国家治理视阈下政府监管与行业自律互助互补的基础与路径

王天楠

摘 要：政府监管与行业自律同为现代国家治理的重要形式，虽然两者遵循的逻辑、运用的手段不同，存在各自的短板，但两者实施的目的、预期目标以及作用对象具有高度耦合性，存在共同的利益诉求，面临共同的风险挑战。现代民主的发展为政府与行业协会商会合作提供了制度载体，国家治理现代化的推进为政府监管与行业自律结合创造了制度环境。行业协会商会同政府“脱钩”改革推动政府监管与行业自律互助互补，也使得政府和行业协会商会的关系变得复杂。在实践中，通过宏观政府监管、微观协会自律，各管一块、相互分工，先行业自律、后政府监管，相互配合、相互依托等方式探索政府监管与行业自律互助互补方式的最优路径。

关键词：

政府监管;行业自律;国家治理现代化;行业协会商会

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）04-0003-09

现代国家治理是一项复杂且系统的工程，不仅需要作为公权力的政府行政部门发挥监督管理职能，而且要求作为社会力量的行业组织发挥自律自治作用。然而，无论现实状况还是理论著述往往各执一端，或因袭计划经济思维将国家治理视为政府的家长式承包，或脱离国情不切实际地单纯强调行业协会商会的自律功能，人为造成他律手段与自律方式相互割裂，政府监管与行业自律难以有效配合，进而违背现代国家治理的基本逻辑。国家治理现代化要求治理主体的多元化、协同化，治理方式的民主化、科学化，治理规则的程序化、法治化。党的十九届四中全会强调，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]（p.49）。由此，探索政府监管与行业自律互助配合的可行性路径成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务。

一、 政府监管与行业自律的运行逻辑与结构性短板

政府监管是政府相关部门对市场与社会施加的一种强制性行为，是市场治理的外在手段。行业自律则是企业的志愿组织（如行业协会商会）对企业集体行为的控制，是市场治理的内在自觉。两者遵循不同的逻辑理路，运用不同的手段与方法，共同构成现代国家治理的重要形式。然而，无论是承担市场守护者角色的政府还是承担中介与枢纽职能的行业协会商会，在各自执行外在监管与内在自律过程中都存在自身难以克服的结构性短板，由此需要两个组织互助合作和两种手段有机结合，进而互补短板、实现共赢。

（一）政府监管的基本特征及其有限性

從经济学视角分析，政府监管是政府的相关行政部门为实现经济与社会目标，依据一定法律、规章对经济主体（通常是企业）实施微观层面的控制和干预等。政府监管作为市场的外在干预与控制手段具有如下特征。首先，政府监管具有公共性。它提供给被监管对象的边际生产成本和边际拥挤成本均为零。即政府承担的监管成本不因被监管者数量的增加而增加，对一个企业的监管范围和程度不会影响对其他企业监管的效果。而且被监管对象包括所有企业，具有非排他性[2]（pp.4-5）。其次，政府监管是一种约束性行为。它是政府相关部门针对市场经济与社会秩序中的问题主动实施的行为，是对企业市场行为的一种直接约束和规范，具有高度的权威性和约束性。最后，政府监管具有强制性。政府实施监管的相关法律和公共政策一旦生效，被监管对象必须执行，无任何讨价还价余地，并且这种强制性有国家机器作为后盾与保障。

