强监管约束条件下非正规金融的区域差异化发展研究

李蛟

【摘要】国务院金融稳定发展委员会的成立标志着对非正规金融行为进行科学全面监管时代的到来。 由此， 首先简要梳理强监管约束条件下我國金融市场发展的新格局， 强调非正规金融在区域经济发展中起着重要的特殊支撑作用。 然后以小额贷款公司为典型代表， 分析京津冀、长三角以及珠三角地区非正规金融的发展变化， 并在此基础上提出非正规金融区域差别化发展的政策建议： 通过建立长效的防疏机制以应对非正规金融过度膨胀所带来的负面冲击， 进而防范和化解区域性金融风险， 为促进我国经济供给侧结构性改革以及区域协同创新和差异化发展提供坚实的金融保障。

【关键词】小额贷款;非正规金融;民间借贷;防疏机制;差异化发展

【中图分类号】 F832     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）17-0105-7

肇始于2012年的长三角、珠三角区域民间借贷崩盘， 持续蔓延到2018年， 我国以P2P网络借贷等互联网金融平台、财富管理公司的名义变相从事信用中介业务的民间融资活动依旧十分活跃， 而e租宝、唐小僧、联璧金融、意隆财富、湖商贷等部分典型平台相继“暴雷”， 这种非正规金融风险存在向正规金融体系传导和加剧扩散的可能性。 如何有效引导非正规金融的良性有序合规发展和切实防范区域金融风险是当前迫切需要解决的重大课题， 这对区域经济稳定与协调发展具有重要的战略意义。

一、强监管约束下我国金融市场发展的新格局

（一）国金委的成立标志着金融强监管格局的确立

当前， 非正规金融行为日益复杂且危害频发， 有关各方意识到现行分业监管体制无法满足我国未来金融市场格局出现的新情况和新变化。 2017年11月国务院金融稳定发展委员会（简称“国金委”）的成立标志着对非正规金融行为进行科学全面监管时代的到来。

外部扰动和内部传导的双重挤压使得由上至下全方位的国家金融监管付诸战略实践， 国金委的成立意味着金融行业混业经营、分业监管的现实深层问题亟待统筹协调解决。 从外部来看， 全球经济发展的不确定性因素较多， 不仅不利于我国经济的可持续发展， 还可能对国内和国际金融市场造成过度扰动。 从内部来看， 根据中国人民银行的统计数据， 2018年上半年我国广义货币同比增长8%， 社会融资规模存量同比增长9.8%， 均为历史最低值， 且低于当前经济增长所需要的国内货币供应量， 于是出现了社会融资规模收缩、企业融资难问题凸显、资本市场波动加大、债券违约增加等新现象和新问题。 在开放条件下， 外部的不确定性扰动很容易通过国内金融体系传导和扩散其负面效应， 因此， 既要保持正规金融服务实体经济的可及性， 又要给予非正规金融支持民营经济的充分空间。

（二）资本新规的出台促使商业银行表外业务规范化及非正规金融合规化发展

2018年4月， 中国人民银行、中国银保监会、中国证监会和国家外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》。 该资管新规从功能监管的角度打破了机构监管壁垒， 着重解决了刚性兑付、期限错配、多重嵌套、非标资产等多项金融潜在风险高发问题， 从而实现了资管业务监管制度的统一。

互联网理财市场整体规模由2013年的2152.97亿元增长到2017年的3.15万亿元， 增长了近15倍。 在强监管发展态势下， 2018年财富管理市场总规模由2017年的130万亿元上升到132万亿元， 增幅远低于往年。 中国互联网理财指数自2013年创建的100点增长到2017年的695点， 四年内增长了近6倍， 此后下降到2018年的563点， 降幅超过18%。 可见， 在本轮强监管下， 非正规金融发展规模受到资管新政的较强监管与约束。

（三）非正规金融作为正规金融的必要补充支持民营经济主体的发展

我国民营经济贡献了50%以上的国家税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。 然而， 我国民营企业大部分的资金来源于自有资金， 仅20%来源于银行贷款， 与美国中小企业的融资结构存在较大差距（详见表1）。 全国工商联公布的“2018中国民营企业500强榜单”调研数据显示， 2017年用工成本上升（占比61.40%）、税费负担重（占比54.80%）、融资难融资贵（占比50.80%）仍是制约民营经济发展的前三大影响因素。 因此， 使民营企业能够不受歧视地与国有企业同等享有资金融通渠道， 未来还需要相当长的一段时间， 在现实中民营企业获得贷款的困难程度远远高于国有企业。

