基本均衡背景下民族地区义务教育发展研究——基于东、中、西部9省(区)26个民族县的调查分析

吴宏超

(华南师范大学 东南亚文化教育研究中心， 广东 广州 510631)

推进义务教育均衡发展是我国继“两基”攻坚之后的一项重大教育民生政策。2011年我国所有省(区、市)通过了国家“普九”验收，国家提出“率先在县域内实现义务教育基本均衡发展”的目标，到2020年，全国实现基本均衡的县比例要达到95%①。由此可见，首先实现县域内的教育均衡是缩小宏观教育差距的起点，是促进教育公平最具可行性的改进路径。2012年教育部建立了县域义务教育均衡发展督导评估制度，“义务教育发展基本均衡县”②的评估认定工作正式启动，义务教育均衡水平的判定第一次有了明确的全国统一标准，这意味着我国义务教育迈入了一个崭新的发展阶段。截至2019年3月，全国累计通过督导评估的县数量已达2717个，占全国总县数的92.7%，16个省(区、市)整体通过认定③。

2020年，完成义务教育基本均衡发展任务进入“最后一公里”，攻坚难度越来越大，而义务教育发展速度较为缓慢的地区主要分布在集中连片贫困地区和民族边境地区。我国共有5个民族自治区，30个民族自治州和120个民族自治县(旗)，国家高度重视民族地区的义务教育发展，但由于历史和地理环境的制约，民族地区义务教育的基础较为薄弱。为促进民族地区义务教育发展，2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》要求：决不让一个少数民族、一个地区掉队，到2020年，民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平，基本实现县域内均衡发展④。

目前，专门以民族地区义务教育均衡发展为主题的实证研究成果较为匮乏，对民族地区在督导评估过程中发现的具体问题关注不足，难以为均衡发展工作的改进提供有针对性的建议。2019年《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确指出，“促进县域义务教育从基本均衡向优质均衡发展”⑤。促进义务教育均衡发展工作不仅时间紧迫，还对学校教育质量提出了更高要求。因此，本文结合课题组于2016-2019年对东、中、西部的少数民族地区26个民族县开展的实地调研⑥，探讨民族地区义务教育均衡发展的主要成就及其遇到的特殊困难，并为民族地区义务教育由基本均衡迈向优质均衡提出建议。

一、民族地区实现义务教育基本均衡的实践

教育不可否认地受到日益增长的社会、经济差距和不平衡状态的影响——但只要做出巨大的努力，教育是可以帮助克服这种差距和不平衡状态的⑦。我国民族县大多位于高原、山区、牧区等地区，虽然教育发展的外部环境不利，但在国家各项保障政策落实到位的前提下，本文所调研的26个民族县全部通过了“义务教育发展基本均衡县”的认定。

(一)调研样本概况

本文选择的26个民族县中有3个省级重点扶贫特困县、16个国家扶贫开发重点县⑧。在这26个样本县中，大多数县年人均财政收入位于1000元和2000元之间，县级财力较弱。当地政府的大部分支出主要依靠上级政府的财政支持和转移支付，比如援藏资金、援疆资金和对口帮扶资金等。从事农牧业生产的人口占各县总人口的比例较高，在67.1%-92.21%之间。26个样本县所处的地理环境复杂多样，包括高原、盆地、丘陵和平原等，如西藏7个样本县平均海拔在4200米以上，属于高原县，地理环境极为特殊。

26个民族县共有小学976所，初中221所；在校小学生480458人，教师214127人；在校初中生27745人，教师14883人。其中，云南G县的普通小学和初中数量最多，分别为144所和25所。西藏D县的普通小学和初中数量最少，各仅有1所。26个民族县的中小学校皆为公办学校，民族县主要依靠当地政府和中央财政举办义务教育，其办学水平在一定程度上受当地财政收入和援助资金影响，民间组织会资助当地中小学校，但不参与办学，市场调节的作用较小。

(二)基本均衡的门槛：标准化学校

与以往的评估不同，《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》(以下简称《办法》)要求，每一所义务教育学校必须达到本省(区)义务教育学校办学基本标准，即成为“标准化学校”，在此基础之上才能追求区域内全体学校的均衡发展⑨。办学条件标准化是学校正常运作的基本保证，只有学校拥有良好的校园环境、齐全的教学设施、高素质的教师队伍，才能为学生提供优质的教育服务，才能更好地发挥学校教书育人的功能，才能为社会培养合格人才。大量低水平、低质量的学校的存在，必然导致县域内义务教育均衡发展的目标难以达成。只要有一所学校达不到本省(区)标准化办学的具体要求，则该县无法通过国家的义务教育均衡发展评估认定。这一强制性政策要求地方政府认真建设好每一所义务教育学校。

