再中心化：区块链应用中的政府责任重构

戚学祥 徐晨欣

摘 要：区块链是一种去中心化、可追溯、不可篡改、安全透明的互联网信息技术，具有广泛的应用场景和广阔的发展前途。但区块链的技术研发、应用拓展与生态完善需要政府履行有序规划、有力支持、有为监管与有效回应的责任。当前区块链发展和应用过程中存在政府责任理念模糊、主体能力不足、监管机制不全等问题。政府应从强化责任理念、健全问责机制、完善监管体系等方面着手，推动区块链的发展和应用，从而助力政府治理体系和治理能力现代化。

关键词：区块链;政府责任;去中心化;再中心化

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）04-0029-09

一、研究缘起：去中心化与中心化的循环悖论

近年来，区块链技术凭借去中心化、可追溯、不可篡改、安全透明等特性优势被广泛地运用于政务服务、金融改革、民生发展等领域，被誉为互联网之后的第五次技术创新。其中，去中心化是区块链的核心特征。从技术角度来讲，去中心化源于区块链的分布式账本技术，是指区块链系统中的每个主体都能单独地写入或者读取区块数据，并向全网广播和认证，而不需要第三方提供信用背书。这意味着区块链系统中的参与主体是权利与义务的统一体，处于相对平等的地位，不存在权威的、起支配作用的核心组织。伴随着对区块链的理论宣传与实践运用，去中心化的趋势从以比特币为代表的金融领域逐步扩展到政务、民生领域，并不断侵蚀、挑战传统的政府、银行等中心化组织及其建构的权威、信任、支配体系，致使因组织层级多、信息易失真、权力易寻租而饱受非议的官僚制更遭唾弃。

但是，技术缺陷与应用风险使得区块链的实践发展事与愿违，特别是算力集中[1]、黑客攻击[2]、虚拟货币被盗[3]、比特币被非法利用[4]等使推崇区块链的技术决定论者也不知所措。区块链的技术攻关、无序竞争、漏洞风险、隐私保护、监管引导、伦理道德等问题始终离不开政府的规划、引导和监管。在某种程度上，政府及早有序、有力、有度地引导区块链技术发展，反而更有利于发挥区块链的技术优势、拓展区块链的应用领域、完善区块链的发展生态。

换言之，无论是从理论还是实践来看，去中心化的区块链技术发展都离不开中心化的政府的引导和支持，应通过再中心化促使政府积极主动承担有序规划、有力支持、有为监管与有效回应区块链发展的责任。当然，政府应顺应数字时代的治理要求，借鉴国外的发展经验，革新政府责任理念，明确政府责任内涵，重塑政府责任架构体系。由此，本文将阐释政府责任的法理依据、主要内涵与完善路径，以期为政府引导区块链发展提供学理支撑。

二、区块链应用中政府责任的理论依据

作为一种新兴的治理技术，区块链是一种技术、手段和方式，而不是价值、目的和结果，在应用过程中既要破除技术无用论的臆断，也要改变技术决定论的念想。发挥区块链的正向功效，离不开政府的有力引导和监管，特别要防止出现“技术利维坦”。目前，学术界对政府在区块链应用中履行监管职能的重要性已有共识，但对政府在区块链应用中为何承担责任的理论依据却鲜有研究。按照现代责任理论，政府在区块链应用中承担责任的理论依据主要在合法性与合理性两个层面。

（一）合法性依据

责任是一种义务，是职责规定完成的事，也是合法性的重要来源。尤尔根·哈贝马斯在合法性问题上有一个著名论断，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”[5]（pp.188-189）。现代政府合法性的主要来源是政府及时、全面、精准地提供有效、可及的公共服务，促进经济增长，满足公众需要，维护社会秩序，提高政府效率，促进社会发展。伴随着区块链技术的迅猛发展，区块链的应用产品、服务和场景已深刻影响公众的理念思维和生活方式，需要政府承担起引导、监管区块链发展的责任，以满足公众应用区块链的需求，维护网络安全，提升政府治理绩效。

