根据以下三项原则进行了初步的筛选：（1）只选取与上海市垃圾分类政策相关性较强的政策文本;（2）只选取上海市辖区范围内发布的且现行有效政策文本;（3）所选取政策类型主要为规划、法规、意见、办法、通知等。经过筛选，最终整理出了相关性最强的41份，作为本文研究的样本。

2 上海市生活垃圾分类政策文本的概况与描述

本文主要从颁布时间、颁布主体、颁布形式、颁布客体4个维度进行切入，运用内容分析法，对整理出的41份政策文本进行基本概况及描述。

2.1 政策颁布时间分析

自2004年上海市市容环卫局颁发《上海市生活垃圾计划管理办法》以来，上海市生活垃圾分类的政策文本数量便呈现波浪式增长，并出现了3个小高峰（详见图1）：（1）2004-2005年，以实现生活垃圾“减量化、资源化、无害化”为目标，鼓励倡导市民从源头对生活垃圾进行分类减量;（2）2011-2012年，细化生活垃圾减量化的具体措施，提出生活垃圾“大分流，小分类”的源头分类基本模式;（3）2018-2019年，提出“强制垃圾分类”，并不断细化与规范生活垃圾强制分类的方法与要求，两年时间的文本数量占据了总研究文本的36.7%。

2.2 政策颁布主体分析

上海市生活垃圾分类有关政策的颁布主体多达19个（详见表1），具有代表性的部门有上海市政府（颁布8份）、上海市绿化和市容管理局（颁布10份）、上海市市容環境卫生管理局（颁布5份），且近年来呈现出了联合发文的趋势，其中，6份文本为多个部门协同发文，以上海市绿化和市容管理局为典型代表，注重部门之间的合作。

各区层面，共颁布了11份文本，总占比为26%，涉及的主体主要有7个（详见图2），分别为徐汇区政府、杨浦区政府、金山区政府、闵行区政府、虹口区政府、松江区政府、黄浦区政府;其中，杨浦区、金山区颁布数量相对较多。

2.3 政策颁布形式分析

上海市生活垃圾分类的政策文本主要通过条例、通知、办法、意见、规定五种形式颁布（详见图3），其中，通知的数量高达32份，占据总文本数量的78%，其次依次是意见、办法，条例与规定的数量最少。

2.4 政策颁布客体分析

上海市生活垃圾分类政策文本具体的针对对象有餐厨垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、公共部门单位产生的生活垃圾等，即政策颁布的客体。41份文本中有针对生活垃圾分类减量、生活垃圾分类回收、生活垃圾分类宣传等普遍领域，也有针对餐厨垃圾、建筑垃圾、医疗废弃物等特定的领域。

3 上海市生活垃圾分类政策内容分析

本文基于词频分析法，取了5份核心文本作为词频分析的研究对象：《上海市生活垃圾计划管理办法》（2004）、《关于进一步加强本市生活垃圾管理的若干意见》（2010）、《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（2014）、《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》及《上海市生活垃圾管理条例》 （2019），这5份文本较全面涵盖了15年来上海市生活垃圾分类工作的关注重点，具有一定的说服力与科学性。

词频分析法中，关键词的变化，尤其是高频关键词的变化，能够较直观地反映上海市生活垃圾分类政策文本重点与热点的变化。[4]本文借助图悦官网，对5份文本的词频检阅导出5张不同的Excel文件表格，从表中100多个词汇中选取了与生活垃圾分类研究高度相关的8个，通过关键词词频的变化提取信息进行分析。（详见表2）

3.1 政策目标：重心不断调整

透过关键词“减量、减量化”“资源化、资源化利用”“回收”的词频变化，可知上海市关注重心由减量化转变为资源化，强化生活垃圾源头分类回收，将垃圾“变废为宝”。具体来讲，减量化目标从2004年的《上海市生活垃圾计划管理办法》就开始提出并得到重视，于2010年的《关于进一步加强本市生活垃圾管理的若干意见》中达到最高峰值，出现频率为28次;“资源化利用”及“回收”等关键词，15年来呈现出直线上升的趋势，并于2019年的《上海市生活垃圾管理条例》达到最高峰值，通过其词云图即可看出（详见图4）。

3.2 政策保障：硬件设施设备趋于完善

政策保障指垃圾分类所需的配套的硬件设施，包括分类垃圾桶、垃圾服务点、中转站等，在政策文本中以“设施”“设备”“收集容器”等关键词体现，表3可以直观地看出其词频呈直线上升的趋势，由《上海市生活垃圾计划管理办法》的4次上升到《上海市生活垃圾管理条例》的39次，反映出上海市各部门不断重视生活垃圾分类的设施设备的配置，从侧面对生活垃圾分类工作提供了硬件保障。

3.3 政策主体：强调全民行动，发挥各主体力量

政策主体即参与到生活垃圾分类治理工作的各类人群。[5]近年来上海市垃圾分类主体逐渐由“政府主导”向“全民参与”过渡，鼓励全体市民参与生活垃圾的分类治理：“街道、市民、居民与个人”词频显著增长，强调“单位和个人应当积极参与绿色生活行动，履行生活垃圾分类投放义务，并承担生活垃圾产生者责任”。这一趋势变化有两个原因：一是上海市的垃圾处理工作面临巨大的挑战，垃圾总数猛增，治理难度加大，必须形成全民共识的垃圾分类大氛围;二是近年来垃圾治理理念的变化，由简单处理转变成综合治理[4]。