为此，调研的9省(区)根据自身实际情况出台了义务教育学校办学基本标准，其评估指标有所不同(见表1)。例如，湖北省要求义务教育学校各项省级评估指标达标率均达到100%；广东省义务教育学校办学基本标准包括11项省级指标，涉及教师、设备、图书、校舍等方面，达到其中9项的学校即为综合评定达标学校；广西壮族自治区义务教育学校办学基本标准包括9项指标共100分，达到80分以上的学校被视为达标。其他省(区)的标准化学校评估标准大体类似。

26个样本县的全部学校均达到了本省(区)标准化学校要求。由于大多数省(区)标准化学校的达标方式是以全体指标的“综合分数”来认定的，虽然26个样本县全部学校均达到了本省(区)标准化学校要求，但仍存在一些学校个别评估指标不合格现象。在26个样本县中，有11个县无法满足所有评估指标100%达标；有20%的小学和24%的初中在师生比、生均校舍建筑面积和生均教学仪器设备值等单项评估指标上存在达不到省级标准的情况。以师生比的评估指标为例，广西R县仅有16.7%的初中学校达标，青海H县只有41.5%的小学和33.3%的初中达标。2016-2018年国家教育督导组对西藏、广西、新疆和宁夏的督导检查反馈意见显示，办学条件方面存在薄弱环节是各地义务教育学校面临的主要问题⑩。

(三)基本均衡水平的判定：差异系数

何为基本均衡，为其设计科学合理的认定标准一直是学术界的研究难点与热点。《办法》中提出的衡量标准是，以县域内全体公办义务教育学校为单位收集数据(不含教学点)，分别计算县域内小学和初中8项评估指标(生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、生机比、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数)的差异系数。这8项评估指标的提出经过了大规模的指标筛选和跟踪测试，具有较高的科学性。差异系数也叫变异系数或离散系数，是一组数据的标准差与其均值之比。差异系数值越大，说明均衡水平越低；差异系数值越小，说明均衡水平越高。其计算公式表示为：

8项评估指标差异系数的均值为综合差异系数，根据国家规定，县域基本均衡合格线为：小学综合差异系数不高于0.65，初中综合差异系数不高于0.55，达不到这个合格线就无法通过县域义务教育均衡发展的评估。差异系数的优势在于直接地展现了学校之间办学条件的差距，且便于地区之间进行比较。差异系数以“校际生均教育资源”为计算单位，使用差异系数来衡量学校之间教育资源的均衡状况是一种进步。某校生均教育资源过多，表明该校为当地的“高峰”，反之则是“低谷”，差异系数的合格线又起到了“限制高峰，弥补低谷”的引导作用。例如，某县如果只重视几所“窗口学校”建设，忽视对其他学校的投入，则生均教育资源在校际的分布必定不均衡，必然拉高全县差异系数。

表1 9省(区)标准化学校评估指标一览表

调研发现，在小学阶段，25个样本县(西藏D县除外，该县仅有1所小学，无差异系数)8项评估指标的综合差异系数的极小值为0.21，最大值为0.594，均符合“不高于0.65”的国家规定，县域公办小学达到了基本均衡。在8项评估指标中，生均图书册数差异系数最小，整体均衡水平最高，而生均体育运动场馆面积均衡水平最低。

在初中阶段，18个样本县(8个县除外，这8个县都仅有一所初中，无差异系数)8项评估指标的综合差异系数的极小值为0.047，最大值为0.505，均符合“不高于0.55”的国家规定，县域公办初中达到了基本均衡。在8项评估指标中，生均图书册数差异系数最小，整体均衡水平最高，而生均教学仪器设备值均衡水平最低。

