地方治理创新活动的公共价值绩效解析

杨志军 支广东 刘强强

[摘 要]以人民为中心的地方治理创新活动能否产生公共价值绩效？以公共价值为基础的政府绩效治理模型（PV-GPG模型）通过政府绩效的三大要素（（A）价值建构（B）组织管理（C）协同领导）能够回答此问题。公共话语需求建构、公共事务公平合理、公共领导协同提升是“四直为民”协商机制产生公共价值绩效的三大来源;政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造是公共价值生产的关键环节和重要路径。作为公共价值绩效产生结果和过程的阐述，公共价值绩效生产的三条路径与绩效生产结果的三个来源相互强化、相互吸附，合力推动公共价值的创造生产。“四直为民”需要与其他案例研究共同致力于迈向社会全体的可能性解释。未来的公共价值管理研究要聚焦国家治理改革和服务创新等具体实践，形成中国经验贡献于国际社会。

[关键词]“四直为民”;地方治理创新;公共价值;绩效生产

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）04-0055-13

一、问题的提出

如何理解和界定公共价值？穆尔最早提出：公共价值是政府部门以提供公共服务和推行各项社会政策让公众切实感受到的效用，它具有正外部效用最大化溢出性。政府为巩固自身合法性和树立权威性，需要推动公共价值的创造与生产[1]（P20）。最新的研究指出，公共价值的创造和生产与政府提供公共服务的品质、政府治理效能、社会公平、社会正义、民主参与有紧密联系[2]（P93） 。从实践上看，公共价值的创造和生产是政府部门官员与切身利益相关者相互协商凝聚共识的成果，并不是社会个体偏好的相加[3] 。除此之外，公共价值的分类、模型及体系化构建也是很重要的问题[4] 。从公共价值产生的西方语境（美国）再到中国公共价值绩效的本土探求，都彰显出公共价值作为政府提升治理绩效并追求治理合法性的重大意义。公共价值的目标定位主要是效用和期望，应用场域主要在地方政府行为（管理、改革和协商）上，那么，我们要如何从目标和应用相结合（一个更高的应然价值和落地的实然运作）的角度来认识以公共价值为导向的地方治理活动呢？我们认为，任何一种价值都必须产生广泛的正向影响力才能被称作为公共价值。

人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，当前我国社会主要矛盾发生本质转变，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展是当下面临的实境。 因此，依据“以人民为中心”的发展思想，全社会最大的公共价值就是要让人民过上好日子。这种基于政党统领、政府行政和社会参与的公共价值可以作为中国和国际社会共建人类命运共同体的一种共识。那么，基于“让人民过上好日子”核心导向的地方治理创新活动如何产生公共价值？公共价值如何进行测量？本文选择贵州省遵义市凤冈县开展的“四直为民”基层协商机制作为研究案例，借鉴PV-GPG模型中的价值建构、组织管理、协同领导三大要素建立研究框架，首先运用NVivo方法展现公共价值绩效产生结果，再次从“政策过程参与—行政体制改革—服务流程再造”三维路径来解释公共价值绩效产生过程，最后得出研究结论。

二、文献述评与框架设计

（一）理论梳理：从公共价值到公共价值管理再到公共价值测量

就像公共行政在过去一百多年的发展所揭示的普遍道理一样，公共价值的提出具有两个方面的重要背景。一是从变迁阶段来看，公共价值与新公共服务、网络化治理、整体性治理等理论学说一道成为追求“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness）即经济、效率和效益的“新公共管理运动”之后的新公共治理范式[5] 。二是从变迁本质来看，公共价值理论在新公共治理范式中关于公共行政实践对事实和价值分离的主张并不能解决根本问题，推进价值理性与工具理性的有机整合，建立服务型、民主协商型政府是应有之义[6] 。

公共价值的基本内涵有三个：一是公共价值是社会公众对政府部门的期望;二是公共价值是社会公众的偏好投射;三是公共价值是一个价值集合[7]。公共价值形成的累积逻辑遵循：一般社会价值→基本社会价值→公共价值→核心公共价值的线性演进理路。从公共价值类型划分、体系建立和结构解析来看，以人民为中心的公共价值成为公众偏好和预期与政府治理实践相统一的核心公共价值，为社会稳定治理、推动最优公共价值的创造產生、满足社会公众公共价值的供需平衡和可持续产出、强化政府合法性和政府权威提供了实现路径。