从法律依据来看，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”去中心化的技术特性使得国家与社会、政府与公众、组织与个人间的信息交流、行为互动、成果共享更为直接、有效、便捷。不同的利益相关者在公共事务治理格局中的地位相对平等，有助于发挥多元主体的各自优勢，加快信息的层级交流，提升政府效率，促进政府机构扁平化改革。此外，《宪法》第二十条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”当前，区块链技术是全球科技竞争的新焦点，已成为传统产业升级转型的新动能，促进了国内实体经济新发展。这些趋势与变革都需要政府重视和发展区块链技术。

从政策依据来说，作为数字时代的信息技术，区块链技术具有降低传统产业成本、提升社会信任与增强治理绩效的正向功效。2016年底，国务院印发的《“十三五”国家信息化规划》提出强化战略性前沿技术超前布局，首次从国家政策层面提及区块链技术，要求政府承担加快研究、提前布局、及早规划与试点应用的责任。2020年1月，中国人民银行、国家外汇管理局、国家广电总局、交通运输部、司法部等10部委发布11条专项政策推动“区块链+”应用发展。到2020年2月底，在全国已召开地方两会的29个省级层面的政府工作报告中，有22个省级政府提出大力发展区块链，并将其作为传统产业升级和数字经济发展的新动力。可以说，2016年以来，政府出台的人工智能、消费升级、互联网+、自贸区等政策均涉及发展区块链技术、加快推动“区块链+产业创新”、促进区块链和实体经济深度融合等。一方面，这些政策和举措反映出区块链技术具有巨大的应用场景和广阔的发展前景;另一方面，区块链的技术特性决定其发展是跨区域、跨领域、跨行业的，规模化的发展协作要求政府及早、有力承担规划、引导、监管的职责，促进区块链技术有序健康发展。

（二）合理性依据

英国、美国等是区块链技术起步较早、应用较为成熟、监管较为严格、制度较为完善的国家，它们的经验表明，一个开明的、积极的、全面承担责任的政府能有效推进区块链技术的发展与应用，具体表现在制度设计、政策引导、资金扶持、监督管理等方面。

在制度设计方面，俄罗斯针对不同的应用领域采取不同的治理态度和管理制度。一方面，对比特币等虚拟货币持谨慎态度，不断强化对比特币等虚拟货币的监管;另一方面，在央行的支持下，继续开展区块链技术在金融领域的应用研究，出台区块链技术合法化的草案，明確表示在确保安全的基础上，进一步考虑区块链技术的社会化应用。在政策引导方面，英国政府发布《超越区块链：分布式账本技术》报告，提出今后区块链发展的若干重点规划和应用方向，并将区块链政府建设提升至国家战略的高度[6]。在资金扶持方面，美国国土安全部向国内几家致力于区块链技术应用开发的公司补贴60万美元[7]，用以研究区块链技术对金融犯罪执法网络数据分析的便捷性与效率问题。在监督管理方面，自2014年以来，美国相继出台了《加密货币协议保护与暂停法案》《区块链促进法案》《区块链监管保障法案》《虚拟货币市场和监管竞争法案》等十多部政策法案，加强区块链技术在汇款业务、资金服务、期货交易、金融犯罪等方面的监管，分析区块链技术在金融方面的潜在风险，探索新型监管模式的可行性、成本与收益分析等。

区块链技术先发国家抓住区块链的技术优势，积极部署区块链技术发展应用，这为我国运用区块链技术实现治理体系和治理能力现代化提供了重要启示。另外，区块链技术整体上还处在早期发展阶段，具有一定的技术缺陷，核心技术还需要进一步的研发攻关，更需要政府支持以实现创新发展。因此，政府要树立现代责任理念，借鉴国外先进经验和做法，明确区块链应用中的责任内涵，界定不同层级的政府责任，积极履行职责来引导区块链的发展。