然而，由于政府职能的有限性、政府权力的扩张性、政府工作人员作为经济人的私利性，政府监管在国家治理中只是一种有限的理性行为，可能出现一系列问题，不但严重影响监管的效果，而且不利于市场经济的有序运行。第一，作为监管者的政府与被监管者的企业之间存在信息不对称问题。理论上，政府监管部门只有掌握被监管者的产业情况和企业状况，才能制定相应的监管办法;只有监管者掌握充足的信息，才能按照社会最优化的目标，督促企业执行监管计划。但事实上，作为被监管者的企业往往比政府部门掌握更多的信息，两者关于信息的博弈犹如“猫捉老鼠的游戏”，政府既难以观察更难以推断被监管者的诸多行为。第二，政府监管可能会出现异化问题。这是由于企业为实现自身利益最大化，要千方百计地对政府施加影响，如游说、利益输送、寻租等，迫使监管政策向被监管者倾斜。而政府监管者具有理性的经济人属性，有着各种利益与动机，可能被被监管者俘获，使得监管政策的设计与实施不符合监管的公共性。第三，政府工作人员出现监管寻租。与监管俘获不同，监管寻租是一种主动的行为，它是政府监管过程中监管人员利用监管权力谋取私人利益的现象，也有学者将之称为“政治俘获”。这样，监管成为监管执行者牟利的手段，企业成为被宰割的“羔羊”，公权力转化为私人利益，而作为“公器”的监管机构成为个人逐利的“私器”。麦克库宾斯认为，“监管为政治家、行政官员和产业集团都带来了好处，他们形成了一个操纵政府法规、政策倾向或政策偏好的稳定的‘铁三角联盟，即政治家、行政官员和靠政府得到好处的产业集团，三方联合纠缠在一起的联盟”[3]。第四，政府实施监管要付出巨大成本。一方面是可以直接反映在政府预算中的会计成本，即实际支出成本;另一方面是隐形成本，如企业或消费者为遵守监管政策所支付的“服从成本”以及企业“竞租活动”所产生的成本。第五，政府监管具有极大的风险，如不良的经济监管结构，腐败的监管机构，朝令夕改、矛盾冲突的监管措施等，都可能降低企业的投资意愿，造成市场的无序状态。

上述政府监管展现出的短板是结构性的，单靠政府自身难以解决。“行业协会商会作为政府与市场之外的第三部门，在我国又是得到优先发展、迄今最为充分发展的社会组织，它在全面深化社会体制改革的进程中无疑扮演着重要角色。” [4]因而，当强制性的公权力无法解决自身问题的时候，契约性的行业协会商会就会登场;当他律遭遇“强弩之末”时，有必要考虑以行业自律的方式延长监管“射程”。

（二）行业自律的发生机理及其内生障碍

行业自律与政府监管遵循不同的发生机理，它基于行业成员共同利益形成的契约或准契约关系，监管方式是行业成员的协作与自律。首先，行业自律的合法性基础是行业内部契约、习惯或共同利益的趋向。其次，行业协会商会作为行业自律的监督与实施主体，最了解行业内部的发展状况与经验情况，既避免了由于信息不对称而引发的规范不严、自律不“律”等情况，也更有利于协调各行业企业的利益，提升自律的效果。最后，行业自律是行业整体为行业发展自发产生的规范行为，它是行业发展过程中的一种自我完善、自我调整、自我发展行为，内在的原生性动力决定其自律的有效性，是作为他律的政府监管和其他非官方规范性行为所无法替代的。

然而，企业通过行业自律进行自我约束与调整从来都是有限度的，因为行业自律赖以维系的两个原则都是有限度的，即企业间形成的无形契约是有限度的、企业自我约束的自觉性也是有限度的。就企业间形成的契约而言，它关注的更多是行业道德、行业信任与行业信誉。目前行业内部鲜有明文规定与强制性规约，因而行业自律无法形成有效的外部救济与内部的长期自觉。就企业的自我约束而言，其或凭借企业在权衡自身利益与整体利益、有形利益与无形利益后形成的某种象征性意义的自我规范，或出于企业在行业道德大背景下形成的舆论自觉，或出于共同利益而做出的率先垂范，但这些都缺乏长期自觉的动力与外部约束的压力。具体而言，在执行价格调节功能时，行业自律监督缺乏有效性和执行性，缺少相应的救济手段，这就难以有效解决市场失序与价格机制失灵的问题。在进行市场准入规制时，已有的行业规定和程序往往由在位企业制定，在位企业在行业协会商会中占据主导地位，而新进企业在行业协会中无话语权，由此导致行业协会商会中在位企业与新进企业的权力结构不平衡、不对称，造成行业自律在规范市场准入与退出机制时难以发挥作用，这也为在位企业的垄断打开了方便之门。在执行激励机制功能时，行业自律不但不能对企业进行有效激励，而且会不断增加从业者的成本负担，造成经营者的经营困难。因而，行业自律充分发挥作用必须将有权威性的外部监管作为必要前提，而政府监管的必要性正是源于行业自律之“有限自觉”，其克服行业自律不足的手段是一系列经济性规制办法，从而为市场经济正常运转提供保障。