3.4 政策手段：灵活综合运用各类手段

政策手段包含行政、经济、法律及思想诱导等手段，分别侧重“以力服人”“以利服人”“以律服人”及“以理服人”，一般来说，需综合加以利用，才能增强政策效力。[6]上海市的生活垃圾分类前期非常重视行政、法律手段的运用，通过强制力对市民形成约束;2010年，各部门为顺应社会环境的变化，思想诱导手段得到重视，如2011年上海市绿化和市容管理局办公室专门发布了《关于做好推进本市生活垃圾分类促进源头减量宣传工作的指导意见》，倡导“宣传先行”理念。因此，词频分析表中关键词“宣传、教育”出现的频次不断增多，软约束手段得到推广，激发了各类参与主体的热情。[7]

4 上海市生活垃圾分类的趋势预测与建议

垃圾治理一直是城市管理中的突出短板问题，生活垃圾分类作为垃圾治理的重要一环，更要攻坚克难。整体上，上海市生活垃圾分类的政策文本将呈波浪式增加，且部门协同发文趋势将得到加强，但细节上需要根据实际情况进行把握。

4.1 各主管部门之间的职责分工将会更加细化

在生活垃圾分类已成为全民共识的当下，上海市政府应当强化对生活垃圾分类管理工作的领导，建立健全生活垃圾管理工作综合协调机制，统筹协调各部门的职责权限，共同指导监督市生活垃圾分类工作。因此，在这一需求的驱动下，市绿容局、生态环境局、发改委等相应的部门职责将会更加细化，各司其职，同时完善其责任追究机制，使各类管理措施更加有力。

4.2 生活垃圾分类将与收费等经济手段直接挂钩

在国外，美国、日本等很多国家已经实施了垃圾计量收费制度，即按照“谁生产、谁付费”的原则，分类计价收取垃圾处理费，达到了源头垃圾减量的效果。[8]上海市也正在探索這一经济手段，多份文本提出了将逐步建立计量收费体系;另外，其他经济调控手段，如奖励、罚款等也都将成为今后的重点举措，并以法律的形式加以明确。

4.3 生活垃圾分类的回收体系将更加健全

回收即对垃圾进行资源化利用，既节约资源又保护环境，对促进城市的可持续发展具有重要意义。上海市不仅鼓励生产者、销售者通过自主回收、联合回收或者委托回收等模式，提高废弃产品和包装物的回收再利用率;更提倡所有单位和个人形成生活垃圾分类回收的良好习惯，如《上海市生活垃圾管理条例》强调了垃圾回收，并提出了“互联网+回收”、智能回收等方式。[9]因此，建立健全生活垃圾分类回收体系将成为很多城市的必然选择。

4.4 生活垃圾分类的标准应保持稳定

垃圾分类标准的固定有利于提升垃圾分类的效率与准确率，频繁变动对市民的分类工作会造成一定负担。上海市的生活垃圾分类标准经历了多次调整，最终于2014年《上海市促进生活垃圾分类减量办法》中明确提出生活垃圾分为“干垃圾、湿垃圾、可回收垃圾、有害垃圾”四大类，至此将各类分类标准全都统一化。因此，上海市应在此基础上，强化市民对最新四分类标准的认知，达到深入人心的效果。

4.5 城区与郊区的生活垃圾分类工作应保持平衡

垃圾分类重在因地制宜，上海市城区人口与郊区人口在素质、生活环境、产生的垃圾量等各方面都存在一定的差异，因为适合城区的分类模式不一定适合郊区，如“定时定点”投放可能适合城市社区，人员比较集中，定点选址比较方便，能满足大部分人的要求;但在郊区，人口密度相对稀疏，要满足大部分人的要求定点选址难度很大。因此应当更加灵活，这样才能减少双方差距，保持上海市生活垃圾整体分类工作的平衡。

参考文献

[1]杨双双.中国垃圾分类迈入“强制时代”[J].今日中国，2019（8）：50-52.

[2]贺文清.垃圾分类相关概念界定及研究动态[J].经济研究导刊，2019（35）：162-170.

[3]陈丽.上海市垃圾分类工作瓶颈及对策分析[J].再生资源与循环经济，2010（12）：24-28.

[4]田华文.中国城市生活垃圾管理政策的演变及未来走向[J].城市问题，2015（08）：82-89.

[5]王一飞.我国城市生活垃圾分类管理制度研究[D].苏州：苏州大学，2015.

[6]王满船.公共政策手段的类型及其比较分析[J].国家行政学院学报，2004（05）：34-37.

[7]曲英.城市居民生活垃圾源头分类行为研究[D].大连：大连理工大学，2007.

[8]王建明.垃圾按量收费的理论基础、实践效果及经验借鉴[J].价格理论与实践，2008（01）：30-31.

[9]孟小燕，王毅，苏利阳.我国普遍推行垃圾分类制度面临的问题与对策分析[J].生态经济，2019（5）：184-188.

收稿日期：2020-07-01

作者简介：汤丽梅，女，汉族，研究方向为非营利组织管理。