新的政府会计准则在基层行政事业单位实施中的问题与对策分析

肖力

摘 要：从2019年1月1日起试行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》制度，推动了权责发生制政府综合财务报告制度的改革.新的政府会计准则在全国各地行政事业单位全面贯彻施行，我国政府会计标准体系正逐步加以完善.本文在分析新的政府会计准则的实施动因基础上，探讨了新的政府会计准则在基层行政事业单位实施过程中面临的问题，并相应提出了基层行政事业单位有效实施新的政府会计准则的对策建议.

关键词：新的政府会计准则;预算会计;权责发生制

中图分类号：F810.6  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2020）06-0092-04

1 引言

传统的以收付实现制为会计核算基础的政府会计难以提供政府资产与负债的存量和成本等信息，满足不了新时期政府综合财务报告编制的要求.我国从2015年10月开始颁布了《政府会计准则——基本准则》以及存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资、会计调整和负债等8项具体准则的系列文件（以下简称新的政府会计准则）来满足公共财政管理的需要.新的政府会计准则将收入、费用增为会计要素，推动政府部门2017年开始增加了财务报告编制试点，为保障基层政府部门强化财务管理、开展资源优化配置、改进资金使用效率提供了有力支撑.财政部于2018年3月印发了《政府综合财务报告编制操作指南》，2019年1月1日起试行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》制度，推动了权责发生制政府综合财务报告制度的改革，我国政府会计标准体系基本建立并逐步得以完善.

新的政府会计准则强化了政府财务会计职能，优化了行政事业单位的预算管理.经过一年多实践，多数省份已经落实和部署了新的政府会计准则的实施工作，但在实施过程中还是遇到了不少问题.当前业界针对新的政府会计准则的研究多集中在制度本身的研究，比如钱红等开展了新的政府会计准则下交通公共基础设施资产核算研究，提出了确定存量资产价值的统计调查方案、确定存量资产价值评估方案等促进交通公共基础设施准则落地的管理建议[1].金欢开展了新的政府会计准则制度对事业单位资产核算的影响研究[2].朱顺熠以一个具体公司为例，开展了新准则下政府补助有关会计处理探讨[3]，丁永志对新政府补助会计准则[4]、李建发、应唯、邱颖等对政府会计准则执行机制、实施开展了研究[5-7]，现有文献对县级（含乡镇）基层单位的新的政府会计准则实施情况研究不多.因此，调研并归纳总结新的政府会计准则在基层单位实施中面临的问题，探讨相应的解决问题的建议和对策，对规范基层单位会计核算、强化预算管理、提升会计信息质量具有较好的理论与现实意义.

2 新的政府会计准则实施的动因分析

2.1 转变政府职能的需求推动

党的十八大以来，我国政治体制改革稳步推进.行政体制改革是政治体制改革的重要内容，转变政府职能是行政体制改革的核心.政府职能的转变伴随着改革开放的发展与进程在不断地发展中，也是一个渐进的过程.政府职能逐步向服务型政府转型，如何加强社会管理、提供更好社会服务、增强市场监管？在向服务型政府转型过程中，细化这些问题的管理越来越需要更详尽的财政資金运动的信息.信息公开、透明是服务型政府开展优质服务的必要条件.这种需求推动了政府会计制度由过去收付实现制向权责发生制转变，新的政府会计准则细化行政事业单位会计核算的内容和范围，提供更加精确的会计信息.

2.2 有效管控政府成本的需要

过去收付实现制下的会计核算侧重于反映预算收支执行情况，难以体现政府行政事业单位资产负债的实情和成本控制方面的会计信息.而依据权责发生制下建立的新的政府会计准则会对固定资产折旧、无形资产摊销、净资产及支出等开展核算，核算收入、预算支出、结余情况，并编制收入费用报表.这些会计数据所反映的信息是开展预算执行情况、行政事业单位绩效考评的基础，对管控政府成本、提升政府服务能力有直接的促进作用.

2.3 加强财政风险防范的需要

政府行政事业单位承担社会公众的公共受托责任，财政资金使用存在潜在风险，预算和财务报告的公开是接受上级监督检查、加强民众对受托责任的监督的有效手段.所以，在新的政府会计准则下，加强政府资金使用和“三公经费”的会计处理，可以更好地提供政府财政资金使用会计信息，准确反映行政事业单位的运转情况，帮助管理者及时做出规划与调整，同时也可以避免财政领域的暗箱操作和腐败问题，对降低财政资金使用风险及防范风险具有重要作用.