表1中“其他”项目的两个数据差异较大的原因在于： 我国民营企业从非正规金融渠道进行的融资并未计入正规金融活动的统计数据中; 而美国中小企业的银行贷款大部分来自于在美国金融体系中大量存在的、专门为中小企业提供融资服务的地方性中小银行， 这些中小银行类似于我国的非正规金融机构， 其已经被纳入美国的正规金融监管体系之中。 总体而言， 融资需求难以满足以及融资成本居高不下依旧是民营企业重要的发展瓶颈。

1. 融资需求难以满足。 根据央行的数据， 2018年三季度的全国小微企业贷款余额增速下降至10%， 是自2009年数据公布以来的最低值， 2017年同期则为17.8%。 据国家统计局调查队的抽样调查， 中小企业主要通过个人借款、小贷公司、P2P网贷、租赁、典当行等非银行金融机构获得贷款融资， 仅有29.4%的贷款融资来自银行贷款。 深圳市是全国金融资源最丰富、金融机构最多、金融创新最好的地区之一， 其也存在着中小企业融资难的问题。 深圳市中小企业服务署的调查显示， 深圳市中小微企业融资需求总额为5.34万亿元， 融资满足率为34.54%， 融资缺口为3.5万亿元。

2. 融资成本居高不下。 大型国企可以享受贷款基准利率， 上市民营企业的融资成本在10%以上。 2018年1 ～ 10月工业民企利息支出同比增長11.5%， 高于国企利息支出同比的6.4%， 但是很多中小企业仍然无法从银行获得贷款， 只能转向民间高息融资， 其融资成本在15%以上， 甚至高达25% ～ 30%。

3. 由于资金链断裂， 部分中小企业破产倒闭。 中小企业同质性高、竞争力差、逆周期抗风险能力弱， 所以在经济下行压力大的环境下， 出现少数企业破产倒闭是市场出清的正常现象。 但是2018年有所不同， 上半年影子银行整肃， 表外融资业务趋紧， 银行抽贷断贷时有发生， 加剧了中小企业的融资困难和经营困难， 使得一些本可以存活的中小企业破产倒闭。 根据国家统计局的数据， 规模以上工业企业数量从2017年年底的38.54万家， 下降到2018年10月的37.62万家， 减少近1万家， 从业人员也同比下降3.7%， 这是近年来未曾有过的现象， 应该引起高度重视[1] 。

二、非正规金融在区域经济发展中的特殊支撑作用

（一）非正规金融在区域经济发展中的作用

非正规金融是与正规金融相对而存在的， 是指尚未纳入政府监管范围、未取得合法地位的金融形式。 如果政府管制抑制了金融中介， 那么经济增长就会受到阻碍， 此时非正规金融必然成为正规金融的有益补充[2，3] 。 非正规金融存在的根本原因除金融抑制的诱因强化之外， 更主要的是其在收集关于中小企业的“软信息”方面具有优势[4] 。 从行为经济学的角度分析， 并不是所有中小企业或者个人都愿意满足正规金融机构的要求而获取所需贷款额度[5，6] 。 因此， 借款人在正规金融机构“隐性约束”和非正规金融市场“声誉约束”的双重有限理性共同作用下， 非正规金融体系存在边界扩张， 若超越这一边界， 极易爆发金融危机[7] 。

在金融欠发达地区， 金融市场不完全竞争， 正规金融具有较为明显的市场优势， 但正规金融机构的资金无法惠及众多中小企业， 此时非正规金融可作为正规金融的有益补充[8，9] 。 非正规金融拓宽了中小企业的融资渠道， 进而促进了经济增长[10，11] ， 但是其资金流动规模与货币均衡影响之间呈正相关关系， 通过改变可用于公共经济的实际货币总量， 使得一国货币当局的金融管控能力进一步减弱[12] 。

在存在非正规金融的情况下， 价格型货币政策工具可以在实施宽松货币政策的即期对产出、工资和资本积累产生影响， 且影响程度大于数量型货币政策工具， 而且货币政策的一次性随机冲击不会对本国经济带来长期扰动; 数量型货币政策工具对本国即期通货膨胀的影响略高于价格型货币政策工具， 并且价格型货币政策工具比数量型货币政策工具的影响时间更短， 可以更迅速地恢复稳态水平[13] 。 可见， 价格型货币政策工具比数量型货币政策工具对非正规金融的影响程度更深。

