“双高”建设背景下高职院校治理能力提升研究

[摘要]推进治理体系和治理能力现代化不仅是党中央的一项重大决策部署，更是2035年实现教育现代化的必由之路。文章在充分认识高职院校治理能力提升重要意义的基础上，从宏观层面对“双高计划”关于提升学校治理水平的内涵表述进行了科学、全面的分析，并有针对性地提出了提升高职院校治理能力的关键节点，包括围绕核心价值确立善治为本的治理观念、聚焦类型特色完善校本治理框架与结构、提升全员素质推动治理工作落实落地。

[关键词]“双高计划”;高职院校;治理能力提升

[作者简介]周建松（1962- ），男，浙江海宁人，浙江金融职业学院党委书记，教授。（浙江  杭州  310018）

[中图分类号]G718.5[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2020）14-0013-06

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视治理体系和治理能力建设，党的十八届三中全会正式提出了治理体系和治理能力现代化的新要求，十九届四中全会再次专门研究部署了推进国家治理体系和治理能力现代化问题，这对于正在进行的中国特色高水平高職学校建设具有重要的指导意义。如何结合“双高”建设，将我国高职院校的内部治理水平提到一个新的高度，是我们必须认真思考与切实解决的重大课题。

一、充分认识高职院校治理能力提升的重要意义

衡量一所学校办学水平的高低，判断一所学校是否为一流学校，除了一些显性指标外，还有隐性指标。治理能力作为一项颇具代表性的隐性指标，对高职院校发展具有重要意义。

（一）治理能力高低是衡量高职院校办学水平的重要指标

评价一所学校的优劣，最为经典的是清华大学老校长梅贻琦先生的名言：“所谓大学者，非大楼之谓也，乃大师之谓也。”梅先生充分强调了大师的重要性。在新的历史条件下，人们在充分肯定大师重要性的同时，不断有人强调大楼（物质设施、办学条件、经费保障）及大爱（大学文化、师德师风、尊师重教）等的重要性，因此，人们普遍认为“大楼、大师、大爱”均是衡量学校优劣的显性指标。

高职教育于20世纪80年代兴起，目前学校数量和学生规模已占据高等教育的半壁江山。在这一背景下，关于高职教育的各种排行榜也层出不穷。一般而言，位居排行榜前列的应该是办学水平相对较好的学校，这符合总体规律。而真正衡量一所高职院校的办学水平需要关注以下八个方面。第一，人才培养质量佳，具体表现在毕业生就业率、签约率及用人单位满意率及岗位发展能力。第二，专业建设水平高，具有一批招生受青睐、就业受欢迎、办学实力强且有特色的专业。第三，社会服务能力强，学校在多层次培训和服务行业区域发展过程中能展现较强的实力，在科学研究中也有较多的成果。第四，师资队伍水平较高，学校拥有素质优良、结构合理、数量充足的专任教师，并具有一大批理念认同、数量适当的兼职教师。第五，校企合作紧密，学校贯彻产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的原则，拥有一大批紧密合作伙伴并积极发挥育人功效。第六，办学基础条件实，学校既有现代化的校园建筑及技术先进的实验实训设备、拥有充裕的财政保障条件，也有较强的资金筹措能力。第七，学校治理水平高，学校能正确处理好政治权力、行政权力、学术权力、民主权力及师生发展权利的关系，保证党委政治权力不偏、师生发展权利不缺，并形成同心发展最大公约数，包括有比较好的投入产出绩效。第八，外部品牌声誉美，学校能正确处理与党政部门、社会各界及新闻媒体的关系，积极承担社会责任，具有良好的社会声誉和品牌影响力。一个学校的品牌和声誉是综合的，而治理能力和水平对其他方面具有重要影响。