(四)基本均衡的保障：财政投入

进入21世纪以来，国家通过实施针对农村地区和民族地区的“两基”攻坚计划、“深化农村义务教育经费保障机制改革”、“农村义务教育学生营养改善计划”、“全国中小学校舍安全工程”、“农村义务教育薄弱学校改造计划”、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”等重大举措，有力推动了民族地区义务教育的发展。上级政府的转移支付资金、教育费附加、地方教育附加、土地转让净收益专款专用，强有力地保障了民族地区义务教育发展的财政基础。调研发现，26个样本县均实行了义务教育经费单列制度，落实了财政性教育经费向薄弱学校倾斜的政策；农村税费改革转移支付资金已按一定比例用于义务教育。有21个样本县实现了“三个增长”，即公共财政预算内教育经费增长高于财政经常性收入增长；生均公共财政预算教育事业费支出实现逐年增长；生均公共财政预算内公用经费支出实现逐年增长。26个样本县义务教育预算内经费拨款年均增长比例在1.9%-107.5%之间，平均增长比例为20%左右。随着财政投入的增加，各县中小学校普遍配备了图书资源、实验室、信息化设备、校园网设备以及用于劳动和综合实践活动的器材设备；寄宿制学校的床铺、食堂、洗浴设施和厕所的配备较为齐全。

不仅如此，一些样本县的教育发展指标甚至达到全国较高水平。例如，青海H县虽然是国家级贫困县，但该县2017年小学生均预算内教育事业费为11591元，生均预算内公用经费为3522元，同年全国普通小学生均一般公共预算教育事业费为10199.12元，生均一般公共预算公用经费为2732.07元，H县明显高于全国平均水平。在新疆，样本X县实现了学前和义务教育12年免费教育，S县则实现了学前、义务教育和高中15年免费教育。26个样本县中，共有9个县2018年义务教育学校教职工年人均工资达到15万。

对民族地区强有力的财政保障和各种教育惠民政策的落实也为贫困生求学带来了更多机会和保障。国家级贫困县广西R县进一步完善教育精准资助体系，在2015-2017年发放农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助共计8232万元，涉及学生14.36万人次。该县还扩大了“农村义务教育学生营养改善计划”实施范围，实现了全县义务教育阶段学生全覆盖的目标，同时实施了“四免工程”——给义务教育阶段学生免费发放营养奶；免费安装空气能热水器；免费给学生提供直饮水；为寄宿生购买寒暑假往返家校车票。

二、基本均衡背景下民族地区义务教育发展的难点

虽然民族地区在义务教育均衡发展方面取得了一定的成就，但长期困扰民族地区的难点问题仍然存在。民族地区义务教育发展所遇到的困难与一般农村地区既有相似又有不同之处。由于经济水平和自然条件的限制，农村地区义务教育存在的普遍性问题在民族地区表现得更为突出、更为集中，此外，独特的民族语言和习俗使民族地区义务教育发展面临更大的挑战。

(一)民族地区义务教育承担着多种社会职能

民族地区义务教育发展，不仅要满足适龄人口受教育需要，还要在教育供给方面承载多种社会职能。由于各个民族的习俗存在较大差异，如何利用好民族特色文化进行教育活动是摆在教育供给者面前的一项重要任务，同时民族地区义务教育还要对不同民族的学生开展民族团结和爱国主义教育，防止错误思潮对校园的渗透。

针对不同民族的特色和需求，各民族地区普遍利用民族政策开办民族小学、民族初中等民族特色学校，一些民族地区还在普通学校开设了寄宿制民族班和女童班，民族班遍及各类基础教育学校，形成了民族教育一条龙体系，保障了少数民族学生享受优质教育的权利，为推进教育扶贫提供了人才支撑。调研的26个民族县普遍划拨专项经费支持中小学校开展民族文化进校园活动，开展以民族体育、音乐、歌舞等为主的民族特色文化活动，着力培养学生兴趣爱好和个性特长。各民族县中小学校以爱国主义教育和民族团结教育为主线，把新时代中国特色社会主义思想教育融入学校教育全过程，不仅能使学生了解家乡的民族特色、风俗文化，尊重其他民族的风俗习惯，还培养学生的爱国情怀。

我国幅员辽阔，共有14个国家与我国接壤。边境民族地区是直接维系国家安全与稳定的关键地区，同时也是国家的门户和窗口。边境民族分裂分子常常蓄意挑起事端，宣传错误言论，企图破坏民族团结和国家统一。在我国的边境民族地区，发展教育事业是巩固国防的战略需要，有利于帮助边民形成正确的价值观念，巩固国防安全，有效地维护民族团结、国家统一与稳定。