任何核心公共价值理念只有转化为卓有成效的公共管理活动才有意义。公共价值管理是持有公共价值理念，在与社会公众的日常互动和协商中挖掘公共价值，在不同层级政府关系中获取上级信任和同级支持，进而推动公共价值的创造和生产。这种基于“战略三角”模型的公共价值管理过程，反映出只有公共管理者才是完成公共价值创造的引领者和实践家的本质[8]（P103）。而公共价值管理者经常处在一个充满政治冲突和技术变革的环境，他们要处理的往往是“以复杂、交互影响与争议性为基本特征”的“棘手问题”[9] 。因此，面对公共领域的复杂性与不确定性，公共价值管理必须关注如何理解、识别、测量和创造公共价值[10]。

推动公共价值的创造产生和测量的前提条件是明晰和辨识什么是公共价值，衡量公共价值是连接公共价值从明晰和辨识向创造产生转变的转化器，而创造生产公共价值依赖三者发生化学反应共同作用。

我们应明晰公共价值必然与现实中的政府治理实践产生紧密联系，聚焦于理念集的公共价值内涵体系和核心公共价值的生成逻辑;识别公共价值则需要坚持公共价值界定的标准和评估技巧。在理解和识别公共价值基础上，测量公共价值非常关键[11]（P115）。

测量公共价值象征着评判公共价值在多大程度上被创造生产了，以及在多大程度上实现了有用绩效，以及此间过程有多少公共价值绩效损耗，这样才能评估公共价值的实现程度，继而改进相关工作[12]。

因此，公共价值只有在明晰和辨识的基础上经过测量才能得到精准创造。

（二）主题确立：从测量公共价值到选择基层协商

从公共价值作为应对新公共管理运动危机的“新范式”[13]来看，基于构建开放灵活的公共服务传送体系，实现治理系统的整体优势，我们必须立基于公共价值管理过程的测量[14]。随着以穆尔的公共价值管理理论和波兹曼的公共价值失灵为核心的两个研究论域发展，测量公共价值呈现四个方面的研究旨趣：一是公共价值与战略管理的结合;二是公共价值与績效管理的结合;三是公共价值与网络化治理的结合;四是公共价值失灵与公共政策和公共服务的结合。其中，基于公共价值绩效的研究正在成为学术热点。

传统治理绩效评价往往强调单一价值取向，只关注投入转化为产出和结果，把公共部门效率理解为单一的技术问题[15]。在新的网络化治理和政策工具研究导向下，基于公共价值绩效的研究往往聚焦于网络有效性、网络绩效、治理绩效等研究主题[16]，从个体或部门绩效拓展到社会关系网络中的多层次绩效[17]。因此，公共价值管理模式被理解为一种以“合作化的网络治理”为特征的后竞争时代的主要框架[18]。

任何一项治理，尤其是良治，最终就是要以实现一系列公共价值为己任。协商民主作为国家和社会互动合作的有效路径，代表着社会普遍认同的核心公共价值，为人们重塑政府信任、缓解转型期的社会阵痛发挥了重要作用。公共价值管理在中国场景中一开始就与协商民主紧密相关。因为公共价值管理与社会治理中的协商民主具有内在逻辑一致性，协商民主为建构公共价值生产过程、缓解和弥合公共价值冲突及强化公共价值合法性、避免公共价值失灵提供了新的路径[19] 。尤其是把基层协商民主纳入公共价值管理体系，通过公共价值管理的方式促进基层协商民主的实现，很可能是一条值得我们探索的道路。 基层协商作为一种以人民为中心的公共价值治理实践活动，通过民主参与和政府与社会公众互动的环节进行公共价值的创造生产，其程度、效果应该得到计算和评价。

（三）建立以人民为中心的公共价值绩效研究框架

包国宪团队最早对以公共价值为基础的政府治理绩效进行了系统研究和全面阐释，提出了“以公共价值为基础的政府绩效治理模型”（PV-GPG模型），该模型主要论证了以公共价值为基础政府绩效治理的两个基本命题：政府绩效是一种社会建构过程，只要是政府产出便是绩效;前提条件是只有来源于社会的政府绩效成果才能获得合法性和可持续推进。这样才能保证政府产出和社会需求有高度的切合性[20] 。

作为一项将公共价值管理和政府绩效管理相结合的新兴研究课题，PV-GPG模型的公共价值绩效主要是三个。一是价值建构。公共价值的建构是政府、社会和市场等多元主体在社会价值建构中相互协同，也是政府与社会公众平等互动、对话协商公共利益的过程。二是组织管理。

