浅谈我国地方政府债务管理问题与政策建议

刘力

【摘  要】债务是许多国家与地方政府面临的共同问题，债务并不是一件可怕的事情，相反，适当的债务和良好的债务管理，能推动经济的更好发展。但是不当的债务管理造成债务风险偏高，会对经济、社会带来一系列问题。地方政府的债务具有自身的特点，因此，在管理方面也存在一定的特殊性。论文从地方政府债务现状出发，分析其中存在的问题，并提出相应的建议。

【Abstract】Debt is a common problem faced by many country and local governments. Debt is not a terrible thing. On the contrary， proper debt and good debt management can promote better economic development. However， improper debt management results in high debt risk， which will bring a series of problems to the economy and society. The debt of local government has its own characteristics， therefore， there are certain particularity existing in the management. Starting from the current situation of local government debt， this paper analyzes the problems existing in it and puts forward corresponding suggestions.

【关键词】地方政府;债务;管理

【Keywords】local government; debt; management

【中图分类号】F812.5                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）08-0005-02

1 引言

目前，我国多数地方政府都存在大量地方债务，这与《预算法》的规定有一定的背离。这些债务的存在，是由许多因素造成的，地方债务也是一把双刃剑，地方政府进行借贷，通过资金投入对当地经济发展进行支持，或发展当地公共设施等公益事业，都有利于地方的发展。但是，不当的债务管理以及无节制的借贷，会造成严重的债务问题，这一问题的存在对地方政府部门带来严重的财政风险，地方债务规模的不断扩大以及债务的积累，最终会对国民经济发展、政府公信力以及社会安定都带来一定的挑战。

2 我國地方政府债务管理的现状及存在的问题

2.1 债务数量庞大

目前，我国地方政府债务存在的最大问题就是债务数量庞大。根据财政部官方网站的最新公告，截至2020年5月末，全国地方政府债务余额242075亿元。其中，一般债务126115亿元，专项债务115960亿元;政府债券240186亿元，非政府债券形式存量政府债务1889亿元。而2018年末我国地方政府债务余额约18万亿，中央政府债务约15万亿，可以看出近几年地方政府债务有增无减，并且呈现一个极大的规模。

2.2 债务增长快，政府压力大

在当前债务规模较大的基础上，我国地方政府债务仍然呈现快速增长的状态。以2010年到2013年三年的增长率为例，2010年地方政府债务为6.71亿元，2013年增长到10.89亿元，三年增长率为62.3%，然而从2010年到2020年，十年时间，地方政府债务直接翻了一倍多。快速增长的债务，对地方政府部门带来极大的压力。同时，债务存在于我国各级地方政府部门，包括省级、市级与县级，甚至县级地方政府部门的债务是增长最快的，与此同时，地方政府部门财政收入的增长，却要缓慢得多。收支不平衡，导致地方政府压力日益增长。

2.3 债务资金投向单一，收益较小

地方政府部门借贷资金投向主要是用于基础设施建设与公益事业，如文体事业等，这些建设往往收益小，并且收益需要较长时间才能实现，这就导致地方政府难以通过债务资金投资收益来偿还债务。而一个地方的发展，又离不开公益事业的发展，地方政府面临巨大压力，在财政收入增长缓慢的前提下，为了地方各项事业的发展，进行一系列借贷，导致入不敷出。

2.4 举债主体存在不合法行为

按照我国《预算法》规定，在许多情况下，地方政府不能进行债务举债。但是地方政府为了满足各项事物的支出，因此，往往打法律的擦边球，利用多个主体进行举债，导致举债主体存在诸多不透明的现象。目前，地方政府部门进行举债的主体涵盖各个单位等，包括融资平台、政府部门和各个机构、经费补助事业单位、国有企业、公共事业单位等。同时，我国地方政府债务来源种类多，具有一定的隐秘性，不够公开和透明，甚至在部分地方政府存在两手账，即一份公开的登记造册的公开债务，一份隐秘债务，隐秘债务往往难以估算，加剧了地方政府债务管理的风险。