边境民族地区教育还要承担起凝聚各民族人民力量的重任，因此要不断增强不同民族学生对中华民族优秀文化的认同，不断增强民族自尊心、自信心和自豪感，牢固树立“增强民族团结、维护祖国统一、反对民族分裂”的意识。但民族地区义务教育供给的多种社会职能也给一线教师带来了繁重的工作任务。例如，西藏D县一位教育局领导谈道：“老师很疲倦，老师重心放在与教学无关的事情上面，想把门关上安安心心地教书都不行。上级把任务下达给教育局，教育局安排给学校，学校安排给老师，很多事情让老师去凑数。”多样化的教育服务对教师的知识水平、语言能力、工作方式都提出了较大挑战，教师的教学精力被分散，教学质量难免会有所下降。

(二)民族地区义务教育办学形式特殊

义务教育具有强制性的特点，适龄人口的数量和分布对于义务教育的发展有着最为直接的影响。适龄人口的数量和分布同义务教育发展是一种辩证的关系：既对义务教育的发展提出了要求，同时也形成了制约。一般来说，适龄人口数量越多，则学校数量越多，学校规模越大；适龄人口居住越分散，则学校招生半径越大，学校规模越小。民族地区大多位于山区、牧区和林区等地广人稀之处，因此其义务教育办学形式也较为特殊，以寄宿制学校和小规模学校(教学点)最为常见。

例如，西藏D县总人口3万多人，平均海拔4100米，土地面积1373平方公里。2012年，该县对全县小学学校布局进行了创新性调整，撤并整合了8所乡村完小，新建了D县中心小学，在全县构建起1所小学、1所中学的义务教育办学格局，农村学生从小学一年级起就必须住校。由于全县小学和初中各只有1所，8项指标综合差异系数为0，“完美”达到了国家认定的基本均衡标准。虽然集中办学解决了农村学校硬件水平偏低的短板，但也带来了寄宿制学校管理方面的问题，增加了教师的负担。由于全县仅1所寄宿制小学，该学校作息时间比较特殊，连续上10天课，然后休息4天。一次性上10天课对师生的身心都提出了较大挑战。有老师反映：一年级的学生到下午三点就开始哭，学生年纪太小，住校期间身心都很不适应，特别想家。但如果学校安排学生每五天回家一次，也不现实。因为部分学生家校距离较远，学生回家需要先从学校到乡里，然后从乡里再到村里，乡里到村里的距离比较远，且有的地方没有交通工具，只能选择步行，这些学生回家至少需要半天时间。属于这种情况的学生占全校学生总数的六成之多。学校只能安排老师排班轮流接送学生上下学，没有任何津贴补助。教师工作任务繁重，教师流失的现象比较多，每年流失教职工大约20人。

在经济欠发达地区仍面临教育资源严重短缺的情况下，将生源严重不足的农村学校和教学点撤并，推行集中办学模式是一项常用的举措。西藏和新疆的样本县畜牧业较为发达，居民大多为游牧民，如果开办农村教学点，那么数量必然较多，且分布零散，由此导致县域内有限的教育资源被分散，不利于县域义务教育的发展，更不利于学生接受优质教育。举办寄宿制学校不仅能够将分散的学生集中起来，也能提高县域内教育资源的规模效益。但举办寄宿制学校也容易产生学生上学距离过远、家庭教育支出增加、低年级学生生活自理困难等问题。在调研样本中有5个西藏民族县没有小学教学点，小学以寄宿制学校为主。目前这些学校尚未有效解决学生低龄寄宿、混龄寄宿和多民族混居所带来的学生管理问题。

我国少数民族的居住地大多在深山等复杂地区，且主要以农村和牧区为主，加上地广人稀、交通设施落后，给办学布点带来一定的困难。在特殊地理条件的民族地区，“马背小学”、“帐篷学校”、“一师一校”仍发挥着重要作用。调研的26个样本县共有976所小学，864个小学教学点。在广西R县，由于农村地区交通不便，雨季较长，形成了小学教学点多且分散的学校布局。截至2017年秋季，该县将51所村完小整合为7所，仍保留有214个教学点。全县平均班额超过50人的学校37所，县城小学、初中学校都是“大班额”，而农村小规模学校在校生则较少，有的学校甚至只有2名学生，出现了“农村空、城镇挤”的现象。教育资源往往具有整体不可分的特性，受制于学生数量少，教学点难以形成规模效应。有研究表明，受国家既定课程门数、师生比的限制，有82.15%的农村小规模学校存在教师编制标准上超额而现实中不足的问题。由于县域内教师编制要坚持“总量控制，增减平衡”的原则，小规模学校教师超编对县城学校补充新教师也带来了一定压力。

