关于排污许可证与环评制度的衔接的思考

摘要：排污许可证及环境影响评价均为我国环境治理的关键制度，二者能够覆盖工业生产项目的全生命周期，协同发挥生产活动监管及环境治理作用。本文分析排污许可证与环评制度的衔接问题，探究如何进一步强化二者的协调、配合关系，相互补充，更显著地发挥环境治理效果，以供借鉴参考。

关键词：排污许可证;环境影响评价;制度衔接

Abstract：Discharge permits and environmental impact assessments are both key systems for environmental governance in China.Both can cover the entire life cycle of industrial production projects， and play a synergistic role in the supervision of production activities and environmental governance.This article analyzes the connection between the pollution permit and the EIA system， and explores how to further strengthen the coordination and cooperation between the two，complement each other， and play a more significant role in environmental governance for reference.

Key words：Discharge permit;Environmental impact assessment;System linkage

1 排污许可证与环境影响评价关系辨析

《通知》中指出，环评制度为建设项目的准入门槛，也是其申请排污许可的基础。排污许可是企事业单位运营期间合法排污的依据，为落实环评制度的重要保障。二者之间存相互补充、相辅相成的关系，这也给二者的有效衔接提供了可能。但从现有的制度规范上看，排污许可证与环境影响评价之间尚未形成良好的互动、合作关系，因二者相脱节，导致各自的监管职能并未得到最大化发挥，随着环境治理需求的加剧，排污许可证与环境影响评价衔接备受关注。

导致排污许可证与环境影响评价相脱节的原因主要是二者在管理阶段、核算方法、管理规范等方面均存在明显差别。例如，环境影响评价作用于事前，在项目建设开始之前，从环境监管的角度出发，通过环境影响预测手段，提出可行的治理措施，因此其污染源核算主要参考项目设计方案进行，且执行最大化原则[1]。而排污许可证对污染源的核算要更加真实，例如，制革工业水污染物中，铬的许可排放量依照车间或生产设备排口位置的许可排放浓度、产品产能及含铬废水基准排量进行计算。若参考环境影响评价中按照理论产能核算出的污染源颁布排污许可证，且结果并不能真实反映企业排污情况。反之，环境影响评价的评价对象、要素更宽泛，涵盖环境质量及特定环境目标，较污染许可证更为严格。

2 排污许可证与环境影响评价衔接措施

2.1 衔接路径

2.1.1 管理内容衔接

环境影响评价覆盖全部建设项目，因此在管理内容体系上也更为宽泛，如环境空气、地表水、地下水、生态环境、土壤、噪音等，都作为重点监管内容。环境影响评价涉及项目建设的方案规划、项目内容、环保措施、技术论证等模块，在环境污染治理上更强调全面性。想要实现排污许可证与环境影响评价的衔接，使排污许可证覆盖到更大的监管范围，需要着重进行垂直化的管理变革，进行分层、针对性管理。例如，新建项目在相关部门完成建设项目审批之后，可由省市级管理部门结合审批结果直接颁发项目许可，并对排污单位生产过程的污染排放情况进行全面监管。

2.1.2 管理对象衔接

排污许可证采用分类管理的方式，国家有关部门依照工业生产单位排放污染物的属性、体量及环境危害程度，对固定污染源实行分类管理，是重点监管与简化管理的结合，即结合固定污染源排污许可分类管理名录，实行重点管理和简化管理。而环境影响评价的评估指标为项目建设活动本身对环境的影响程度，依照程度轻重进行分类管理，其特点在于，除工业生产企业外，还可覆盖到各行各业的建设项目，在管理对象体系上更为完善。排污许可证与环境影响评价对象的衔接，就是将环境影响评价的评价对象逐一列出，并搭建更加科学、系统的分类管理名录，对比排污许可分类管理名录，从名录中划定双重管理的对象，纳入到排污许可证的重点管理范围内。通过管理对象的衔接，不但能让环境治理制度覆盖到各个行业，还能明确行业、企业体系中的监管重点，以合理分配监管资源，做到全面管理与重点监管相结合。