其就是公共价值在创造生产的过程中由抽象到具象化领域投入的管理成本，组织结合实践进行管理的过程。三是协同领导。一项成功卓越的公共价值绩效管理过程需要强有力的领导力，它是以沟通使命、驱动公共管理者、形成战略并提供成功所需要的管理策略的方式进行管理的过程[21] 。公共价值绩效的价值建构、组织管理、协同领导是一个相互联系的协同系统，共同构成公共价值绩效的主要内容。

作为一种地方治理创新活动，基层协商是人民群众集体偏好集中表达的途径，不同的利益需求与不同的话语表达就是一个公共价值的聚焦和形成的过程。国内外学者虽然对于基层协商民主和PV-GPG模型进行了一系列的理论研究和案例分析，但无论是在学术研究还是实践中，少有学者将协商民主与公共价值、基层协商与公共价值绩效相结合进行深入研究。贝宁顿介绍了一种关注 “过程和结果” 的公共价值定性分析方法[22]（P47-49），为我们深入理解以公共价值为基础的基层协商机制产生公共价值绩效的逻辑提供了思路。为此，本文以贵州省遵义市凤冈县“四直为民”基层协商机制作为地方治理创新案例，利用PV-GPG模型展现其公共价值绩效生产结果并解释其过程（见图1）。

笔者将凤冈县“四直为民”基层协商机制作为一项以人民为中心的地方治理创新活动，在从公共价值到公共价值管理再到公共价值测量再到PV-GPG模型的选择论述，提出PV-GPG模型下以人民为中心的地方治理创新活动如何产生公共价值这个亟待回答的问题，以及产生的公共价值如何进行测量。我们从公共价值绩效产生的结果和过程两方面进行论述。一方面，在公共价值绩效产生结果上，采用QSR NVivo 11.0质性分析软件和扎根理论思想，将PV-GPG模型中的价值建构（A）、组织管理（B）、协同领导（C）三个落地实操的主要内容作为核心编码，同时根据NVivo的可视化原理，将A、B、C转化为公共话语需求建构、公共事务公平治理、公共领导协同提升三个主轴编码，“四直为民”作为开放性编码，通过文本测算出“四直为民”的公共价值绩效产生结果。

另一方面，在公共价值绩效产生过程将政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造作为对应PV-GPG模型A、B、C可视化内容的三维路径，通过对“四直为民”深度个案访谈解释“四直为民”基层协商机制的公共价值绩效产生过程。

（四）“四直为民”是以人民为中心的地方治理创新

协商民主实践主要在地方和基层开展，其旨意回归以人民为中心，其行动也直接体现为以人民为中心。这个出发点就是倡导和发扬公共价值，使公共价值的创造和生产不再单纯被视作一种呼吁追寻公共性与公共精神的宣传标语和旗帜口号，逐渐发展成为解决现实公共问题的理论指引。地方政府在协商民主实践创新方面已经取得了不凡的成绩，如浙江温岭、深圳盐田与四川广安等模式。我们立足地方治理经验开展政策过程研究，可以将凤冈县“四直为民”看作是一种基层协商机制的地方治理现代化模式[23]。笔者于2017年～2018年先后对凤冈县5个镇（进化镇、何坝镇、永和镇、永安镇、龙泉镇）共13个地方（高河组、炮桐组、后坝组、中心村村委会、水河村村委会、党湾村幸福苑、和平路社区、大陆架生态庄园、凤冈稻鱼共生基地、和平组新农村建设、森琴养殖场、安氏蔬菜基地、仙人岭二公司）开展实地调研。

“四直为民”就是“党群直议、县乡直达、民生直办、干群直通”，内涵是“党群直议话民事，县乡直达惠民利，民生直办解民忧，干群直通连民心”。一是党群直议话民事。其主要以基层党组织为关键抓手，由党员和人民群众直接参与当地重大事务的提、评、审、决，并且全程参与监督的基层民主治理模式，这样实现了群众自己的事自己评议，自己做好自己的事。主要包括：发展直议、法律直议、道德直议、风气直议、和谐直议。二是县乡直达惠民利。