除了客观因素的影响之外，由于《办法》规定每所学校(教学点除外)必须达到标准化学校要求，因此县域内学校数量越多，缩小校际差距的难度就越大。有一些地区将难以达标的薄弱村完小改成教学点，合理地规避了义务教育均衡发展督导评估验收，由此导致教学点数量迅速增加，这种现象值得警惕。根据教育部统计数据，乡村教学点从2001年的110419所持续减少到2011年的60972所，2012年《办法》出台之后，乡村教学点的数量却从2012年的62544所持续增长至2018年的88805所。这也表明，全国统一的均衡认定标准在民族地区的适用性有待提高。

(三)高寒艰苦民族地区办学成本高

在偏远牧区和边境地区必须采取特殊的办法，集中力量办好寄宿制学校，让学生“学习在学校、生活在学校、成长在学校”，才能全面提高入学率和巩固率。学生寄宿对学校的饮食服务、安全管理、生活设施、后勤人员等方面均提出了更高的要求，需要更多的公用经费和人员投入。现行的义务教育生均拨款标准是按学校实际在校生人数进行拨付，没有考虑到寄宿制学校的额外办学成本。青海省政协主席多杰热旦曾撰文指出，农牧区中小学校布局调整后，藏区寄宿制中小学校数量增加，规模扩大，后勤管理工作任务繁重，而相关后勤管理人员整体待遇低、流动性大，不能得到及时补充。专任教师身兼数职的现象较普遍，工作任务繁杂、压力大，分散教师专注教学的精力，影响教学质量的提升。为此，一些学校临时聘请了生活指导教师，这必然加重寄宿制学校运行成本。通过我们对家长调查问卷的统计显示，民族地区多数家长对学生接送、学校供暖、宿舍管理员的配备等关注度较高。他们要求学校在冬季实行供暖、配足宿舍管理人员，建立医务室、配齐医务人员。但调研发现，26个样本县中，部分学校供暖设备在冬季还无法正常使用；营养餐仍是以“牛奶+鸡蛋”和“面包+火腿肠”等单一供餐模式为主，民族地区学校急需加大后勤保障力度。

西藏D县仅有寄宿制小学和初中各1所。该县建立了警务人员全程引导、学校教师沿途护送、接送车辆限速行驶、各乡镇定点接送的学生交通安全管理模式。该县每年投入专项经费158万元用于中小学寄宿制学生接送，还为全县中小学生购买了50元标准的人身意外保险。为方便照看低年级住宿学生，学校设立了医务室，并由卫生局专派3名临床医生来做校医。目前小学后勤服务人员达到了101人，学生宿舍管理员32人。这所小学已经投入了1.8亿，其中贷款约8千万，用以进行学校软硬件建设，后续的设备修缮经费等问题使学校运营面临更大的财务压力。新疆Z县是偏远高寒山区的边境县，气候没有明显的四季之分，只有冷暖之别，多雾、多雨、多冰雹。由于气候特殊，学校难以正常开展室外体育、艺术等教学活动，但该县农村学校普遍缺少室内文体活动场馆。

(四)民族地区义务教育师资供给面临三大难关

民族地区独特的地理条件和语言及风俗，对中小学校教师的补充带来了“生理关、心理关、语言关”三大挑战。在“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“乡村教师支持计划”等政策的支援下，东部和中部的民族地区中小学校教师短缺现象得到了缓解，而在西部条件艰苦的民族地区，师资供给仍面临较大压力。例如，西藏S县2017秋季全县计划招聘393名教师，实际只招聘到234名教师，按照教职工与学生比进行测算，全县尚缺教师220名。