（二）高职治理能力提升是国家治理体系建设的重要体现

无论是有关教育体制机制改革的文件，还是国家关于“双一流”和“双高建设”的有关文件，都将治理体系建设、治理能力提升、治理现代化等问题摆上重要议程。首先，《中国教育现代化2035》明确要求我国教育率先实现现代化，其中包括治理体系和治理能力现代化。国务院发布的《统筹推进世界一流和一流学科建设总体方案》明确把“完善内部治理结构”作为改革任务之一，具体包括以章程为统领的制度体系建设、以学术委员会为核心的学术管理体系建设、以教职工代表大会为主要内容的民主管理机制建设等。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》明确指出：要健全促进高等教育内涵发展的体制机制，依法落实高等学校办学自主权，改进高等教育管理方式，不断提升治理能力。教育部、财政部发布的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的实施意见》明确把“提高学校治理水平”作为改革发展的十大任务之一。这些足以证明党中央、国务院对学校治理体系和治理能力建设的重视。

高职院校作为一个微观单位，其治理能力和水平既是整个国家推进治理现代化的基础环节，也是国家优化治理结构和水平的重要内容。目前大部分高职院校具有千亩校园、万名学子，并进入内涵发展阶段，正在朝着类型特色鲜明、中国一流乃至世界先进水平的目标前进。在这一新时代、新阶段，内部治理体系构建和治理能力提高应该被纳入内涵建设内容，同时也应该成为学校改革发展的重大任务。关于这一点，无论是从落实“五位一体总体布局”和“四个战略布局”的要求，还是从推进实现国家教育治理体系和治理能力现代化、推进高职教育的内涵建设和特色办学等要求来看，都是有意义且必要的，必须被纳入重要议事日程。

二、深刻理解“双高计划”对治理能力提升的内涵表述

“双高计划”明确了中国特色高水平高职学校建设的指导思想、总体目标和基本原则，更明确了学校开展的改革任务，其中任务八“提升学校治理水平”又可细分为六个方面的内容。深刻理解文件表述，是未来高职院校提升治理能力的前提。

（一）完善以章程为核心的现代职业学校制度体系

任务八的第一款明确提出“要健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化”。毫无疑问，将章程建设视为“提升学校治理水平”的首要要求是正确的。完备的章程建设和良好的章程执行是学校贯彻依法治国思想的重要体现，必须贯穿于学校运行的各个方面。

一要重视章程建设程序。章程建设程序要规范，要认真贯彻《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》，具体落实《高等学校章程制定暂行办法》，努力做到定位准、内容全、程序规、核准到、监督力。尤其要将《深入学习习近平关于教育的重要论述》《中华人民共和国宪法》《中国共产党章程》中已经明确的内容清晰地体现在章程中。要写明“公办高等学校实行党委领导下的校长负责制”，写清建立学术组织、教职工代表大会等要求，明确立德树人这一根本任务，明确在中国共产党领导下培养中国特色社会主义建设者和接班人这一基本使命和职责。章程既要具体明确，也要抓大放小，经规范程序讨论通过并经核准后要及时公布、严格认真宣贯及执行。二要强化章程执行力度。要提高以校长为首的行政管理体系对章程的敬畏感和执行力，学校要设立章程执行监督小组，由校长每年向教职工代表大会报告章程执行情况，使章程的执行具有严肃性，真正做到按章程办事，发挥章程的刚性约束力、强制执行力。三要弘扬遵章办事精神。要提倡学习章程、尊崇章程、遵守章程，自觉形成弘扬章程的良好校风。应按正常程序修订不完善、不适时的章程，修订时坚持科学规范和程序严格，一经确定必须严格遵守。从某种意义上说，章程建设水平体现了学校的整体治理水平。

（二）健全校、行、企、社多元主体共同参与的校理事会

党中央、国务院的一系列文件都强调坚持产教融合、校企合作，“双高计划”也要求坚持产教融合，创新高职教育与产业融合发展的运行模式，精准对接区域人才需求，提升高职院校服务产业转型升级的能力，打造高职院校和行业企业形成命运共同体。因此，完全有理由认为，校企合作是职业教育的基本特征，也是“双高计划”的基本要求，为此，必须在治理体系建设上提供组织保证，在党委统一领导下，认真组建学校、行业、企业、社区共同参与的理事会或董事会，以发挥对办学治校、管理运行、专业建设等方面的咨询、协商、议事和监督作用，从根本上促进产学合作，提高人才培养质量。