基于政府监管与行业自律各自存在的结构性短板，只有将两种治理手段互助配合，使之互为补充、相互配合，才能更好担负起市场秩序的守护人、社会秩序的维护者的角色，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、政府监管与行业自律互助互补的共同基础

政府监管与行业自律的运转虽然遵循不同的逻辑理路，但从深层次分析，两者存在共同的利益诉求、要应对共同的风险挑战，这为两者互助互补奠定了共同基础。

（一）共同利益的驱动

政府监管与行业自律互助互补源于共同利益的驱动。这种共同利益由共同的社会收益、共同的绩效收益以及共同的声誉收益组成。

首先，政府监管与行业自律互助互补能够产生巨大的社会收益。这种社会收益源自规范的市场秩序带来的经济繁荣与社会稳定。繁荣与稳定使整个社会受益，包括经济增长带来税收的增加，进而保障政府运作以及公职人员的福利待遇。行业自律的目标也是维护市场秩序，进而使行业企业能够从经济繁荣中获得更多收益。从职能角度来说，使社会获得更大收益是政府监管与行业自律的基本目标。因为政府的重要职能是保障社会秩序并且使社会成员获得更多福祉，而行业协会商会的宗旨也是使本行业的成员能够获得更大的经济收益。两者所追求的社会收益的范围虽然不同，但是存在巨大的交集，这种交集构成两种组织合作的共同利益基础，也为政府监管与行业自律互助配合提供了基本动力。

其次，政府监管与行业自律互助配合能够为政府和行业协会商会带来共同的绩效收益。从行政角度来说，政府相关部门通过对企业市场行为的监管，维护了市场秩序，提升了自身权威，进而获得了企业支持，增加了税收，获得了更多的绩效收益。从行业协会商会角度来说，行业自律降低了企业的交易成本，为企业间提供了更多达成契约的机会。另外，企业还可以利用行业协会商会的平台推广产品、寻求商业合作，获得绩效收益。尤其是通过两种方式互助配合，政府可依托行业协会商会减少行政成本，行业协会商会可依托政府提升执行能力与权威性，双方进而达成绩效收益的共贏。

最后，政府监管与行业自律互助配合建立在共同获得声誉收益的基础之上。就政府而言，对市场的有效规范能够为政府赢得良好的行政声誉和社会声誉，并获得上级政府的表彰和下层百姓的拥戴;而行业协会商会通过成员的自律行为博得良好的行业声誉，从而赢得政府的支持以及消费者的信赖。最重要的是，无论是通过民主原则组成的现代政府还是通过契约关系组成的行业协会商会，都需要公众的支持。两者只有维持并不断提升自身声誉，才能更好地获得支持，获得合法性来源。因此，正是政府与行业协会商会对声誉收益的共同追求，促成了两种治理方式的互助互补。

（二）应对共同风险的需要

政府与行业协会商会共同面临市场失灵、“公地悲剧”以及其他各种内外部风险，政府监管与行业自律互助配合能够有效克服这些风险。

首先，市场失灵不但给微观经济体造成损失，而且对宏观经济环境影响巨大，需要政府与行业协会商会共同应对。政府是国家经济安全的守护者，而行业协会商会是本行业秩序的保护者，两者担负着共同的责任与使命。从某种意义上讲，行业自律起源于市场失灵，特别是市场外部性、信息不对称性和法律不健全，因此行业协会商会须通过对本行业实施有效规制实现行业共同体成员的共同利益[5]。而现代政府的一项重要经济职能是对宏观经济进行调控，避免市场失灵的风险。由此，周期性经济危机以及时常出现的市场失灵都要求政府与行业协会商会携手合作，运用不同手段防止经济危机与市场失灵对经济秩序的破坏。