三、区块链应用中政府责任的主要内涵

责任源于义务，是特定的职位所承担的应尽事项。不同层级的政府承担着不同的责任，其主体、能力、形式和效果亦有所差异。目前，尚未有文献对区块链应用中的政府责任做出系统阐述，但已有的责任理论有助于重构区块链应用中的政府责任体系。研究区块链应用中政府责任的主要内涵，要从政府的整体职能与政府的不同层级等着手，构建出“分类—分级”的责任体系（参见表1）。

（一）分类明确区块链应用中政府责任的主要内涵

分类是系统研究、区分事物的基本方法。当前，区块链应用中的政府责任主要包括制度建构责任、引导发展责任、财政支持责任与监督管理责任等。

1.制度建构责任

“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”[8]（p.84）在我国，党和政府承担着制度建构的重要责任，这要求其建立和完善一整套系统性、根本性和战略性的制度体系。一是建立和完善区块链应用的顶层制度。一方面，中央应从制度层面高度重视区块链技术的发展，适时研究出台如区块链发展纲要、区块链发展规划等顶层制度，引导地方政府结合本地发展实际合理规划地方区块链发展，增强制度的可操作性与可预见性;另一方面，顶层设计要系统谋划区块链的发展生态，重点关注区块链的核心技术、人才培养、法律建设等短板内容，发挥先发优势，抢占发展机遇和理论话语。二是推动和落实具体化、可操作的制度。制度的生命力在于执行。作为中央政府的主要执行者和制度设计的落实者，地方政府在区块链应用中要因地制宜，敢于挑战，勇于创新，结合地方实际，及时出台制度政策，吸引区块链产业、企业和人才集聚。2019年底，我国省级政府层面都已出台区块链发展政策，但东中西部的应用领域、程度、效果还存在显著差异[9]。此外，地方政府应抓住数字经济和技术创新的发展机遇，下好区块链发展的先手棋，在一定范围内进行区块链应用的创新试验，及时总结先进经验，做好宣传推广。

2.引导发展责任

区块链的良性发展离不开政府的有力引导。政府通过政策扶持、产品采购、资金支持等措施提高区块链企业的创新能力，培育地方区块链发展产业。一是全方位、多领域、差异化的引导推广责任。金融领域是区块链应用最早、收益最高、发展较成熟的领域。目前，政府的引导和监管主要集中在数字货币、证券交易等金融层面。伴随着区块链技术的迅猛发展，政府的引导发展要向全方位、多领域拓展，继续加大对金融领域的引导和监管，完善对政务服务、民生发展等领域的引领，发挥区块链的技术优势。二是发展能力建设责任。作为一项新兴的信息技术，区块链带给政府和社会的是全新的技术理念和应用模式。因此，政府在引导发展中要重塑理念认知，前瞻性把握区块链发展，提升技术引导能力。例如，2019年4月，国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2019年本，征求意见稿）》，明确将虚拟货币“挖矿”活动（比特币等虚拟货币的生产过程）纳入淘汰类产业。但在同年10月24日的中央政治局第十八次集体学习之后，该条目被从《产业结构调整指导目录（2019年本）》中移除。该事件被评选为2019年区块链行业十大事件之一。由此，政府应系统认识区块链的核心技术和应用前景，提高自身的认识水平和能力，及早布局和规划区块链发展产业，从而以区块链技术助力高新技术发展。

3. 财政支持责任

财政支持是区块链技术和产业发展的物质保障。一是出台财政政策，激励企业发展。政府要对区块链技术研发和落地应用的企业加强扶持、鼓励，即通过科技专项资金政策、税收减免政策、绿色通道等降低企业发展成本，提高企业的竞争力。二是购买技术产品或服务，扶持区块链技术发展。政府购买服务是重要的产业支持方式，也是有序引导产业发展的“有形之手”。政府可以通过政府竞标、采购等方式扶持具有竞争优势的区块链企业，形成地方的区块链发展产业优势。三是设立区块链发展专项资金，加大技术攻关。对专注于攻克区块链发展中技术痛点、难点与核心技术的企业，政府应加大专项资金扶持力度，形成区块链技术研发的合力，形成高技术话语体系。四是引导社会资本有序参与区块链发展。政府应积极引导各类基金、社会资本与社会力量有序参与到区块链核心技术攻关、产业发展中来，拓宽研发资金来源，增强企业自我“造血”功能，努力形成政府引导、多方主体共同参与的区块链发展新格局。