西部民族地区尤其是边境地区，海拔高，大气含氧量较低，全年气温在零度以下时间较长，工作、生活条件相对艰苦，这对教师的生理健康带来了严重影响。调研发现，西部民族地区特别是农牧区基层学校，乡村教师离开教师队伍的现象较为普遍。自2006年实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”以来，虽然农村中小学补充了相当数量的教师，但教师流失现象依然突出，严重影响了教师队伍的稳定性。青海H县通过多种途径灵活解决中小学师资短缺、结构不合理的问题，如与青海师范大学和青海民族大学合作，每学年安排近百名实习生支援本县薄弱学校；再如，对原中等师范学校毕业的在职教师进行紧缺科目培训，确保了每一所学校有专职的音、体、美、信教师。尽管如此，截至2019年，H县仍缺少音、体、美、信专职教师95名。该县中小学教师短缺的一个重要原因就是自然条件相对恶劣，辖区内海拔落差超过2000米，年轻教师不愿去，去了之后身体不适也待不久。民族地区中小学校大多位于高海拔偏远山区，教师们则偏爱低海拔的县城学校。对于音体美和英语等培养成本较高的教师更是如此，他们不愿意选择到偏远学校工作。

不同民族风俗习惯的差异对年轻教师心理影响较大。2018年青海省H县人民法院公开审理了一起特殊的案件，这是青海省首例因辍学引发的“官告民”案件。在H县，部分群众还保有“早婚早孕”习俗，在校生努力学习的意愿不强。这些风俗习惯在一定程度上影响了民族地区义务教育的巩固和提高，同时也加重了年轻教师对自身专业成长的忧虑，留在偏远学校工作的教师大多是本地、本民族村民。即使地方政府试图通过提高工资补贴、增加晋升机会和提供周转房等综合措施来提升农村教师岗位吸引力，外来特岗教师和对口支援教师出于对风俗习惯、文化差异的顾虑也不愿去村小和教学点教学。师资紧缺使得学校难以开齐开足体育、音乐、美术等课程，制约了偏远学校正常教学工作的开展。

民族地区的双语教学对师资素质和水平提出了更高要求。在我国55个少数民族中，20多个民族有与自己语言相一致的文字。国家在少数民族地区学校和民族学校中，对少数民族学生进行以少数民族语言和国家通用语言作为教学语言的教育教学活动。实施双语教学的目的是不断提高少数民族教育质量，切实增强少数民族学生适应社会发展的能力，为国家和少数民族地区培养双语兼通人才。各地方政府根据群众意愿和不同区域的实际情况，采用“少数民族语言授课为主，加授国家通用语文课程”，“国家通用语言授课为主，加授民族语文课程”，“部分课程用民族语言授课，部分课程用国家通用语言授课”等多种教学模式。调研发现，新疆Y县在推进普及国家通用语言文字教育教学工作中遇到师资短缺问题。新引进的年轻教师难以胜任民族语言教学，而现有教师队伍中大量教师无法使用普通话教学。因此，该县2017年对1496名无法胜任普通话教学的教师进行分流转岗，这给原本就不充裕的教师队伍带来了更大的数量缺口。如果再考虑到学前教育阶段推行普通话教学的发展趋势，则双语教学师资紧缺的情况会更严重。

三、加快民族地区义务教育发展的对策

加快民族地区义务教育发展需坚持民族因素和区域因素相结合的原则，充分利用国家有关民族地区的优惠政策，实施有效举措破解民族地区义务教育发展难点，不仅在普惠性政策中向民族教育倾斜，还需制定特殊政策重点支持基础薄弱地区义务教育的快速发展。

(一)细化教育财政分类保障机制，设置不同权重的生均拨款标准

调研发现，26个民族县举办义务教育完全依靠政府力量，教育发展取得的成就与高层政府强有力的财政保障是分不开的。例如，新疆Z县2017年地方财政经常性收入仅3905万元，而上级下拨的各项教育专款达到了9538万元。“以县为主”的义务教育经费保障机制在民族地区往往无法保障举办义务教育所需经费，在陆续实现脱贫目标之后，少数民族县的教育管理部门普遍担心的就是中央财政援助机制会不会发生变化。2019年出台的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确了义务教育中央与地方财政分档按比例分担的原则，义务教育总体为中央与地方共同财政事权，并按具体事项细化，其中：涉及学校日常运转、校舍安全、学生学习生活等经常性事项，所需经费一般根据国家基础标准，明确中央与地方财政分档负担比例，中央财政承担的部分通过共同财政事权转移支付安排；涉及阶段性任务和专项性工作的事项，所需经费由地方财政统筹安排，中央财政通过转移支付统筹支持。可见，未来教育财政保障机制仍然贯彻分类支持这一原则。义务教育经费由中央与地方财政分档按比例分担，其中：第一档中央财政分担80%；第二档中央财政分担60%；第三档、第四档、第五档中央财政分担50%。中央财政分担比例占80%的第一档12个省(区)基本上是西部少数民族聚居较多的地区。由于“民族地区”涉及范围广，不仅与其他地区的差异大，其自身内部的差异也非常明显，因此，坚持和完善“分级分类”的发展指导原则是至关重要的。民族地区中的边境县、国家级贫困县应被纳入教育发展“优先保障区”。在第一档的西部省(区)中，仍需进一步细化分类，国家教育经费应继续向边疆省(区)倾斜；边疆省(区)教育经费则向边境县倾斜；对相对贫困的民族县仍需要通过专项性转移支付予以支持。

