地方政府性债务风险控制管理研究

李瑞

【摘  要】随着经济新常态发展，尤其是受新冠病毒肺炎疫情影响，导致经济下行压力不断增大，因此，发行地方政府性债券成为财政政策提升有效需求的重要手段。然而由于地方政府性债务率的不断提高，政府债务风险日益凸显，因此，如何有效防范政府债务风险成为确保政府性债务不发生系统性风险的基础。论文立足于地方性债务现状，阐述地方政府性债务所存在的风险，最后提出加强政府性债务风险控制管理的具体对策。

【Abstract】With the development of the new normal economy， especially affected by the COVID-19 epidemic， the downward pressure on the economy is increasing. Therefore， issuing local government bonds has become an important means for fiscal policy to enhance effective demand. However， due to the continuous improvement of the local government debt rate， the government debt risk has become increasingly prominent， so how to effectively prevent the government debt risk has become the basis to ensure that the government debt does not have systemic risks. Based on the present situation of local debt， this paper expounds the risks existing in local government debt， and finally puts forward specific countermeasures to strengthen the control and management of government debt risks.

【关键词】政府性债务;风险控制;财务管理

【Keywords】government debt; risk control; financial management

【中图分类号】F812.5                               【文獻标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）08-0026-02

1 引言

我国已经进入经济新常态，面对国内外经济环境不断恶化、经济下行压力不断增加以及新冠病毒疫情影响，发行地方政府债券成为财政政策提升有效需求的重要手段。然而基于各种因素的制约影响，地方性债券发行呈现规模增加、期限延长以及利率下行的特点，地方性债务风险不断增加。党的十九大报告明确提出要将防范和化解重大风险作为三大攻坚战的首要位置，可见在新常态环境下，防范地方性债务风险已经成为财政风险管理的重要内容。

2 地方政府性债务现状分析

地方政府性债务是地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方机关提供担保形成的债务。地方政府性债务具有积极的作用，例如，地方政府债务有效地促进了我国基础设施的建设，拉动国内消费需求，促进了经济的发展。但是如果不能有效控制地方政府性债务则会产生系列的风险，例如，会导致财政收支矛盾突出，影响政府形象等。面对国内外经济环境的不断恶化、经济下行压力增加，尤其是中美关系的持续恶化等因素，导致我国地方政府偿债压力比较大，隐形债务风险依然存在。根据国家统计局数据披露，截至2020年5月末，全国地方政府债务余额242075亿元，地方债券存量占比不断升高，意味着地方政府债务负担亦在不断增长。一季度各级政府杠杆率均在上升，中央政府杠杆率小幅增至17.2%，地方政府杠杆率上升2.4个百分点至32.7%。

通过调查地方政府性债务现状，其呈现以下特点：一是地方政府债券整体发行速度加快，发行明显前置。例如，2020年3月地方债债券余额22.6亿元，同比增长17.68%。二是专项债券的发行比例大幅上涨。三是债券发行期限明显延长，中长期地方政府债券发行比例大幅增加。

3 地方政府性债务风险控制管理所存在的问题

地方政府性债务风险依然存在，因此，采取有效的举措防范政府性债务风险具有重要的现实意义。为了有效防范政府性债务风险，2014年中央出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，2018年度，财政部下发了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）等。虽然国家加大了政府债务风险管理力度，但必须要清晰地认识到地方政府性债务风险管理工作仍然还存在不少的问题。

3.1 政府债务风险管理意识有待提升

地方政府性债务虽然能够促进地方经济发展，尤其是地方债券在新冠病毒肺炎疫情防控中发挥了重要作用，使得地方政府热衷于通过发行债券投资基础设施建设。在地方政府不断加大债券发行比例的背后暴露出地方政府债务风险管理意识的淡薄：一是地方政府存在重视业绩的现象，忽视对债务风险的重视。地方政府为了追求所谓的“大城市”目标，往往采取超规模债券发行的方式，扩大基础设施建设，以此换取政府领导的业绩，结果忽视了政府债券发行的风险，导致地方政府债务负担比较大。二是地方政府对于债务风险的认知能力不足，存在重视显性债务而轻视隐性债务的现象。