4. 监督管理责任

监管是区块链发展的重要保障，也是政府责任的核心内涵。区块链应用中的政府监管责任包括系统监管、精准监管、差异化监管、战略性监管。首先，系统监管强调整体性与全面性。监督管理不能仅仅局限于金融领域等风险多发领域，而且要拓展到政务服务、民生发展等领域和行业。其次，精准监管强调精准性与个性化。政府制定监管政策时要摸清区块链行业的基本情况，针对其具体情况和特点，出台具有针对性的监管政策，实现精准化监管。再次，差异化监管强调差异性与多样性。针对区块链应用的不同领域、不同行业与不同地区，政府监管要从上级要求出发，结合具体情况，采取不同的方法与策略，避免“一刀切”的“控制—命令”式监管模式。最后，战略化监管强调战略性与前瞻性。政府要在理念与制度层面提高政治站位，既要着眼于监管眼前紧迫、多发问题，也要将监管理念系统化、长远化，战略性地布局区块链产业规划和发展，加强区块链技术研发、人才培养和法律建设。

（二）分级明确区块链应用中政府责任的主要内涵

在我国，中央和地方是不同层级的政府形式，其角色、地位、职能、所属等存在显著差异。换言之，在中央集权的单一制体制内，中央和地方政府承担着区块链发展的不同责任，其履职能力、方式和范围各有差异，需要加以分级明确。

1. 中央政府的责任

中央政府作为顶层制度的设计者，要有总揽全局、统筹谋划的意识和能力，重点承担制度供给、标准统一和规划引领三方面的责任。一是制度供给责任。中央政府应对区块链的发展与应用进行长远的系统规划，推动国家层面的法律和监管政策的出台与落实。二是标准统一责任。区块链技术的可持续和有序良性发展需要建立一套统一、系统、详细、可参照、可执行的全国标准。为破除地方垄断、部门利益和行业藩篱，中央政府应牵头成立全国性的行业标准委员会来制定标准。三是规划引领责任。区块链的发展与应用是一个曲折发展的过程，既需要金融、政务、民生等领域的协同推进，也需要技术、标准、人才、法治等方面的全面支持。区块链的发展和应用不能一蹴而就、一哄而上，更不能以区块链的技术噱头去圈钱、诈骗和非法融资。因此，中央政府要坚持全国一盘棋，避免重复投资、过剩投资的乱象，分阶段引导推进区块链的应用，合理规划全国区块链产业发展，出台区块链发展的规划细则和奖励政策，用政策引领市场预期。

2. 地方政府的责任

在单一制体制内，地方政府是中央政府的主要执行者，负责将中央政府的意志、理念和话语转换为具体的公共政策并加以执行、落实。可以说，区块链发展的整体实效很大程度上取决于地方政府的实践策略和执行程度。现实中的县、乡两级地方政府往往由于财力紧张而难以承担起促进区块链发展的重任，因此本文主要讨论是省、市级地方政府。省级政府主要承担布局省域范围内的区块链产业发展、规划区块链人才培育方案、出台区块链发展的具体政策和配套方案等责任。具体而言，省级政府要根据国家区块链发展规划和区块链白皮书的要求，结合本省产业结构和区块链发展的实际情况，谋定区块链发展的产业、规划和方向，出台具体的区块链发展政策和方案，形成具有本地特色的区块链发展格局。例如，在区块链应用落地方面，上海市主要集中在金融领域，浙江省主要为政务服务领域，贵州省主要集中于民生领域。市级政府主要承担招商区块链企业、打造区块链产业园、推动区块链企业落地、出台区块链企业支持政策、鼓励成立区块链产业协会等责任。例如，杭州、武汉等城市成立区块链产业孵化园，努力形成具有集聚效应的区块链发展中心，助力区块链技术研发和产业发展。