2.4 提升公共产品绩效的需要

公共产品是相对私人产品而言，它在消费或使用上具有非竞争性，而受益上具有非排他性.正是因为这种非竞争性和非排他性，完全靠市场难以实现其有效配置，即难以实现公共产品的最优帕累托供给.要想实现公共产品的有效供给，政府、市场、社会三方要共同努力，特别需要政府财政在公共产品的提供和管理上发挥有效激励作用.政府行政事业单位承担为社会提供公共产品和公共服务职能，通过在政府会计中增加收入费用的核算，能为开展公共产品绩效的科学评价提供依据，从而促进社会整体资源配置更加合理.

3 基层单位新的政府会计准则实施中面临的问题

3.1 对新的政府会计准则理解和领悟不全面

新的政府会计准则从2019年1月1日起开始正式实施，当前还处于刚刚起步阶段.特别是基层行政事业单位，人手不够、经验不足的矛盾比较突出.老一辈的财务会计人员习惯了过去那套熟悉的方式方法，思想上偏于墨守成规，难以准确把握资金循环的全过程会计处理.对权责发生制下如何去实现了行政事业单位的会计核算内容和范围得调整等问题理解和领悟不到位.造成在实际实施过程中，缺乏把控措施，财务管理工作中的信息时效性不强，对新的政府会计准则适应缓慢，制约了新的政府会计准则的实施.

3.2 部分基层单位会计信息系统更新没达到要求

当前，市区基层单位会计信息系统建设相对还好，但很多县市的部分乡镇会计信息系统更新缓慢，有的乡镇甚至还在采用手工记账，信息化系统建设工作滞后直接影响新的政府会计准则的顺利实施.依据《财政部关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》，基层行政事业单位需要对企业原有会计信息系统进行及时更新，实现新的政府会计准则下的账套建立、科目更新、余额调整及补提折旧摊销等.但调查显示基层行政事业单位约有10%左右尚未完成.有的单位会计信息系统能够生成收入费用表、资产负债表，但还不能自动生成现金流量表、净资产变动表、预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表等需要的报表.主要原因是有的县市单位多，缺乏财政资金支持信息系统更新换代，也存在部分乡镇的基层行政事业单位对信息化建设重视不够，还维持手工记账的落后方式.

3.3 新旧制度转换进展尚未全面完成

根据财政部的要求，完成新旧制度转换，需要开展资产清查，规范预算管理、财务管理、资产管理.目前超过80%的基层行政事业单位完成了资产清查，存在少数单位开展不及时的情况;新的政府会计准则要求将基本建设会计账务纳入单位账务核算，新准则实施前，各单位基本建设的会计核算都是单独建账、单独核算，目前大多数基层单位合并了基层建账.这两项工作进展尚未全面完成，主要原因是清查难度大、合并账务处理工作量大.基层大多数单位按准则要求编制原会计科目余额明细表，通过登记新旧账科目对照表实现了新旧会计制度转账.新的政府会计准则要求编制资产负债表，但由于资产负债表中有些公式需要会计人员结合本单位实际情况做出调整，部分基层单位会计人员对此不熟悉，仅采用系统来自动生成资产负债表，表中数据的准确度存在着或多或少的问题.

3.4 基层财务会计人员的专业技能尚需提高

根据基层单位新的政府会计准则贯彻落实调研，基层单位财务会计人员的专业技能也是制约新的政府会计准则顺利实施的瓶颈.表现在以下两个方面：一是基层很多财务会计人员非财会类专业出身，从单位其他部门转入，未经过财会专业学习，仅能在收付实现制下单位业务按常规套路处理.当实施新的政府会计准则时，需要收付实现制与权责发生制并行，财务会计和预算会计共同核算，财务报告也提出了较多变化的需求.

4 有效实施新的政府会计准则的建议

4.1 做好制度实施的宣传与研究，增强公众对新的政府会计制度的了解

有效实施新的政府会计准则，离不开人的支持与理解.只有做好制度实施的宣传与研究，才能在实施过程中避免阻碍，获得理解与支持.在基层工作实践中，民众对相关工作的懈怠或者抵触，往往最根本的原因来自民众对政策的目的、作用了解不深入、理解不透彻.抑或是遇到困难无法解决，工作不知问题所在.所以，一方面要在基层行政事业单位开展长效的会计制度改革宣传工作，采取政策讲解、先进经验分享、资产管理、成本费用控制等具体身边成功案例的学习等多种途径在单位内部开展共同学习，使工作人员认识到有效实施新的政府会计准则，不单单是会计部门内部的事情，而是政府整体改革中的大事，与每位工作人员息息相关.另一方面是要增强关于新的政府会计准则实施问题的研究.通過组织专家学者、会计实务工作者、政府部门管理工作者等对新的政府会计准则实施问题进行总结，开展案例研究，从实践中吸收经验，化解实务工作中的难点和困境.同时还进一步吸纳国际先进经验，积极有效地开展政府会计与内控管理研究，提升政府行政事业单位运作效率.