考虑到民族地区学校类型的特殊性，在生均公用经费全国统一基准定额的改革背景下，对寄宿制学校、小规模学校和高寒地区学校设置不同权重的生均拨款标准，将寄宿生比例、学校规模、地理环境等因素考虑在内，充分满足不同学校的差异化需求，提高教育财政分配的公平性。制定家庭经济困难寄宿生和艰苦地区民族寄宿生生活补助国家基础标准，边境地区、高寒地区和艰苦地区民族寄宿生的生活补助全部由中央财政承担，其他地区由省级政府统筹解决。例如，西藏自治区学生公用经费每生每年为小学700元、初中900元，寄宿制学生在此基础上增加200元。只有建立以统一生均公用经费基准定额为底线，同时兼顾办学成本差异的生均拨款模式，才能更有针对性地促进民族地区教育发展，满足民族地区实际需要。

(二)完善民族地区师资“定向培养”模式，创新省域内教师编制管理机制

在师资培养和补充方面，由于民族地区文化、语言、风俗的特殊性，义务教育学校师资供给应建立“本土化”培养为主，外来支援为辅的补充机制。地方师范院校是保障师资供给的主体，在民族地区应扩大定向招生、定向培养、定向就业和定期服务的师范生培养比例；加大对地方师范院校的经费投入，推进师范院校专业调整和教学改革。支持民族地区师范院校免费培养双语教师，加大紧缺学科教师的培养力度，探索建立高中起点零基础音体美等紧缺学科师范专业3年制专科公费师范生培养机制。由省级政府统筹各地师资所需，与各地方师范院校细化定向培养的教师总量、学科结构和素养要求，达到精准培养民族地区教师的目标。“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”和“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划”继续向民族地区倾斜，扩大“银龄讲学计划”在民族地区的招募比例。

在师资编制管理方面，在财政供养人员总量不增加和县域教师编制标准的刚性约束下，可建立义务教育学校教师编制的省级统筹机制，突破县域内教职工编制的“天花板效应”。2014年，国家统一了城乡中小学教职工编制标准，教职工与学生比初中为1∶13.5、小学为1∶19。在民族地区，乡村小规模学校和寄宿制学校将长期存在，双语教学师资紧缺，在此情况下，教师编制若仍按照国家规定的师生比测算，则难以满足实际需要。省级政府应综合考虑义务教育学校教职工编制标准、学生规模和学校教育教学需要，针对民族地区学生规模较小的村小、教学点，按照生师比和班师比相结合的方式动态核定教职工编制；同时，应建立省域内“机动编制”、“预借编制”、“专项编制”和跨县域调整机制，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，着力解决民族地区教师结构性缺员和数量不足问题。

在现有师资使用方面，要盘活现有教师资源，就要加大对民族地区教师的精准培训。在教师专业培训中，应直面当前民族地区教师实际教育教学困难，加强对小班化教学、复式教学、全科教学、双语教学和双教师协同教学的指导；注重对小学全科教学研究、教材开发和出版给予支持；注重培养“一专多能”人才；充分发挥网络技术优势，强化校际、学科组间、教师间的“一对一”帮扶，推动教师主动适应信息化、人工智能等新技术变革，积极有效地开展互联网时代的教育教学工作。