其主要是破解和革除不同層级政府部门间的利益关系，让各项惠民政策能直接对接需求主体，从而凝聚发展合力，使有限资源最大化发挥效用。

主要包括：政策直达、项目直达、技术直达、监管直达、人才直达。三是民生直办解民忧。其主要以依托互联网技术和数字政府建设为平台，将惠民政策兑现、惠民项目建立等工作的重心下移到乡村，建立民情一网通。主要包括：民需直办、民诉直办、民盼直办、民急直办、民意直办。四是干群直通连民心。其主要以“凤冈县百姓通”互动电视平台、“新华凤冈”等移动宣传手段实现民情、民事、民忧、民需高效传达和干部与人民群众的直接互动。主要包括：平台直通、信息直通、联系直通、声音直通、情感直通。“四直为民”中的党群直议是基础条件，县乡直达是根本手段，民生直办是最终目的，干群直通是首要前提。四者既体系独立，又互相联系、互为手段，形成一个基层协商治理体系，是一种践行“公民为先善治理念”[24]，亦即以人民为中心的公共价值管理过程。

“四直为民”从孕育到推进再到成熟经历了三个主要阶段。2004年凤冈县提出了要对县域内的基层党组织支部书记通过“公推直选”的方式选定，到2007年这一做法逐渐在该县推行使用，村一级党支部书记“公推直选”做到了全覆盖。在此基础上，2009年凤冈县启动县域范围内的农村综合治理改革工程，探索出“两选四制五突破”基层民主治理载体;从2010年到2011年间结合财政奖补“一事一议”，创新总结出“五议五促进”活动;2012年在对基层民主政治建设和政权巩固发展的基础上进行了相关体系完善工作，首次提出“党群直议制”，从而开启了基层民主发展的新路径。

2014年凤冈县委以解决群众困难，联系服务群众的“最后一公里”问题为价值归宿，在全县域范围内开展“党群直议制”，创新性推出了“四直为民”基层治理新机制。

三、NVivo方法展现“四直为民”公共价值绩效产生结果

（一） 方法选择和思路说明

文本分析法是一种定量和定性相结合的分析方法 ，NVivo分析方法就是其中的典型，它能够协助研究者完成文字、图片、声音甚至视频等资料的收集、整理、分析及呈现工作，可以增进质性研究的严谨性、信实度和趣味性[25]（P222） 。NVivo分析方法在社会科学研究主要涉及政府注意力分配、国家政策变迁、国家治理模式变迁及教育、旅游业等行业发展等领域。这些研究成果说明了NVivo分析方法作为质性研究的一种分析工具，在当前社会科学研究中占有重要地位。

笔者通过QSR NVivo 11.0软件对“四直为民”基层协商机制的访谈文稿、一手资料、文献资料、政策文本进行编码分析，分析结果纳入PV-GPG模型进行适配检验，从而测算出公共价值绩效产生结果。将PV-GPG模型的A、B、C三维度作为核心编码，由于A、B、C的可量度必须基于被理解的视角，所以根据其内容解释转化为可以对应“四直”的主轴编码，这样公共话语需求建构、事务公平治理和领导协同提升三个主轴编码就充当了核心编码和“四直”开放编码之间的连接点，能够突出“四直”政策文本材料的显示度，这就构成“四直为民”公共价值绩效产生结果的研究思路（见图2）。

我们以“价值建构、组织管理、协同领导”作为核心编码，以“公共话语需求建构、公共事务公平治理、公共领导协同提升”作为主轴编码，以“党群直议话民事、县乡直达惠民利、民生直办解民忧、干群直通连民心”为开放式编码，将全部文本资料输入，不断进行比较，

把内容纳入对应的“四直”概念中，从而寻找开放式编码过程中形成的概念与主轴编码之间的关系，进行深度分析。

（二）文本筛选和编码过程

“四直为民”的出现不是一日之功，也非一时之举，而是久久为功，经历了长时期的积累和储备凤冈县在基层治理改革创新实践方面具有悠久的历史，早在1955年时任凤冈县委组织部部长柳跃华撰写了《凤冈县崇新乡是怎样在党支部领导下开展互助合作运动的》一文，被选入《中国农村的社会主义高潮》。毛泽东为此书写了序言，并专门为此文写了“这个地方的路线是正确的”按语，由此形成了农业合作化时期著名的“崇新经验”。为了考察“四直为民”基层协商治理模式所形成的地方发展演变轨迹，笔者坚持从历史性维度搜集整理政策文本。（见表1）。