其次，行业协会商会和政府不得不面对奥斯特罗姆提出的“公共池塘”问题，即如何实现企业对公共资源提取与节制的平衡、利用与共享的协调、私人利益与公共利益的权衡、短期利益与长远利益的协同。这是因为“公共池塘资源的特性是排除潜在的资源提取者对现有使用者的资源获取权进行限制”[6]（p.3）。这就需要行业内部的自律与政府外部的监管共同进行调节与规制。行业内部要求调节现有企业之间的利益平衡、调节长远利益与短期利益的矛盾、协调在位企业与潜在企业的竞争，而且要预防和化解某一企业竭泽而渔带来整个“池塘资源”的枯竭。而政府由于代表整个社会的利益，不但要对行业企业之间的利益冲突进行调节，对个别企业损害整个公共资源的行为进行规制，还要对全体社会成员的利益以及社会未来发展负责，对每一个“公共池塘”中的获益者进行有效监管。由此，行业协会商会与政府实际上维护的是共同的利益，政府监管与行业自律的出发点都是维护“公共池塘资源”的长期有效供给。

最后，规避风险是政府与行业协会商会互助配合的共同动因。市场经济运行本身与风险同在，这些风险有源自企业自身经营的，有源自国内外市场环境的，也有源自行业发展的。行业协会商会是企业合作的自愿性组织，企业间合作的基础便是共同规避与抵御风险;而政府也要履行市场经济“守夜人”的职能，通过一系列监管与规制措施帮助企业抵御风险、维护行业发展、维系市场环境良性循环。尤其是现代政府已告别自由放任主义，开始更多地承担维护市场秩序、帮助企业规避风险的责任。由此，规避风险、保障市场秩序不但是政府和行业协会商会之间共同的责任与义务，也是政府监管与行业自律互助配合的共同动因。

三、政府监管与行业自律互助互补的制度载体

政府监管与行业自律的互助配合只有负载于一定制度载体才有实践上的可行性。这种制度性要素既是两者互助的共同载体，也是两者互补的必要黏合剂。

（一）民主是政府监管与行业自律互助的黏合剂

政府监管与行业自律遵循不同的逻辑，而现代民主是两者互助配合的黏合剂。随着社会主义民主的不断完善，尤其是社会主义协商民主的发展，政府监管与行业自律互助配合的共同制度基础更为夯实。就属性而言，民主既是一种议事方式，也是一种治理形式和管理体制。科恩指出，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”[7]（p.10）。因而，民主使各社会主体参与国家治理成为可能。有了不同社会主体的参与，国家治理不再被政府一家包办，治理模式也不限于政府监管一种，而是多个主体、多种模式并行，这为政府监管与行业自律互助配合提供了载体。然而，社会力量承担国家治理职责不能靠“原子化”个体，因为个体的力量过于弱小和分散，需要不同个体联合起来形成自愿组织，以“分子”方式参与。在行业内部，作为个体的不同企业联合成的自治组织——行业协会商会，不但是企业参与国家治理的中介与纽带，而且是行业内部实现自治的有效组织形式。行业协会商会在实现政府监管与行业自律互助配合中起关键作用。首先，行业协会商会是企业与政府相互沟通的桥梁，既可以增加单个企业的力量，又能够有效协助政府同相关企业进行协商合作，将他律的监管与自律的自治结合起来。其次，行业协会商会是训练民主、培养公民的学校。通过行业企业间的民主协商，企业家学会了民主技巧、养成了自治习惯、培养了公民精神、学会了自我规范与自我约束。最后，行业协会商会也是政府听取民意、对企业进行宣传、贯彻政府监管政策、获得社会支持的中介与纽带。当然，行业协会商会的发展与民主的成长是辅车相依的关系。如果没有民主制度的有效支撑，企业将没有自由结社的制度环境，行业协会商会“皮”之不存，行业自律之“毛”将无附着之地。一定意义上，民主的发展程度决定了行业协会商会能否生存并健康运行，也决定了政府监管与行业自律互助配合的可行性。