（三）设立统筹行使学术事务职权的校学术委员会

“双高计划”在“提升学校治理水平”条款中明确说明“设立学术委员会，统筹行使学术事务的决策，审议、评定和咨询等职权”。应该说，学术权力是高职院校作为高等学校的重要特征，是构建党委领导、校长负责、教授治校、民主管理的重要原因所在。高职院校作为高等教育的重要组成部分，必须坚持其学术性，确保相应的学术地位，将学术委员会建设作为行使学术权力的重要载体，通过学术委员会将“教授治校”落到实处。要认真贯彻落实《高等学校学术委员会规程》，并结合高职特点和本校实际制订具体可行的、有可操作性的学术委员会章程，明确总体目标、组成规则、职责权限、运行制度等，明确对哪些学术问题做出决策、对哪些问题进行审议、对哪些事由进行评定、对哪类事项进行咨询，充分发挥学术委员会在学风建设、学科建设、专业建设、学术评审、成果转化等方面的积极作用。

（四）设立校级专业建设委员会和教材选用委员会

“双高计划”的一大创新点是强调“设立校级专业建设委员会和教材选用委员会，指导和促进专业建设和教学改革”。这既说明专业建设在高职院校办学治校中的重要性，也表明在新的历史条件下教材建设和选用工作的重要性。

在职业教育发展之初，随着规模扩大和内涵建设深入，尤其是明确打造类型特色要求后，高职院校对专业建设重要性的意识逐渐提高。为此，教育部、财政部不断通过项目引領的方法推动高职教育专业建设，从21世纪教改项目到国家示范校、骨干校建设，从专业服务产业升级项目到高职教育创新发展行动计划，进一步将重点、特色、优势、骨干专业放到重要位置。新时代国家职业教育改革发展更是直接采用“双高计划”这一形式，再次把高职教育的专业建设提到新的高度。学校从治理层面建立专业建设委员会，对专业的设立、结构优化和布局调整进行审议。这既有利于正确处理好行政权力与学术权力的关系、充分发扬学术民主，也有利于不断提高专业建设水平。专业建设委员会不仅要正确处理好与学术委员会的关系，也要借鉴校企合作理事会中的部分合理内核，积极吸纳来自产业一线和行业企业专家的意见建议，从而更好地推进专业建设适应经济社会发展和产业发展需要。

关于教材选用，以往虽对教材建设有一些要求，但将其上升到学校治理高度还是第一次。以习近平总书记为核心的党中央高度重视意识形态工作，多次强调“经济建设是我党的中心工作，意识形态是一项极端重要的工作”。为确保意识形态工作符合中国共产党治国理政的要求，党中央明确要求建立意识形态工作责任制，重视思想政治课建设，强调积极开展课程思政并加强教材建设。为此，国家建立了教材建设委员会，教育部设立了教材局，强化了教材编写、出版、发行、印刷管理机制，并对各校教材选用提出了要求。“双高建设”学校必须提高政治站位，在学校党委领导下，建立由宣传、教学等多部门参加的教材建设与选用委员会，并确保其充分有效地发挥作用。

（五）发挥好教代会在审议学校重大问题中的作用

“双高计划”在提升学校治理水平条目中明确强调“发挥教职工代表大会作用，审议学校重大问题”。这实际上包含多层含义：首先，必须建立教职工代表大会制度;其次，要发挥好教职工代表大会制度的作用;最后，强调重大事项决策要通过教职工代表大会。应当说，教育行政部门和高等学校对于教职工代表大会制度一直是比较重视的。早在2011年，教育部就以中华人民共和国教育部第32号令的形式正式发布《学校教职工代表大会规定》，文件明确了基本要求、职权、代表产生、组织规则、工作机构等内容。在实际执行过程中，各校实施的情况不尽相同，但一般而言，每年开年之初召开一次教职工代表大会，同步召开工会代表大会，讨论审议的内容一般为“1+1+1+X”：第一个“1”是校长工作报告，第二个“1”为学校财务预决算报告，第三个“1”为工会工作报告，“X”则为学校改革发展中的重大问题和事关教职工切身利益的问题。一些学校也通过代表提案的方式进一步反映教职工的诉求，有些提案经大会主席团确认后由有关部门研究落实，有些提案则供有关部门参考。教职工代表大会的常设机构在工会工作办公室，教职工代表大会的工作在校党委领导下进行。会议方案由党委审定，按程序产生大会主席团，主席团领导大会工作。主席团应由党政工团和高层次人才代表组成，以体现群众性、民主性。