基于PV-GPG模型，笔者利用QSR NVivo11.0质性分析软件对“四直为民”相关政策文本和调查资料进行核心、主轴和开放三个层次的编码，同时根据节点和材料来源测算出参考点、覆盖百分比和总占比，利用编码发现关键概念之间的关系，根据分析结果对“四直为民”基层协商机制过程中产生的公共价值绩效进行A＼B＼C三个指标归类分析。对23个“四直为民”政策文本进行核心、主轴和开放三个层次的编码处理，并结合每个“直”的内容节点，标示对应起来的材料来源，从而测算出各自的参考点、覆盖百分比和总占比（见表2）。在此基础上，我们分别将“四直为民”的四个方面作为父节点，根据子节点内容，再把材料来源和参考点细化解释，形成参考点举例，从而使得各自的覆盖比更直接。“党群直议话民事”子节点参考点数量及举例（见表3）。

“县乡直达惠民利”子节点参考点数量及举例（见表4）。

“民生直办解民忧”子节点参考点数量及举例（见表5）。

“干群直通连民心”子节点参考点数量及举例（见表6）。

（三）数据描述和结果分析

笔者通过QSNVivo11.0完成编码工作，形成3个核心编码，3个主轴编码，4个开放式编码，20个节点（可操作性定义），125个参考点。其中，公共话语需求建构（党群直议话民事）占总编码参考点的26.4%，公共事务公平治理（县乡直达惠民利和民生直办解民忧）占44.8%，公共领导协同提升（干群直通连民心）占28.8%，这充分显示了“四直为民”基层协商机制公共价值绩效结果。其中，“材料来源”和“参考点”越多比例越高，说明支持度越高，反之则越低。简言之，支持度越高，说明可操作性定义与开放式编码和主轴编码越匹配。

1.公共话语需求建构占总参考点的26.4%，低于公共事务公平治理（44.8%）和公共领导协同提升（28.8%）。公共话语与需求的形成是一切社会公共事务协商治理的前提和起点。依据表3，在5个可操作性定义中，“发展直议”的材料来源于18个政策文本，其参考点有10个，占总编码覆盖的8%，这说明“发展直议”在公共话语与需求形成中是最受关注和经常被人们讨论的话题。群众参与讨论发展问题的渠道，议事组数量是重要的参考维度。“法律直议”材料来源和参考点最少，均为4个，这说明在“党群直议话民事”中，关于法律法规相关话题的讨论被忽视，群众的法律意识还较为淡薄。“道德直议”“风气直议”“和谐直议”的材料来源分别为7个、5个、8个，参考点数量分别为5个、7个、7个，二者相差较小，这说明它们在话语与需求形成中受到同样的重视，民俗乡约在村庄治理中发挥一定的作用。

2.公共事务公平治理占总参考点的44.8%，居第一位，一方面是“县乡直达惠民利”和“民生直办解民忧”内容的集合使得比重增加，另一方面说明社会公共事务的公平、公正治理在基层协商机制公共价值绩效中占主导地位，统领基层协商机制工作，是产生公共价值绩效的主要力量。依据表4，“县乡直达惠民利”中“政策直达”材料来自12个政策文本，参考点为8个，覆盖比例为6.4%，这可看出在政府领导参与社会公共事务过程中，关于人民群众在政策制定中的参与度、产业项目下放实现政策直达关注度较高。“项目直达”“技术直达”“监管直达”“人才直达”参考点分别为5个、6个、5个、6个，参考点数量相近，覆盖百分比相差不大，这说明政府在领导参与公共事务治理中给予同等关注，统筹兼顾。依据表5，“民需直办”节点材料来源于13个政策文本，参考点为7个，覆盖率为5.6%，这说明在“民生直办解民忧”内容中，地方政府把“民需直办”作为首要工作。“民诉直办”材料来自11个政策文本，参考点虽然为4个，较少，但在众多政策文本中出现也说明这项工作是政府急需考虑和处理的重要事务。

3.公共領导协同提升在基层民主协商机制公共价值绩效产生过程中占参考点的28.8%，居第二位，这说明在县、乡、村基层治理实践中，党员干部、乡贤精英、村治能人是不可忽视的领导力量。依据表6，“平台直通”“联系直通”“信息直通”的材料来源依次为11个、13个、15个，参考点为8个、9个、8个，材料来源和参考点都较多且较为平衡，这显示地方政府和基层组织围绕“以人民为中心”思想开展工作，坚持以服务广大人民群众、建设基层和谐社会为出发点，