（二）国家治理现代化是政府监管与行业自律互助互补的孵化器

现代国家治理体系为政府监管和行业自律共同发挥作用创造了制度环境，是两者互助互补的孵化器。党的十九届四中全会指出，要“发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互助”[1]（p.51）。由此可见，现代国家治理越来越离不開政府治理与行业自律的互助配合。首先，现代国家治理不同于管理，其主体是多元的，要求在党的领导下政府、社会、非行政组织、企业、个体共同参与到治理过程中。传统意义上执行国家治理职能的政府在市场经济中正遭遇一系列挑战，如燕继荣教授所言，现代化的发展挑战了以国家为单位的治理秩序，至少有三个方面的特性需要被认真对待：第一，流动性挑战了传统的属地化管理;第二，复杂性挑战了科层制管理，要求建构扁平化的管理结构;第三，民主化挑战传统家长制统治型管理，需要打造开放的、协商的、包容的政治体系和社会管理体系[8]。由此，国家治理现代化需要构建包括行业协会商会在内的跨地域性、扁平化、民主化的治理体系，需要政府治理与社会治理相融合。其中，政府代表国家参与治理，行业协会商会代表企业融入治理，两者互助互补，在国家治理体系现代化的制度背景下展开。在现代国家治理体系中，主体间的关系是平等的，它不同于管理的上下隶属关系，而是多元主体基于同一目标进行的平等协商关系，这就为政府与行业协会商会合作奠定了制度性基础，为政府监管与行业自律互助互补提供制度环境。其次，现代国家治理的领域多元，包含政治、经济、文化、社会、生态等，政府不可能包办每一个领域的事务，这就要求行业协会商会参与到治理之中，同政府紧密合作，双方各施所长，实现互补共赢。最后，现代国家治理还要体现自治理念，要调动企业的积极性、主动性。这种制度设计为行业自律提供了广阔空间，因为行业自律就是要发挥行业协会商会这一企业联合性组织的主动性与创造性，发挥行业协会商会对企业的自律功能。而现代国家治理贯彻自治理念也要求政府推进“放管服”改革，使其由高高在上的管理者变为社会与市场的治理者，允许行业协会商会参与到治理之中，并且同行业协会商会通力合作。

四、政府监管与行业自律互助互补的困境、条件及发展路径

行业协会商会同政府“脱钩”，是深化国家机构改革的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。如何应对“后脱钩” 时代政府监管与行业自律互助配合的困境、厘清协会“脱钩”后的变迁路径、寻找两者互助互补的条件是亟待解决的问题。

（一）政府监管与行业自律互助互补中面临的主要困境

党的十八届三中全会确定全面深化改革的总目标是实现国家治理体系与治理能力现代化。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会实现机构、人事、资产财务、职能、党建与外事等方面的彻底脱钩（简称“脱钩”改革）[9]。“脱钩”改革从2015年到2017分三个批次试点，于2019年6月在全国铺开。本次改革旨在政府简政放权，厘清政府与社会的关系，让行政的事务归行政，社会的事务归社会，从而建立良好的政社互助关系，最终实现国家治理体系与治理能力现代化的目标。然而，“脱钩”改革的进展并不顺利，一方面，政府对自身定位的调适与行业协会商会独立地位的塑造需要一个过程和时间;另一方面，更为重要的是，现代国家治理的制度体系尚未完善，“后脱钩”时代政府监管和行业自律相结合缺乏落脚点。因此，在“脱钩”后相当长一段时间内，政府与行业协会商会的合作出现一系列困难，加之部分“脱钩”改革措施影响了某些行业协会商会的积极性，为二者互助配合增加了更多的困难。如将行业协会商会资产归类为国有资产进行管理所产生的矛盾，由于历史遗留问题导致的公务员编制和事业编制清理困难，“脱钩”后缺乏业务主管单位指导导致政社关系松散，支持性政策落实不力导致行业协会商会发展外部动力不足等，这些问题都严重影响政府监管与行业自律共同发挥作用的效果。