(三)完善民族学生助学金制度，巩固民族教育发展成果

我国对贫困和民族地区教育一直坚持优先保障的策略，“两免一补”和“营养餐”政策就是首先在西部贫困地区试点之后再逐步推向全国的。随着时代的进步，“两免一补”从一项只针对家庭经济困难寄宿生的资助政策转变为义务教育的普惠政策，其实施范围与功能已经发生了改变，因此，对民族地区“处境不利”学生需建立新型的助学金制度。根据对调研地区的统计分析发现，民族地区学生每学期的平均费用为2171.3元，其中小学阶段每学期的平均费用为1233.6元，初中阶段为3680.4元，这对贫困家庭来说无疑是一笔不小的开销。家庭经济困难往往导致家长对教育投资意愿下降，从而也降低了学生的上学意愿，这是造成民族学生辍学的一个直接原因。除经济因素外，民族地区一些不良的风俗习惯和思想观念也在一定程度上影响民族地区义务教育的普及和巩固。随着国家不断加大对民族地区的教育投入，大部分民族地区学校的硬件设施都得到了明显的改善，但是民族地区学生辍学现象依旧屡见不鲜，“控辍保学”的压力仍然较大。

完善民族学生助学金制度的目的在于保障政府提供的教育机会具有可获得性，消除适龄人口上学的经济障碍，力求有特殊需求的贫困学生和民族生都能接受义务教育。各地亦可以根据实际情况，以助学金的名义设立更加灵活的资助项目。如除了寄宿给学生及家庭带来的困难外，交通、身体残疾等其他障碍也值得政府关注并积极予以解决。在当前的教育形势下，农村学生上学距离较远，农村寄宿生数量逐渐增多，应优先试行“免费校车”、“交通补贴”以减轻学生家长的经济负担；应充分发挥政府的主导作用，采取多种形式解决学生上下学的交通问题。对残疾儿童、贫困学生、高寒地区学生发放专项助学金，保障其接受教育的权利。

要巩固民族地区义务教育发展成果，学前教育和中等职业教育的发展也发挥着较大的作用。民族地区要全面实行国家通用语言文字教学，就必须加快学前教育发展，提高儿童入园率，实现推广普通话战线前移。当前，义务教育课程内容与民族地区自然、社会和人文生态的适切性还较弱，要增强民族学生就学意愿，提高义务教育巩固率，就需要提高教育对个人终身发展的吸引力，将义务教育与中等职业教育有机结合起来，充分发挥教育扶贫的现实功能；同时，应设立民族地区乡村振兴职业教育专项经费，对集中连片特困民族地区给予特殊支持。通过教育扶贫，努力培养造就一大批新型职业农民、技术技能人才，不断提升少数民族学生就业创业能力和创造幸福生活能力，促进民族教育与经济社会协调发展。

新中国成立以来，民族教育事业得到了快速发展，为维护国家安全和民族团结做出了重要贡献。只要继续加强中央统筹支持力度，及时研究解决民族教育工作中的重大问题和群众关心的热点问题，民族地区义务教育将得到更快、更好的发展。

注释

①《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，2012年9月5日，http://www.gov.cnzwgk2012-09/07/content_2218783.htm，2019年10月20日。

②按评估办法规定，县包括不设区的市、市辖区和国家划定的其他县级行政区划单位，以下统称县。

③教育部：《2018年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，2019年3月26日，http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50415sfcl201903/t20190326_375275.html，2019年10月5日。

④《国务院关于加快发展民族教育的决定》，2015年8月17日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.htm，2019年9月20日。

⑤《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，2019年6月23日，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201907/t20190708_389416.html，2019年10月2日。

⑥调研地区包括西藏自治区7个县，广西壮族自治区3个民族自治县，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州5个县，贵州省黔东南苗族侗族自治州2个县，云南省文山壮族苗族自治州1个县，湖北省恩施土家族苗族自治州2个县，广东省3个壮族瑶族自治县，云南省1个彝族自治县，青海省1个回族自治县，甘肃省1个藏族自治县等共26个县。文中未注明出处的数据和资料，均来自上述调研。

⑦联合国教科文组织国际教育发展委员会：《学会生存：教育世界的今天和明天》，北京:教育科学出版社，1996年，第132页。

⑧“国家扶贫开发重点县”源于2014年国务院扶贫开发领导小组办公室公布的全国贫困县名单，部分县已经陆续实现脱贫目标。

⑨教育部：《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，2012年1月20日，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201201/t20120120_136600.html，2019年8月20日。

⑩根据2016-2018年教育部公布的国家教育督导组对各民族地区义务教育均衡发展督导检查反馈意见整理得出。