3 导致地方政府债务管理问题的原因

3.1 地方政府追求政绩，盲目借贷

我国地方政府在进入21世纪之后，之所以出现了大规模地方债务，最主要的原因是地方政府为了追求政绩，而导致盲目借贷。部分地方政府部门缺乏科学规划，为了政绩，也为了更好地与其他地方政府展开竞争，根本就没有考虑当地经济发展的客观条件，没有结合当地经济发展的实际。而是为了政绩，一味地搞面子工程、形象工程，导致大量不必要的政府投资。如前几年多地风行的文化古城，结果各地没有从自己当地的文化特色、历史传统出发，统一规模建设所谓“小故宫”“小清明上河图”，投入大量财力、物力、人力，最后在工程完成之后，无法吸引游客的目光，最终导致投资难以收回，浪费了大量资金。

3.2 市场几乎无条件为政府提供借贷

我国是社会主义国家，即便近年来国家大力发展市场经济，鼓励各大中小企业的发展，鼓励金融市场更多地把优惠、红利倾斜中小企业，但是在金融市场，尤其是各大银行，最心仪的客户仍然是政府。各大银行都愿意将贷款发放给政府，并且愿意成为政府的担保，这一做法导致政府借贷几乎无门槛、无条件限制，进一步刺激了政府的无序借贷。

3.3 政府需要大力建设公共设施

当前，政府确实有借贷的需求。随着时代的发展以及人们生活水平的提高，我国发生了翻天覆地的变化。人们日益增长的物质与文化生活需求，都要求地方政府大力改善公共设施，发展文化、旅游等公共事业等。以某地地方政府为例，其在短短五年时间，建成了五条地铁线，这些举动的确促进了城市经济的发展以及人们生活水平的提升，比起之前提到的政绩工程，这些公共设施是有必要进行的。但是类似于地铁这样的公共设施建设，需要非常龐大的政府投入，地方政府仅靠财政收入难以进行，这就促使地方政府不得不进行借贷。

4 促进地方政府债务管理改革的策略

4.1 大力推动经济发展，增加地方财政收入

地方政府支出需求与地方政府收入不成正比，是导致地方政府大力进行借贷的主要原因。但是，所有债务都是需要偿还的，地方政府必须大力开源节流，以增加财政收入，减少借贷，否则会造成地方债务持续增加，对地方政府造成不可逆转的风险与压力，最终甚至导致地方政府破产，失去公信力。因此，地方政府要从当地经济客观发展规律出发，顺应时代乃至整个国家及全球经济发展趋势。努力发掘当地发展特色，引进人才，发展高新技术，推动当地经济的发展。

4.2 国家要完善法制体系

国家要加强法制建设，推动《预算法》《债法》等法律法规的健全，保证地方政府在进行借贷时有法可依。中央政府要加强对地方政府预算管理的引导，对地方政府的举债规模、举债结构、举债用途等进行详细的审核与监督，对于打法律擦边球的行为也要坚决制止。

4.3 引进人才，提高预算管理能力

由于部分地方经济发展差，难以吸引优秀的预算管理人才，但是地方政府财务管理需要专业人才进行规划与管理。一是因为原有的债务比较庞大，不进行规划和管理将会导致恶性循环，造成严重后果;二是对于未来经济财务的计划，只有有了良好的财政预算计划，才能一步步减少借贷规模，推动地方财政良性发展。因此，地方政府要提高人才待遇，引进一批优秀的财务人才，对过往的债务进行梳理，制定偿还计划，并对今后的预算进行更科学的编制。

4.4 优化债务结构

地方政府要优化债务结构，目前地方政府的债务基本是长期债务，年限较久。要想完善债务管理，应该采取短、中、长期债务相结合的债务模式。同时，合理控制风险，按照借贷资金的需求，有针对性进行规划，进一步减少利息的支出，对一些收益高、周期短的资金支出，可以使用短期借贷，而对一些收益少、周期长的资金支出，可以适当延长借贷周期。

5 结语

我国地方政府债务规模虽然很大，但是尚处在一个整体可控的范围内。解决地方政府债务问题，不仅要靠国家加强对地方政府债务的监督、引导，还需要各级地方政府自身从根本上来解决。要积极向新型投资、新兴消费和“一带一路”的新三驾马车靠拢，同时，大力发展PPP项目，实现多元化融资。此外，要开源节流，增加收入，减少不必要的支出，引进人才，加强债务管理，优化债务结构，才能摆脱巨额债务带来的发展限制。

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