印证了让人民过上好日子才是公共价值的正源，也回应了PV-GPG模型中政府绩效协同领导在地方基层治理中扮演的重要角色。

由以上分析可知，“四直为民”基层协商机制是一个包含政府绩效价值建构、组织管理和协同领导的综合整体系统，“党群直议话民事”体现了公共价值绩效的建构过程，“县乡直达惠民利”“民生直办解民忧”体现了政府组织管理和政治活动的过程，“干群直通连民心”体现了绩效协同领导的过程。

NVivo软件分析结果与PV-GPG模型中公共价值绩效来源吻合，达到了基层协商机制公共价值绩效可测量的目标。

四、三维路径解释“四直为民”公共价值绩效产生过程

（一）三维路径构建治理绩效产生过程

在运用NVivo软件分析“四直为民”基层协商机制的公共价值绩效生产结果的基础上，我们以政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造作为对应PV-GPG模型A、B、C可视化之后的三维路径，通过深度个案访谈深化公共价值绩效的生成逻辑，以此呈现“四直为民”协商机制生产公共价值绩效的过程（见图3）。

PV-GPG框架公共价值绩效产生的三个来源为绩效的生产过程提供了理论依据与逻辑支撑，以PV-GPG框架绩效测量的三个内容来源为基，以创造公共价值和政府活动中公共价值的管理过程为据，政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造是公共价值生产的关键环节和重要体现。作为公共价值绩效产生过程的阐述，公共价值绩效产生的三条路径与绩效生产结果的三个来源相互强化、相互吸附。政策的参与过程是公众通过协商民主讨论，表达差异化需求与价值取向的过程，此过程也映射出政府、社会、市场、公民等多元主体利益相互协调公共利益与价值的过程，这就是政府公共价值绩效的社会建构过程。行政体制改革是对以科层制为代表的僵化的政府机构和组织形态的优化和调整，也是创新行政管理方式的重要手段，此过程与政府绩效的组织管理对焦，体现了对政府绩效管理工作和内涵的重新认识，以及对新时期政府绩效治理的新定位。“组织之所以经常会出现冲突、协调等问题，原因在于活动相关联的组织单位之间的结构基础不相容，管理范围不清晰，自发的水平合作乏力，垂直的等级制协调有限”[26]（P114）。服务流程再造实现政府各个部门的协同领导、协同联动、协调办事，形成以沟通使命为特征的卓越的价值领导者，这也是新时代公共管理者创造政府绩效，协同领导的必然要求。

（二）个案深度访谈呈现三维路径

笔者于2018年6月通过对凤冈县5个镇共13个地方展开为期7天的实地调研。对一手访谈录音、访谈笔记、问卷进行归类整理，通过对访谈资料和案例具体描述与剖析，来论证三维路径下“四直为民”基层协商机制公共价值绩效的生产过程。

1.通过公众参与建立绩效产生通道。“党群直议话民事”中公众参与政策过程充分体现了尊重公众的个人权利的实现与呼声的表达，体现了坚持以民主驱动服务，以服务促进发展，以服务发展、服务民生、服务群众为落脚点的思想，凤冈县创新推出了由党员和群众直接参与本村本组重大事务的提、评、审、决并全程监督的“党群直议制”。在不断探索和实践中，围绕农村基础设施、扶贫开发、村庄整治、土地流转、资源利用等事项开展议事，由内而外打通了绩效生产渠道。

永和镇双山村要引进一个生态养生园的投资项目，但因为选址、占地等问题牵扯的利益比较多，村里组织了党员、家庭户主代表就投资项目问题进行了讨论、商量。最后经过大家的共同商议，

通过以个人入股的方式建设生态养生园，项目谈成了。这个案例公众参与到涉及自身利益的事件的讨论、评审过程，组里的党员和议事会组织双方的村民代表座谈，各姓都有代表参加。通过讲政策、讲发展、讲和谐，最终达到大家都满意的结果，这个过程每个人的差异化需求通过政策过程参与得到表达，利益经过集体协商讨论得到了维护。

何坝镇水河村为了方便大家出行和运输想修一条路，通过“一事一议”方式，决定凑钱修路，每户2000元，外出打工的、不想干活的就出钱来代替干活。全体村民开了15次群众会议，大家的意见经过党支部和组议事会成员商量以后，很快在村党员代表大会和村民代表大会上通过了，仅用5个月时间就修完了两公里的水泥路。路修完后，账目全部张榜公示，收支账目也非常清楚。