概言之，“后脱钩”时代政府监管与行业自律有效结合的困境突出表现在三个方面。一是“脱钩”后行业协会商会很大程度上不再受制于政府的資源支持情况，有异化为完全的行业利益代理人的危险，极端特殊情况下甚至可能会发展为利益集团与政府对抗。二是“脱钩”后由于缺乏业务主管单位的监管和业务指导，在综合监管体制尚未完全建立的前提下，相当长一段时间内某些领域的监管空白将长期存在。与此同时，行业协会商会在没有发展为独立的市场主体，尚未完全成熟的情况下被抛向市场，其生存与发展将面临严峻考验，从而使其在与政府合作过程中难以摆正自身位置，容易返回至过去依附政府的角色，进而使得“脱钩”改革出现倒退的危险。三是“脱钩”改革之后，相关支持性政策落实不力，如政府购买服务不透明、不公正，甚至还存在地方政府将原本的购买服务项目收回等现象，这些都挫伤了行业协会商会的自信心，影响了行业协会商会对政府的信任。同时，由于行业协会商会与政府同属公共组织，二者在市场控制权、会员控制权等方面存在竞争，政府对行业协会商会也存在某种程度上的不信任，这导致政府与行业协会商会的有效合作困难重重，难以实现。此外，受历史原因和计划经济思维影响，“强政府弱社会”的状况始终是制约我国社会主义市场经济发展和国家治理现代化的难题。尤其是在“脱钩”改革刚刚起步的背景下，政府与行业协会商会的关系形态多样并存，找到二者互助配合的适当模式并不容易。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化等若干重大问题作出了部署，为探索“后脱钩”时代行业协会商会充分发挥自律功能，解决政府监管与行业自律有效结合的困境提供了历史性契机。

（二）“脱钩”改革后政府与行业协会商会关系形态的变迁

建构政府监管和行业自律互助互补模式，首先要厘清政府与行业协会商会的关系形态。“脱钩”改革改变了以往行业协会商会依附、挂靠于政府的传统模式，行业协会商会开始转变为真正独立的市场主体，其与政府的关系也开始重新磨合并洗牌，并在现实中出现多种关系形态。

第一，竞争关系形态。“脱钩”改革后，行业协会商会成为独立的行动主体，这将进一步强化其代表成员利益、反映成员诉求、为成员谋求利益最大化的自治组织功能，也势必与同属公共组织的政府形成某种竞争关系。这主要表现在以下几个方面：一是行业协会商会作为企业利益的代表者同政府进行谈判，为行业利益对政府进行游说、抵制甚至对抗;二是行业协会商会在管理范围上与政府重叠、交叉，可能因管理权限而与政府竞争;三是政府负责对行业协会商会进行监管与引导，两者也会因此产生竞争性行为。由此，两者的对抗与竞争关系将伴随“脱钩”改革的进一步深入而逐步常态化。这既反映了公权力与私权力在市场经济中的张力，也源于依据不同逻辑而运行的监管与自律之间的矛盾。

第二，合作关系形态。政府与行业协会商会之间利益的相通性、困难的共生性决定了两者合作的可能性与必要性。这种合作关系不同于“脱钩”改革前行业协会商会依附于政府的附庸关系、挂靠关系、隶属关系，而是两个独立主体之间的平等合作关系。随着社会主义市场经济的完善和发展，政府监管与行业自律互助配合将进一步推动市场秩序的规范、社会治理的完善、社会安定的达成、经济繁荣的持续。政府与行业协会商会合作也将融合政治资本与社会资本，协调政府、企业、个体之间的相互关系，进而有效搭建互利共赢的政社、政企合作平台。