四、区块链应用中政府责任的现实反思

近年来，区块链技术日益成熟，应用领域快速拓展，监管服务逐步完善。区块链技术与应用的迅猛发展离不开政府有序、有力、有度的引导和监管。但是，区块链技术发展过程中的政府责任在实然和应然层面还存在显著差距，主要体现在责任理念、责任能力与责任监督等方面。

（一）政府责任理念缺失，协同责任不强

1.责任理念缺失，认知行为固化

在传统的治理体制中，政府是公共事务治理的领导核心，起着重要的支配作用，其他社会治理主体参与公共事务治理，在领导地位、资源汲取、权力分配等方面都处在“中心—边缘”结构中。去中心化是区块链技术应用的核心特征，可以有效解决传递滞后、信息失真、执行走样等问题。但是，去中心化也挑战传统的政府权威，意味着社会治理事务中的多元主体处于相对平等的地位，政府领导权威也被削弱。这一特征使得政府和领导者对区块链的应用有所顾忌，特别是区块链在公共事务中的运用会使得公共权力受到进一步的制约。

因此，面对新兴的区块链技术，政府领导干部常有一种矛盾的心理状态，“既希望搭乘互联网、人工智能、区块链等新兴技术的东风，但又对新兴技术引发的各种治理难题怀有深深的恐慌”[10]。在本质上，区块链是一个去中心化的分布式存储数据技术，在某种程度上会挑战或削弱传统治理体制中的政府的领导权威和地位。基于利益、权威、地位等因素考虑，部分地方政府和领导漠视区块链技术的发展优势，甚至出现消极应付上级部署、暗地抵触区块链技术应用发展的现象，政府责任理念认知不足、站位不高，影响区块链技术发展和应用布局。

2.部门协同不强，治理碎片化

政府是名义和形式上的整体性组织，具体政策由分管各领域的职能部门执行和落实。由于部门属性、专业职能以及资源配置的差异，职能部门间存在各自的部门利益以及各自为政的治理格局，上级职能部门与本级地方政府对本级职能部门的领导存在权力交叉、职能交错的现象，对于本地区块链发展的领导方式和业务指导存在较大的随意性和盲目性，特别是统筹规划、信息分享以及资源整合还有待进一步强化。

另外，职能部门受人员经费、资源配置以及执法權限等因素影响，有限、随意地选择性执行和落实上级政府的区块链政策，导致部分地区的区块链政策出现变通执行、扭曲执行甚至抗拒执行等问题。目前，发改部门、经信部门、金融部门是区块链发展的主要执行部门，积极引导和监管区块链的全面应用和发展。而其他与民生相关的职能部门对区块链应用存在消极应付的现象，从而导致“区块链+”在民生领域出现政府缺位的问题。

（二）顶层设计不足，地方担责能力不强

1.顶层设计不足，应用探索为主

当前，区块链发展和应用是在中央政府统一领导下，地方政府调动多方力量广泛参与的模式。在单一制框架下，中央政府牢牢掌握对区块链发展和应用的话语塑造、顶层设计、政策制定等权力。截至2019年底，中央政府和部委已经出台62项政策，主要涉及虚拟货币、司法、数字身份、食品安全、军工、交通等。比如，国务院颁布的《“十三五”国家信息化规划的通知》首次将区块链作为战略性前沿技术写入规划，央行提出“积极推动国家外汇局跨境金融区块链服务平台应用试点”，最高人民法院将“加大执行业务中以区块链技术为代表的新技术的应用和转化，提高执行效率”等。此外，国家网信办出台《关于第一批境内区块链信息服务备案编号的公告》，央行支付结算处出台《关于开展为非法虚拟货币交易提供支付服务自查整改工作的通知》等加强对区块链技术的应用监管。