由于资金缺乏一直是困扰农村公路建设的一道难题，以往的乡村公路建设都是上级划拨资金。但近年来，农村公路建设大都是在地方产业带动下修建的产业路。何坝镇自实施“党群直议制”以来，面对村庄集体公共物品建设和公共服务提供，克服了“等、靠、要”思想和畏难情绪，充分发揮党员作用，发挥群众参与议事、参与决策的能动性，调动群众的积极性，动员群众自己的路自己修，自己的事自己做主，深受人民群众的好评和欢迎。

一般认为人们的需求如果无法得到满足时就会产生社会问题。在现实社会中，人们有差异化需求，当然面对这些需求也会发出差异化话语;反过来，话语是人们对未满足的需求的某种回应。一项低层次、差别性、偶然性的个人话语走向具有同质化、规模效应的共同社会话语，需要一种体制将话语才能凝练成共同话语[27]。“党群直议话民事”就是一种“众人事众人议”“求同存异”形成公共话语，满足公共需求，汇聚成社会公共价值的体现。公众参与公共政策的制定、执行、监督、评估的整个过程，大家共同的诉求与需要都在政策过程中得到满足，为公共事务在公平、公正、公开治理中产生公共价值绩效建立了通道。

2.通过行政改革优化绩效产生平台。“县乡直达惠民利”实现了“政策直达”和“项目直达”。主要以县级政府简政放权为主线，把部分权力直接下放到乡镇一级政府，使行政效率高效化、便捷化。“民生直办解民忧”推进“民需、民诉、民盼、民急 、民意”直办，有效解决了政府部门因服务半径过大、党组织服务不到位等问题，做到“小事不出组、大事不出村、难事不出镇、疑难杂症不出县、矛盾不上交”，这些行政管理体系改革自上而下建立了公共价值绩效产生平台。

行政体制改革和政府职能优化有效破解了“费随事走，人随事转”的情况，破解了县直部门和乡镇在服务发展、服务群众工作上权责“两张皮”问题，推进城乡均衡发展，减少中间消耗，节约了大量的行政成本，提高了办事效率。

行政审批和便民服务，按照程序精简、能放则放的原则，由有审批权的县直部门仔细梳理，将基础设施建设、民生资金兑现、个人证照办理、产业扶持项目等审批事项罗列出清单，将审批权下放到乡镇。目前凤冈县已将社会救助、老年证办理、农村自用材审批等多项行政审批和便民服务事项办理下放到乡镇，避免了所有审批事项都要往县城跑的现象。

3.通过流程再造实现绩效产生价值。 “干群直通连民心”，搭建“四级群众工作平台”，将服务群众工作的机构建立到村民组，建立起县、乡、村、组四级群众工作平台，保证群众话有地方说、事有地方办、难事有人帮、问题有人管。“民情快递”邮箱、“凤冈百姓通”高清电视互动点播平台、“新华凤冈”手机资讯平台的建立让群众不出门就能知晓各种政策信息。推进“平台直通”“信息直通”“联系直通”“声音直通”，拉近了干部群众的空间距离，实现了干部与群众直接对话、直接沟通，进一步密切了干群关系、党群关系，有效解决了群众办事不便的问题，通过体制内的功能提升和流程再造实现了绩效产生价值。

凤冈县搭建的信息化综合服务平台大大提高了办事效率，而且实现了信息进社区、进入每家每户，重要的政策每个家庭都能在第一时间获知，如果有不清楚政策的，可以通过服务热线进行咨询，会有专门的工作人员解答疑惑，如凤冈TV、凤冈百姓通高清电视互动点播、“28912343”为民服务热线、四级民情网络、学习教育信息化服务平台和新华凤冈手机客户端六大信息化平台。信息服务平台建设主要是整合了县网络公司、县电信公司等部门资源，建立起电子政务信息化服务平台，实现了行政办事效率的高效和快捷。

只有打破利益藩篱，走向协同治理，才能共创价值。凤冈县通过将互联网技术引入行政办公实践中，实现了政府行政的流程再造，基层办公效率得到快速提升。这样简化服务流程，明确部门责任，实现政府内部职能、不同层级部门之间的衔接、协同，克服了不同层级政府部门之间的相互推诿、各自为政的乱象。“四直为民”实践过程中每一位群众都是公共服务的价值创造者，按照公共服务价值共创机理，政府不再将其作为公共服务的被动接受者，而是在政策制定和执行中吸纳更多公众的智慧和建议，公众也在参与中明确自身需求，共同创造最优的整体价值[28]。人民群众既是公共服务的创造者，也是公共服务的消费者，在创造中消费，在消费中创造，使绩效生产更具有个性化、精细化，生产出人民真正需要的绩效价值。