第三，以竞争为基础的“竞争—合作”关系形态和以合作为基础的“竞争—合作”关系形态。这两种形态是竞争与合作关系的不同复合体，但各自偏重不同。由于市场经济风险重重，市场治理复杂多样，因而政府与行业协会商会的关系不再是非此即彼的一元模式，而是竞争中有合作、合作中有竞争的复合模式。合作是大趋势、大方向，而竞争则作为一种常态存在。这种合作与竞争关系既不可分割，又在具体情形下各有侧重。如在一些特许经营、专营领域，行业协会商会谋求更大的自治权，政府与行业协会商会形成竞争基础上的“竞争-合作”关系;在一些两者范围交叉并且面临共同挑战的领域，则更多地强调合作基础上的“竞争-合作”。这两种关系形态将随现实情况的变化而不断调整。

第四，契约关系形态。伴随国家机构改革的深入，政府购买逐步成为政府向社会提供公共资源与公共服务的重要形式。政府与行业协会商会签订相关合同，两者通过契约进行合作。这种关系形态的特点是地位的平等性、意志的自由性、权利与义务的对等性、利益的交换性、沟通的协商性等。契约关系是政府与行业协会商会理想化的关系形态之一，因为两者呈现的平等关系是“上帝的物归上帝，恺撒的物归恺撒”式的国家与社会分治的重要标志;双方的意志自由充分体现了现代文明，并且能够激发双方的活力和创造力;权利与义务的对等性对双方都产生约束力，进而规范两者的关系;利益的交换性使政府与行业协会商会之间互利共赢成为可能;沟通的协商性则能使政府与行业协会商会形成一套有效的运行机制。

上述关系形态构成“脱钩”改革之后政府与行业协会商会在实践中的整体面貌，为具体实施政府监管与行业自律的互助配合提供了经验模版。

（三）“脱钩”改革后实现政府监管与行业自律互助配合的条件

实现政府监管与行业自律互助配合需要一定的条件，如酵母只有在内外条件适合的情况下才能发酵一样。在“后脱钩”改革时代，两者互助互补需要各种条件的成熟。

第一，“一主多元”治理结构为两者互助配合提供必要条件。“所谓‘一主多元就是形成以政府为主导，私营部门和第三部门广泛参与的多种治理主体并存的公共服务供给格局。最终构建一个由行政部门、私营部门和第三部门组成的公共服务多元主体协同供给模式，从而一方面最大限度地满足公民的多样化需求，另一方面有效地整合资源，提高服务效率、质量并降低服务成本。”[10]（p.31）“一主多元”中的“一主”与“多元”之间是平等、独立关系，各自都有意志自由，这样才能保证各元素之间以独立的姿态参与到合作之中，发挥各自的主动性和创造性。

第二，行业领域内界限分明，人们拥有高质量的社会资本，相关法律与社会自治机制的完善为两者互助配合提供外部社会和法律条件。如奥斯特罗姆指出，“当资源有一个清晰的边界，社区有高水平的人际信任或社会资本，存在解决冲突的诉讼程序，以及社会有足够的建立、监督和执行规则的决策自治权，并能排除外部人进入时，激励的作用可以避免‘公地悲剧的发生”[11]（p.6）。行业领域的界限分明能够减少行业协会商会管理权限不清以及各会员企业之间的扯皮。由高度的社会信任、密集的社会网络以及互惠精神组成的社会资本使行业自律更具效率。完善的诉讼程序为行业自律提供保障，而充分的自治权则可以为行业自律提供社会土壤，由此构成两者互助配合的社会、法律基础。