4.2 强化信息化手段，提升新的政府会计准则下的信息透明度

强化基层行政事业单位信息化建设，首先，要严格按新的政府会计准则的执行标准，更新升级财务软件，适应新的政府会计准则会计处理的要求.其次，还要增加新的政府公开业务会计数据查询模块，实现新的政府会计准则下部分会计信息的公开查询，扩大信息透明度，利用便捷的信息化手段实现公民的监督权和知情权的落实，保障基层行政事业单位的公信力.最后，通过信息化手段，实现基层行政事业单位业务流程的改进，实现业务财务一体化，保障在业务流程中事前预算制度的落实，事中业务过程的监督与会计数据的及时准确处理，事后快速实现资产负债表、收入费用表等各类报表的无缝对接，减轻基层财务会计人员的工作负担.

4.3 完善配套制度建设，推动新的政府会计准则下财务报告应用

新的政府会计准则提出了一系列的会计制度安排，这种安排是在我国政府部门长期坚持中国特色社会主义现代化建设实践经验的总结基础上，融合借鉴了国际先进经验得到的一套制度体系.有效实施新的政府会计准则，需要在新制度的安排下完善各项账务处理，更需要进一步充分发挥新的政府会计准则在促进政府部门高效运转、实现廉洁公开监督、财政资金运用效率提升等方面的功效与作用.特别是新的政府会计准则下财务报告能准确反映政府部门运转绩效、政府各项资金落实使用情况，能有效为各级各类政府行政事业单位的主管部门、纪检部门提供决策依据，也能为社会公众提供监督渠道，公开透明获取相关数据，有效监督行政事业单位合法合规运转，保障财政资金合理使用.新的政府会计准则下全国各类政府行政事业单位财务报告统一口径，便于对外发布客观数据，为联合国机构、国际金融、国际组织等相关机构对政府信用评级提供依据，对提升我国政府的国际形象也大有裨益.所以，在全面实施新的政府会计准则后，下一步重要工作就是完善各部门、各组织间有效利用会计数据的配套制度建设，处理好会计改革与政府经济体制改革、基层行政事业单位体制改革的关系.要修订完善资产管理、绩效管理、政府财务信息披露等相关配套制度，促进财务报告作用的发挥，提升政府管理会计效能.

4.4 加强财会人员的培训，改进人才队伍建设现状

人才是第一资源，行政事业单位要想有效实施新的政府会计准则，首先必须加大基层财务会计人员的培训，使财务会计人员不仅能够领悟新的政府会计准则实施的重要性，同时还需熟悉新政府会计制度具体内容.这种培训应包括对新的政府会计准则条款的认知、新的政府会计准则业务的实操能力和报表分析能力等内容.培训的方式可以采用当下流行的在线教育的方式，通过政府为基层行政事业单位财务会计人员提供免费的在线课程的形式，从实务操作的角度，对新政府会计制度进行解读.最好结合实务案例演示新的政府会计准则的实际应用，使基层财务会计人员能准确地把握新的政府会计改革的理念、新的政府会计准则下双分录核算和相关会计科目使用、业务账务处理和报表编制，懂得如何开展新旧制度衔接，从而掌握新的政府会计准则下的业务操作要领，并准确应用于实践.

5 结语

政府基层行政事业单位权衡和评定业绩效益是促进效益提升的有效途径，在这样的背景下，政府基层行政事业单位不管是从管理单位的视角、还是从政府机关管理的视角，都需要不断改进和优化会计核算办法，有效贯彻和落实新的政府会计准则制度的实施.政府基层行政事业单位在实施新的政府会计准则制度时，会遇到一些困难与阻碍.应从做好制度实施的宣传与研究、强化信息化手段、完善配套制度建设、加强财会人员的培训等方面解决政府基层行政事业单位实施新的政府会计准则中存在的问题.针对实践中不断出现的新问题，需要在实践中不断研究探索新的解决办法.

参考文献：

〔1〕钱红，秦义林，姜凤翼.新的政府会计准则下交通公共基础设施资产核算研究[J].财务与会计，2019，41（09）：55-58.

〔2〕金欢.新的政府会计准则制度对事业单位资产核算的影响研究[D].山东农业大学，2019.

〔3〕朱顺熠，徐佳佳.新准则下政府补助有关会计处理探讨——以A公司为例[J].财务与会计，2018， 40（16）：23-24.

〔4〕丁永志.对新政府补助会计准则的思考[J].中国注册会计师，2018，30（05）：101-102.

〔5〕李建发，张津津，张国清，赵军营.基于制度理论的政府会计准则执行机制研究[J].会计研究，2017，38（02）：3-13+96.

〔6〕应唯.顺应政府会计改革新形势 加强政府会计研究和人才培养[J].中国注册会计师，2015，27（10）：15-18.

〔7〕邱颖.基层单位政府会计准则制度实施分析报告——基于山东省烟台市的调研[J].财务与会计，2019，41（20）：43-47.