2.2 促进措施

2.2.1 完善法律法规

近年來国家高度重视环境污染治理问题，制定大量法律法规推进污染治理工作的顺利落实。完善的法律体系能够为排污许可证及环境影响评价的有效衔接提供良好的外部环境，因此在促进二者有效衔接的过程中，首先要加快法律制度完善，弥补当前的法律空白，以保证污染许可证与环境影响评价的联合执行有法可依[2]。例如，环保部门将着手搭建统一的建设项目环评审批信息申报系统，并与现有的排污许可证管理信息平台有效衔接，建设项目在进行环评审批申报时，登录平台上传真实、完善的项目信息，其信息可在两平台之间实现高度共享，给之后排污许可的颁发积累信息基础。同时对排污许可证管理法规做进一步完善，加强排污许可证的事后监管，赋予环境影响评价报告及项目审批文件同等的法律地位。各企事业单位可凭借环境影响评价报告，向环境监管部门申请颁发排污许可证，同时对各企事业单位排污许可证的执行情况做严格监管及信息反馈。

2.2.2 搭建技术体系

排污许可证与环境影响评价均为环境污染治理制度，但其有效执行必须得到先进理念、技术的支持，在促使二者衔接时，环境监管部门必须充分落实环保、可持续发展的理念，并着重于绿色技术的科研创新。具体来讲，就是建议相关部门对环境治理机制标准作统一规范，进一步提高环境影响评价技术的绿色环保属性，最大限度降低项目建设活动对环境造成的负面影响。

2.2.3 促进相互渗透

2.2.3.1在环境影响评价中融入排污许可证

之前一段时间内，环境影响评价与排污许可证之间未形成有效的銜接关系，由此引发的最突出问题就是环境影响评价无法对某具体项目正式运行后的污染物排放情况做量化分析。现有技术导则中提到，建设项目投入使用后，在满足环境保护、污染物排放指标要求、清洁生产的基础上，可依照节能减排标准计算主要污染物的排放量。然而由于对“主要污染物”的定义比较模糊，其提到的污染物是否与排污许可证中的概念相一致无法得到充分证实。若二者在概念上即存在区别，那么对污染物排放总量的计算也无法得到统一。因此，环境影响评价中源强核算、环境监测管理制度等可以根据各行业的排污许可证申请与核发技术规范的核算方法、产污系数、自行监测管理要求等进行衔接，建议优先对排污许可证中污染物排放总量进行评估，并以此作为环境影响评价中的参考。

2.2.3.2在排污许可证中融入环境影响评价

排污许可证与环境影响评价的衔接以分类管理作为基本原则，因此衔接之后，环境影响评价必然会受到某种程度的弱化，在衔接过程中，就要重点考虑环境影响评价被削减的监管效果如何进行弥补[3]。有学者提出排污许可证执行负面清单制度的主张，即根据生态功能区的划分情况、三线一单及产业分布结构，制定相应的负面清单，在清单基础上再进行项目建设文件、环境影响评价文件及排污许可证相关制度的制定，如图1。除负面清单制度外，还要加强制度联动，将排污许可证载入环评要求，以此作为企业守法准则和监督执法依据。

3 结论

排污许可证与环境影响评价有效衔接是应对未来环境污染治理形势的必然选择，通过完善法律法规、搭建技术体系、促进相互渗透等措施，将排污许可证与环境影响评价建设为统一的环境污染治理制度体系，以更好发挥其环境污染治理功能。

参考文献

[1]崔宁.我国排污权交易制度的相关问题探析[J].环境与发展，2020，32（02）：215+217.

[2]刘茜湘.中美排污许可证制度中排放标准体系制定管理[J].工程建设与设计，2020（02）：137-139+226.

[3]高亮升.浅谈环境影响评价与排污许可制的衔接对策[J].绿色环保建材，2020（01）：75.

[4]牟全君.如何界定环境影响评价咨询服务已履约完成[J].北方环境，2012，24（03）：93-96+103.

收稿日期：2020-06-22

作者简介：朱惠珍（1985-），女，汉族，本科学历，注册环评工程师，研究方向为环境影响评价。