（六）建立健全学校院系两级管理体制和运行机制

“双高计划”在提升学校治理水平第六款进一步强调“优化内部治理结构，扩大二级院系管理自主权，发展跨专业教学组织”，这实际上是行政管理组织体系中的组织设置和二级运行机制问题。

一要优化学校内部治理结构。学校层面，要在学校党委统一领导下，认真把握党委领导下校长负责制的正确内涵，建立健全党委会、校长办公会议议事规则和决策机制，建好学术委员会并正常发挥作用，健全教职工代表大会体制机制，充分发挥民主监督作用。要适应高职教育特点和要求，建立健全校政行企理事会。要建好教材选用委员会，突出强化专业建设委员会职能，使政治权力、行政权力、学术权力、民主权力正常运行、相互约束，形成最大公约数，为学校发展画出最大同心圆。二要积极创造条件推进校院两级管理。当学校办学发展到一定规模时，尤其是学校进入内涵发展和质量创优阶段，从有利于推进管理机制优化、提高管理效能，有利于调动基层办学积极性和主动性、推动产学合作等多角度看，必须改变集中于一级的粗放式管理模式，积极构建两级管理新机制。在学校发展规模达到万人、教育部着力推进以专业群为基础的“双高”目标战略时，我们必须解放思想，在推进校院两级管理上加大力度，真正让人、财、物向基层延伸。三要完善二级管理体系。随着校院两级管理体制的推进，院级单位逐渐从教学实体向办学实体提升，这就要求院级单位必须拥有人、财、物的自主权，同时配备相应的管理力量。要建立党政工团组织体系，完善院长办公会议及党政联席会议制度。按照中央的要求，二级院系目前实行党政共同负责制，因此，要规范议事规则和决策程序，配强配足党政班子尤其是主要领导，配备适量的管理服务人员，以确保二级管理运行顺畅、工作到位。四要发展跨专业教学组织。对跨专业教学组织这个问题目前尚存在一定争议。有专家认为，专业群组建前可以跨学院，组建后应及时调整到位;也有专家认为，为提高管理效能、教育质量和科研水准，我们始终需要保持并发展跨专业、跨学科的教学科研组织，通过柔性团队的方式推动教育教学和科研工作的开展。跨专业教学组织要从实际出发，因校而宜，适度保留和发展。

三、着力抓准高职院校治理能力提升的关键节点

“双高计划”对提升学校治理水平的要求，重点是围绕治理结构和治理内容展开的。作为一项工作要求，它无疑是十分必要和正确的，我们应当努力按此建设。然而，我们必须认识到：一流大学校必然有一流的治理，建设中国特色高水平高职学校，实际上就是建设全国乃至世界一流的职业院校。对此，“双高计划”表达得十分清楚，“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平”。正因如此，我们必须抓准治理理念、治理结构、治理效能三个方面的关键节点，以整体提升高职院校的治理能力。