总体来说，中央政府和职能部门高度重视区块链技术发展，但缺乏系统、专业、前瞻性的顶层设计和系统规划，很多政策文件仍将区块链列入人工智能、大数据等政策规划之中。例如，国家互联网信息办公室出台的《数字中国建设发展报告（2017年）》将区块链技术研发和布局置于数字经济发展内容中。目前，区块链核心技术的成熟程度和研发进度差异显著，智能合约、共识机制要比分布式存储、区块链管理服务成熟。对此，中央政府和职能部门并未系统规划区块链核心技术研发和推广的时间表和路线图。此外，区块链领域还未形成统一的通用标准，缺乏全面、统一的技术标准指导，这影响区块链的标准化进程[11]。

2.地方担责能力不强，财政支持不够

地方政府是区块链发展和應用的主要执行者，承担着将中央政府的理论话语、制度设计和政策预期转换为具体应用效果的责任。地方政府的履职能力直接决定着区块链的发展和应用效果。目前，地方政府积极部署区块链产业发展，特别是在中央政治局第十八次集体学习以后，地方出台的区块链政策数量迅速增长。据统计，2019年11月和12月，全国省级及以下政府共出台72项各领域的区块链发展政策，助力区块链的发展和应用。

但是，高密度、大量地出台地方性政策容易导致地方政府短视化、同质化、片面化的发展倾向。例如，《2019年中国区块链产业园区发展现状及趋势预测》显示，国内已投入使用的22个区块链产业园空置率高，产业园区“空心化”“同质化”倾向明显。从政府责任来看，区块链产业园空置率高、产业效益弱，与地方政府在产业规划、招商引资、人才引进、生态培养等方面的履职能力密切相关。地方政府不仅应优化区块链产业布局和投资环境，而且应积极引导产业园区、行业协会等多方力量参与区块链政策制定、配套服务、招引企业等。需要强调的是，当前区块链发展正处于技术成长期和应用扩张期，技术支撑、行业前景和国家政策的支持和引导使得部分企业打着区块链的幌子骗取财政补贴和政策优惠或者诱导企业侧重于形式创新忽略技术攻关等，这些问题都要求地方政府提高对区块链技术的宏观调控、监管指导以及筛选甄别能力等，进而履行发展区块链的职责。

（三）监管机制不全，问责效果不佳

1.监督理念模糊，政府责任虚化

作为一种新兴的互联网信息技术，政府对区块链技术的监管认知和理念需要一个“破”与“立”双向并行、不断完善的过程。目前，区块链技术监管存在着“区块链的‘去中心化很可能是在‘去化别人的、传统的中心，而确立自己为中心”[12]的模糊认识，以及区块链是否需要政府监管的争议。这是因为，从技术角度来看，强调区块链的自我监管和否认政府监管责任的技术决定论者认为，区块链系统中的每一个节点需要向全网广播、认证，能起到自我监督的效果。

但是，无论从全球范围内还是国内的实践经验来看，区块链应用中的政府监管都是数字政府监管的重要组成部分，特别是美国、英国、新加坡等国家通过加强新兴技术监管来发挥技术的正向效应。2019年，全世界各国政府共出台600余项区块链政策，从政府态度和责任来看，中国重在扶持，美国侧重监管。从国内区块链发展历程来看，政府监管与区块链的发展与应用并行，但不同部门在不同发展阶段的侧重点有所不同。比如，银保监会、公安部、央行与网信办等部门专门出台监管文件进行监督，其他部门的监管责任较为模糊、虚化、弱化。因此，区块链监管理念争议容易导致政府责任虚化，出现个别部门监管“重形式、轻效果”“重部署、轻落实”等现象。