3.2 政府性债务风险内控体系不合理，预警机制不完善

目前政府性债务风险内部体系建设存在以下问题：一是缺乏有效的信息公开披露机制，导致公众对政府性债券情况不了解。目前对于政府债务信息的公开披露还没有明确的法律规定，导致公众难以对政府性债务进行有效的监督，虽然部分地方政府对债务公开情况做出了明确的规定，但是在具体的实施中存在信息披露不及时、信息不全面的问题。二是内部控制制度不合理，尤其是缺乏完善的风险评估流程，导致政府性债务风险诊断不及时。例如，在PPP过程中，项目论证、财政承受能力论证等流于形式，存在重建设、轻运营的现象，无形中增加政府隐性风险。三是预警机制不完善，政府性债务风险评估指标存在人为设置的缺陷，导致难以及时有效地预测政府债务风险。

3.3 政府性债务风险管理手段单一，缺乏全过程监管机制

政府性债务风险管控是化解重大风险的重要内容，因此需要采取有效的手段强化政府性债务风险。但是目前我国地方政府性债务风险管理的手段主要是采取传统的人工核算或者利用计算机平台对资金使用方面进行核算，而没有利用大数据平台对政府债券资金情况进行动态化的监管，导致政府性债务风险管理存在滞后性。另外，政府债务风险管理存在重视事后监管而忽视事前、事中的监管。在政府债务监管中存在主体单一的问题，例如，在我国地方政府债务管理中，由于政府内部以及中介机构、社会公众等各方监督力量缺失，进一步诱发地方政府举债融资行为有失规范。

4 控制地方政府性债务风险的具体对策

党的十九大将防范化解重大风险置于三大攻坚战之首，体现了“把防控风险放在更加突出的位置”的忧患意识和底线思维。

4.1 提升政府债务风险管理意识，强化经济责任审计

针对政府性债务风险管理中所存在的风险意识淡薄的问题，一方面，我国要加大对政府性债务风险的宣传，提升相关工作人员的风险管理意识。虽然政府性债券推动地方经济發展，但是如果不能有效控制债券比例将会产生系列反应，因此，基于经济新常态发展，我国要利用各种新媒体载体开展宣传教育活动，提升政府工作人员的风险控制意识。另一方面要强化经济责任审计，突出对政府性债务的绩效考核，解决地方政府所存在的重政绩，而轻资金效益的问题。例如，要将政府性债务比例、债券使用效率等作为地方领导经济责任审计的重要内容。

4.2 健全内部控制体系建设，完善风险预警机制

一是要建立完善的信息披露制度，充分发挥社会公众的参与监督作用。政府性债务风险管控的关键就是要提高信息披露制度，因此，政府部门必须要建立完善的债务信息系统，强化对债务信息的披露质量。例如，政府部门要及时将债务资金使用方向、债务的余额、债务利率等社会进行公布，以此让社会民众参与到监督中，提升风险防控能力。二是健全内部控制制度建设，强化内控执行力度。虽然我国建立了相对完善的政府性债务风险控制制度，但是其在具体的实施中存在执行不严的问题，因此，我国必须要强化制度的执行力。例如，针对风险评估流程不严谨的问题，一方面要加强对风险的识别，准确把控风险种类;另一方面则要根据风险种类建立明确的风险评估流程，明确各部门的职责。三是要构建完善的风险预警机制，及时发现风险点。政府性债务风险预警的关键就是设置明确的风险预警指标，对债务风险超过警戒线的地区及时给予风险预警或风险提示，并根据监测结果划分风险等级，并且采取相应的防范举措。

4.3 丰富政府性债务风险管控手段，强化全过程风险监督

基于大数据技术的发展，政府部门要充分利用大数据技术的优势，构建网络监管平台，实现对政府性债务的在线监测，防范出现较大规模的风险：一方面政府部门要利用大数据技术构建共享平台，整合资源，实现政府性债务的统一管理。例如，政府部门通过大数据平台可以及时将企业、融资担保、政府以及银行等连接起来，实现对债券资金使用情况的实时在线监测。另一方面要突出全程监督，尤其是要重视事前、事中的监督工作，将政府性债务风险控制在最低范畴中。

5 结语

总之，地方政府性债务的存在很大程度上促进当地经济的高质量发展，但是政府性债务风险也对当地的经济和金融体系带来巨大的潜在威胁，因此，我国各级政府要采取切实有效的举措提升我国地方政府债务风险管理水平。

【参考文献】

【1】吕海东.地方政府性债务风险防控体系[J].中国农业会计，2019（03）：32-34.

【2】熊运莲，何怡.我国地方政府隐性债务风险管理研究——基于内部控制视角[J].西南科技大学学报（哲学社会科学版），2019，36（03）：65-70.