（一）创新治理理念：围绕核心价值确立善治为本的治理观念

善治是治理的一种高阶形式，其基本含义是实现公共利益最大化的社会管理过程。善治并非仅指一种管理时尚，而是社会发展进步到一定阶段的需要和產物，其本质上可以理解为若干核心价值观在治理过程中的体现，即要求在实现治理目标的过程中更加强调法治、更加民主、更具效率。因此，结合高职教育发展实际，确立以善治为导向的治理观念，必须把握好以下四点核心价值观：一是坚持法治性，即强调治理过程和治理依据，强调依法办事，尤其要强调认真贯彻国家的法律和法规。对于学校组织而言，还要重视章程的作用，以章程来统领学校各项工作的运行，维护章程的权威，强化章程的作用。二是提倡民主性。在高校治理体系中，党的领导是一个重大政治前提，在党的领导下，我们要正确处理政治权力、行政权力、学术权力之间的关系，努力寻求最大公约数，充分发挥民主，提高政策的最大受惠面和受惠率。三是强调包容性，坚持在治理过程中强调尊重个性、尊重差异，坚持激励兼容、有奖有罚、以奖为主，以充分调动各方面的积极性尤其是高层次知识分子的积极性。四是注重整体性，即强调学校内部各主体之间、学校与发展利益相关方之间是一个整体。要讲究整体认同，尤其是在教师、学生、校友三者之间坚持教师为基、学生为本、校友为宗，致力于打造教师、学生、校友发展共同体。

（二）优化治理结构：聚焦类型特色完善校本治理框架与结构

总体而言，我国高职院校的治理结构大多数是参照大学制度建立的。高职院校在发展初期，通过仿效大学制度，逐渐具备了高等教育形态，实现了办学升格、管理升级。然而，随着类型特色目标的确立，我们必须对传统的治理结构进行优化，研究建立与高教性和职教性双重属性匹配的治理结构，即从构建基本的治理框架、打造特色的治理结构两个层面出发优化治理结构。

一是构建基本的治理框架，即高等教育治理体系的四大支柱：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。在党委领导校长负责的体制内正确处理各种关系，强调以书记、校长为首的领导班子精于治校，以学术委员会为载体体现的教授精于治学，以一大批敬业爱岗的行政服务工作者精于治事，形成高水平学校的基本结构，体现结构现代化。具体说来，要坚持“一个前提”即坚持和完善党委领导下的校长负责制。要坚持党委统一领导学校各项工作，坚持党的领导，坚持党委总揽全局、协调各方，坚持党要管党、从严治党，坚持“三重一大”党委决策制度。二是打造特色的治理结构。高职院校治理必须重视企业的参与，从某种意义上说，要通过校政行企的合作，通过企业代表参与学校治理，改善学校的发展环境，从而提升学校的治理效能。此外，学校接受财政拨款，使用纳税人的钱，也必须接受财政、审计等部门的监督检查，考核投入产出绩效。因此，现代治理结构建设还需要接受社会监督，由此形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、企业参与、社会监督”的治理新结构，其中，党委领导是核心、校长负责是关键、教授治学是基本、民主管理是基础、企业参与是特色、社会监督是保证。

（三）激发治理效能：提升全员素质推动治理工作落实落地

先进的理念需要靠人来执行，完善的结构也需要人去运行，完善治理理念、结构框架、运行机制等固然重要，但更新人的思想、提升人的能力更是当务之急。对于高职院校来说，上至领导班子的整体水平，下至一般行政管理人员的服务能力，都是高职院校提升治理效能的重中之重。

一要加强学校领导班子建设。领导班子在学校改革发展和运行中起着重要作用，必须按照中央的要求，按照社会主义政治家和教育家的要求抓好落实，坚持忠诚担当、学习研究、开拓创新、服务示范、勤勉清廉的要求，提升领导班子的个体和整体水平。二要加强中层干部能力建设。中层干部在学校组织中起着承上启下的作用，必须培养好一支结构合理、素质优良、敢于担当、能力突出的中层干部队伍，尤其要培养其学习创新能力和大局观念。从当前看，在青年教师干部队伍中培养一支面向2035年能担重任的人更为必要。三要注重管理服务队伍的专业化建设。建设高水平高职学校，关键在于高水平师资队伍，这无疑是正确的，也应当是我们的工作重心。但是，从提高治理水平角度看，我们也必须培养好忠于职守、办事有力的行政管理人员，从而把提升学校治理水平工作落到实处。

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