2.监管法律落后，监管责任弱化

目前，政府对区块链的监管主要存在系统监管滞后、监管理念模糊、监管手段落后、监管法律不适等问题。区块链的技术特性和应用优势促使金融创新、科技创新不断涌现，但是传统法律建设普遍滞后，难以及时、有效适应区块链的发展。去中心化的技术可以解决交易、投票等过程中信任弱化的问题，但也容易脱离政府监管，导致区块链应用脱离法律监管。

另外，比特币是区块链技术在金融领域最早、最成熟的应用场景，但比特币从诞生开始就存在一个合法性的难题，它是基于区块链而不是传统国家权威构建的信任机制，这意味着比特币的发行和使用脱离于传统的央行系统，政府难以对其合法性、发行量、价值等进行管控。近来，Libra（虚拟加密货币）带来的恐慌和影响更甚于比特币。可见，政府监管法律建设落后，并未形成系统化、前瞻性的监管体系，而单一的监管法律与条款更难以进行全面监管。对于区块链金融的监管，目前我国仅有《电子货币业务管理方法》及《关于互联网金融健康发展的指导意见》等行政法规，监管效力难以匹敌法律法规，且存在许多监管漏洞，无法真正防范区块链金融的风险[13]。

五、区块链应用中政府责任的完善重构

区块链的技术研发和应用发展离不开政府的有序、有力与有度的引导和监管。当前，政府要从理念认知、人才培养与监管机制等方面进行责任体系和能力建设，实现新时代数字政府责任体系重构。

（一）积极转变责任认知，形成现代数字政府的责任理念

第一，领导干部积极转变观念，迎接挑战与机遇。领导干部是政府组织中的关键少数，直接决定着区块链的发展前途和应用前景。当前，区块链的迅猛发展要求领导干部重塑互联网时代的政府治理理念，辩证、包容、发展地对待区块链技术，不能因为新技术带来的挑战、风险而对其产生厌恶、抗拒、抵制的心态。近年来，国家陆续出版了《大数据：领导干部读本》《数字货币：领导干部读本》《区块链：领导干部读本》等一系列出版物，主要涵盖大数据、人工智能、区块链等数字技术主题，目的在于提高各级领导干部的思想认知水平，增强领导干部学习与运用新技术的能力。另外，各级政府和部门以深入学习贯彻中央政治局第十八次集体学习的讲话精神为契机，就区块链技术的发展现状、发展规律、发展趋势举办各种培训会、学习会、交流会，邀请高校、知名企业、相关部门的专家、学者向政府部门和领导干部介绍区块链、大数据、人工智能等技术的前沿发展，推动领导干部转变思维理念，强化责任担当。

第二，部门克服本位主义，坚持一盘棋思维。从区块链的技术优势以及中央政府的重视程度来看，未来的区块链技术应用和发展将是数字政府建设的重要内涵，也是政府实现治理体系和治理能力现代化的技术支撑。目前，区块链的应用发展受到中央政府和部门的高度重视，中共中央发布《交通强国建设纲要》等4项包含区块链技术的文件。国务院印发《“十三五”国家信息化规划》等9项涉及区块链技术的政策。国家部门和地方政府要克服本位主义，高度重视中央宏观部署，结合部门特色、发展实际出台一系列政策文件。在区块链技术发展应用过程中，部门间和地方间应打通壁垒，加强沟通和信息交流，完善府际协作机制，先进部门和地区要支援落后地区的区块链发展，落后部门和地區要加强常态化、制度化的学习，从而形成统一、特色、专业的发展格局。当然，政府要完善绩效考核机制，将区块链技术应用和发展纳入新技术发展的考核体系，建立和完善问责机制，对工作落实不力、推进速度缓慢的部门和地方领导要进行科学问责。