以公共价值为基础的公共价值绩效来源于（A）价值建构、（B）组织管理、（C）协同领导，以政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造为核心的三维内容体现了基层协商机制产生公共价值绩效的过程逻辑。公共价值作为统领公共价值绩效的生产来源和优化路径，在整个“四直为民”实践过程中居于统领全局的地位，只有以创造公共价值作为基层治理的核心，整个基层治理才更有生机和活力，同时以创造社会公共价值为目标的基层治理体现了“以人民为中心”的思想，基于公共价值产生的公共价值绩效更加满足人民需求。

五、研究结语与讨论

吉尔兹认为，人类一切知识都是地方性知识[29]（P125）。在经济全球化运动所带来的普遍性知识语境下，本文聚焦对中国本土鲜活实践案例的揭示、解释、展现和考察，是一种对地方性知识所代表的本土性智慧的阐扬。以“四直为民”为代表的基层协商机制，是地方治理成功经验的新探索，具有丰厚的地方性知识渊源和土壤，凸显了基层社会公共事务治理的新智慧，体现了公共价值目标引领下开掘基层协商治理绩效的新尝试。

第一，借助PV-GPG模型，运用NVivo分析方法，展现“四直为民”基层协商机制公共价值绩效结果。方式是通过确立“四直为民”“萌芽、初创、建设、发展、成熟、完善”六个阶段，整理各个阶段重要政策文件，将模型中的A、B、C三个要素作为核心编码，将核心编码可视化转化为主轴编码，将政策文本内容作为开放编码，根据子参考节点内容，形成参考点和覆盖百分比和总占比。笔者在随后的深度访谈中，将模型原有的A/B/C三个要素进一步转化为政策过程参与、行政体制改革和服务流程再造，分别引领公共话语需求建构、促进公共事务公平治理、助力公共领导协同提升，将基层协商机制的公共价值绩效产生过程完整展现。

第二，“四直为民”作为一个探索性个案研究，最终目的是通过对一个案例采取混合研究方法，让单个代表性案例研究迈向社会全体的案例研究[30] 。基于案例本身我们首先运用了质性分析方法进行分析，在此基础上通过案例的深度描述来深化论证。一方面希望对个案的实证研究达到方法的科学性，另一方面希望对个案的深度描述来说明论证的真实性。从案例研究所选择运用的方法来看，没有最好的方法，只有最适合的方法，只有将不同方法进行组合，从不同的侧面形成整体性解释，才能打破盲人摸象的局限。构建一种新的混合研究方法，才有实现从个案迈向整体性社会解释的可能。

协商民主与公共价值作为建设责任型政府和服务型政府过程中研究的新命题，在社会主义民主政治制度建设和国家治理现代化目标追求过程中，至少可以在两个方面着力。

第一，党的十八届三中全会提出要推进协商民主广泛多层制度化发展，其中发展基层协商民主是重中之重，因为人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。我们要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。

基层协商机制能够较好发挥统领全局的润滑剂作用，有利于调节社会需求，统驭社会矛盾，弥合社会冲突，为基层治理目标的完成提供良好保障。作为产生于西方民主理论中的协商民主，在当代多元价值追求与多元文化并存的背景下，需要与中国实际经验相结合，开辟适合中国国情和实践的协商民主内容，拓展基层协商民主研究的范围和多样性。

第二，深入关注和研究公共价值管理及形成可观的研究成果，公共价值管理的相关研究不能仅仅停留在绩效损失测量、价值冲突管理、公共服务满意度测量等方面。党的十八大以来，“放管服”改革迈上新高度，“最多跑一次”树立了政府改革的标杆，贡献了“浙江经验”和治理智慧。这些都体现着公共管理者价值理念的转变过程、公共价值的创造过程，以及与社会公众持续的互动过程，每个环节就是在发现和识别公共价值，创造人民真正需要的公共价值。未来我们要将公共价值与基层治理、政府改革、服务创新和协商民主等主题相结合，深化公共价值管理研究的广度与深度，为推动社会科学学术研究和

解决全球治理难题提供中国方案、贡献中国智慧。

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责任编辑：王 篆