（四）当前政府监管与行业自律互助互补的路径探索

当前政府监管与行业自律互助互补的具体路径仍处于磨合与探索中，需要将中央关于推进国家治理现代化的策略与地方现实情况更好地结合，在比较与实践中摸索、创新。

第一，宏观政府监管，微观协会商会自律。这是两者的一种基本合作方式。行业协会商会运用行业手段对行业内部的事务进行协调，如通过价格引导、垄断限制、信息公开等方式进行调控，尤其是对行业企业中一些损害公共利益、不符合行业自律公约的行为进行规范与管理;政府主要对行业的未来发展规划、行业协会商会与企业之间的矛盾、行业协会商会之间的关系进行规制。政府应使用市场经济的、法律的手段对企业进行调控，而不是单纯使用行政命令对企业进行规范。同时，行业协会商会则依靠行业内部的准则规范以及行业成员的自觉对企业进行规范。这种模式的优点是能充分发挥行业协会商会的主动性和创造性，缺点是政府与行业协会商会在管理范围方面界限不明，遇到棘手问题时可能相互扯皮。

第二，各管一块，相互分工。这是按照“条块”原则对相关行业领域进行更为细致分工的一种合作方式。政府负责涉及国计民生的重要领域，而行业协会商会则负责一般性领域。这种分工合作的优点是两者界限分明，可以减少因管理领域交叉重叠而产生的冲突，也可以避免政府过度干预行业协会商会使之丧失自主权。缺点是在条块分割格局下容易形成“诸侯式”管理模式，两者有分工、无合作，有界限、无互助，各自为政，缺乏配合。

第三，先行业自律，后政府监管。这是行业协会商会将政府作为依托和后盾的路径，也是理想状态下，二者互助配合的一种应然状态。行业协会商会首先对行业会员进行自我协调、自我规制，在无法实现自律的情况下再请求政府通过行政或法律手段进行干预，最终实现规制的目的。这种路径的优点是行业协会商会与政府具有高度的互助性，行业协会商会成为真正的行业治理者，得到充分的自治权，但缺点在于行业协会商会往往因其自治权的相对软弱而无法真正发挥作用，而且也容易与会员沆瀣一气，出现各种反竞争行为，需要政府监管与社会监督辅助才可以实现。

第四，相互配合，相互依托。这种路径表面上是一种理想的互助配合模式，但是必须具备一些条件才能真正实现。这些条件是两者的界限分明、相互独立、地位平等、相互信任，有良好的沟通渠道与合作机制作为依托。如果缺乏上述条件，这种路径很可能异化为协会商会表面自治、政府实际操作的模式。

总之，政府监管与行业自律互助配合的具体方式仍在持续探索中，其成熟既需要实践中的智慧，也需要理论上的周全思考与精心设计。在国家治理现代化视域下，只有找到政府监管与行业自律有效结合的可行性路径，才能避免政府监管不力与行业自律虚化，才能更好地实现市场的有序运行与经济的可持续增长，进而把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。

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[责任编辑：李 堃]

The Foundation and Path of the Organic Combination of Government Supervision and Industry Self-Discipline From the Perspective of National Governance

Wang Tiannan

（Party School of Liaoning Provincial Party Committee， Shenyang Liaoning 110004）

Abstract：

Government supervision and industry self-discipline constitute an important form of modern national governance. Although they follow different logic， use different ways， and have their own structural shortcomings， the purpose， expected goal and target of their implementation are highly coupled， especially they have common interest demands and face common risk challenges. Modern democracy provides the institutional carrier for the cooperation between the government and the industry association. The modernization of national governance creates the institutional environment for the cooperation between the government supervision and the industry self-discipline. The “decoupling” reform is carried out in this context. On the one hand， it promotes the organic combination of government regulation and industry self-discipline. On the other hand， it also complicates the relationship between the government and industry associations. Therefore， in practice， it is an important task to explore the specific mode of the organic combination of government supervision and industry self-discipline.

Key words：

administrative supervision， self-discipline， modernization of national governance， association