（二）强化责任保障机制，提升政府履职能力

第一，建立健全容错免责机制，鼓励创新干事。鼓励创新，支持创新，并不能迅速见效、立竿见影。区块链技术是一种复杂的底层技术，需要加大研发、敢于尝试、勇于试点。在迅速推广与应用创新区块链的过程中，既要强调政府责任，也要完善容错纠错机制，鼓励领导干部敢于尝试、勇于创新，为敢担当、想作为的领导干部提供制度化保障。目前，全国多数省份已建立领导干部创新容错免责机制与激励领导干部激情干事制度。就区块链发展创新容错机制建设而言，可以将区块链发展内容融入已有的领导干部创新容错免责机制，设立相关指标体系便于考核;也可以借鉴已有容错机制，建立专门的区块链发展创新容错机制，进一步提高免责机制的长效化、专业化、制度化。此外，区块链技术应用的价值探讨与实践路径还需深入研究[14]。

第二，支持行业协会发展，协同政府监管。区块链技术的应用发展离不开行业协会的支持和引导。虽然当前打着区块链研究中心、区块链协会名称的组织繁多，但都难以承担标准制定、行业引导以及监督发展的责任。区块链行业协会互争地盘、抢占话语、交叉错杂，在很大程度上呈现小、散、乱的格局，更缺乏一个权威、高层级的协会的有序指导和协调。因此，业界已普遍达成共识，即呼吁中华全国工商联合会在为期两年的包容性监督和关怀下，成立区块链国家级协会[15]，承担代言区块链发展、协助政府管理、统一数据标准以及强化指导研究等责任。

第三，加快人才队伍建设，提高政府履职能力。高校是知识生产与技术创新的重要载体，是推动我国区块链技术创新的主要力量，其知识溢出对区块链社会应用产生显著正向推动作用。政府应鼓励高校围绕区块链技术发展与社会应用需求，设置区块链技术应用相关专业，开设区块链专业课程，构建专业化、跨领域、深层次的区块链人才培养体系。区块链企业与互联网公司应承担社会责任，发挥区块链技术研发、高技能人才储备、资金基础等优势，联合高校、科研机构、行业商会等多元主体，瞄准市场真实需求，搭建区块链技术研发应用平台，培养区块链技术管理人才、工程师、项目运营商、宣传人员等实用性人才。

（三）完善监督管理体制，提升协同监管效能

第一，明确政府监管责任，更新区块链监管理念。“新空间创造者的技术水平往往超越监管者的技术水平，容易规避和逃离监管。”[16]区块链技术的发展与应用的拓展使得部分推崇区块链的技术决定论者认为去中心化的自我监督是最有效的监督方式。但无论是从政府责任理论还是从全球范围内的实践发展来看，这种观点难以成立。对此，政府和学界组织机构、专家、学者以不同的形式，如撰写论文、举办会议、专题报告、召开座谈会、发布白皮书等，来论证政府在区块链应用中的监管责任必要且紧迫，从而在全社会形成监管共识，更好地推动政府承担监管责任。

第二，理顺监管体制，构建跨部门协同监管机制。政府对区块链的监管需要跨部门的共同协作，目前的区块链监管还处在起步阶段，呈现“各自为政”“分散监管”的格局。对此，可由国家网信办牵头成立领导小组，联合工信委、发改委、中国人民银行等部门建立跨领域长效协作监管机构和制度，常态化、制度化、战略性地监管区块链技术发展和应用。针对复杂、多样、突发的监管漏洞，网信办、工信部应及时协调处理。此外，在国家级区块链协会成立后，国家网信办要加强业务指导与信息沟通，充分调动协会的积极性与能动性，形成监管合力。

第三，制定配套法律，提高监管法律效应。有法可依是严格执法、公正司法、全面守法的重要前提，目前的区块链监管机构仅仅采用约谈、训诫、罚款等方式，难以从根本上规范区块链行业的行为。已有的区块链监管法律法规和条例的位阶都较低，难以起到有效的系统威慑作用。针对区块链层面监管法律层级较低的问题，全国人大常委会可以专门制定法律，或者对现行一般法律进行修订，促进政府监管能力的提高，推动区块链的应用发展。另外，政府还要配套区块链发展和监管的法律法规，形成全方位、系统性的制度体系，从根本上保障区块链技术的发展和应用。