（二）非正规金融的发展适应区域经济差异化发展的内在需求

地区差异反映了我国当前典型的二元经济结构特征， 人均可支配收入水平差异必然会导致城乡不同的资金需求。 一方面， 欠发达地区仅能承担价格较低的金融产品和服务， 这就要求向欠发达地区提供的金融产品和服务的价格必须与其承担能力相匹配; 另一方面， 由于欠发达地区收入水平较低， 自身无法全部满足维持生产和生活所需的资金， 因而需要获得外部资金援助， 这必然会产生倒逼的资金需求。 同时， 城乡之间的资金供给极度不平衡， 城市集中了优势金融资源而无法及时与欠发达地区的需求相匹配衔接。 这种城乡二元经济结构所形成的区域差异为非正规金融的发展提供了巨大的生存空间和市场机会[14] 。 多数研究表明， 非正规金融对我国产业结构升级、经济增长或效率提升具有显著的正面影响[15，16] ; 也有研究显示， 非正规金融对产业集群存在较强的阻碍作用， 并且影响程度超过正规金融对产业集群发展的促进作用[17] 。 非正规金融和民营经济之间存在长期均衡关系， 但在不同时段波动程度会有些许差异[18] 。

三、非正规金融区域发展实践的比较

目前， 我国非正规金融的融资渠道主要有网络民间借贷、民间贷款公司、小额贷款公司、典当公司和地下钱庄五个。 考虑到数据的可得性和完整性， 本文仅基于小额贷款公司2010 ～ 2018年的数据， 分析不同区域非正规金融的发展实践。

（一）从发展规模来看， 长三角地区总体优于京津冀和珠三角地区

由图1、图2可知， 从小额贷款公司数量及从业人员数量来看， 长三角地区远超京津冀地区和珠三角地区（以广东省全省数据替代说明， 下同）， 而京津冀地区超过珠三角地区。 京津冀地区发展的核心是河北省， 长三角地区发展的核心是江苏省， 其次是浙江省， 河北省的发展规模超过了浙江省， 但略逊于江苏省。 北京市、天津市、上海市属于直辖市， 拥有比较丰富的各类资源， 因此它们的非正规金融发展水平相对较低; 江苏省和浙江省的非正规金融发展速度较快， 与长三角地区经济发展速度较快、民营经济发展活跃的状况紧密相关。

全国小额贷款公司数量由2010年的2641家增加到2018年的8133家， 增长了207.95%， 年均增幅为23.11%; 从业人员数量从2010年的27884人增加到2018年的90839人， 增长了225.77%， 年均增幅为25.09%。 可见， 虽然京津冀地区小额贷款公司在这一时期呈现快速增长， 但从全国平均水平来看， 其始终处于一个较低的发展水平和层次。

由表2可知， 京津冀、长三角和珠三角三个地区在2011 ～ 2013年的小额贷款公司数量同比变化率波动较大， 增长幅度较大， 都在20%以上（仅2013年江苏省同比增长比例为18.14%）， 最高达到90.91%; 而2014 ～ 2017年的变化则比较平稳， 同比增幅均在20%以下， 2016年除北京市和珠三角地区为同比增长之外， 其他地区均出现了负增长， 而天津市2015年和2016年的同比增幅均为0， 2017年出现大幅下滑（-13.64%）。 2014年之后， 随着国家金融监管防控热点区域民间借贷风险政策效应的释放， 三个地区小额贷款公司数量的同比增幅逐年放缓， 大多呈现断崖式负增长态势。 由于2012年温州民间借贷危机爆发， 从2013年开始江苏省和浙江省的非正规金融发展规模都出现了萎缩， 给出了比较明显的金融政策收紧信号。

（二）从资金流动来看， 长三角地区活跃度显著高于京津冀和珠三角地区

由图3可知， 从小额贷款公司实收资本来看， 全国小额贷款公司实收资本由2011年同比增长86.34%持续下降至2018年的1.12%， 仅2016年同比变化率为负值（-2.66%）。 同期京津冀、长三角和珠三角地区小额贷款公司的实收资本同比变化趋势与全国总体趋势大体保持一致。 从2011 ～ 2016年小额贷款公司实收资本的同比变化率来看， 全国、京津冀地区、长三角地区、珠三角地区均呈现出较为陡峭的持续下降趋势， 说明非正规金融机构整体自身资本积累基础薄弱， 抵御外部冲击的能力进一步削弱， 极易触发区域性金融风险。

由图4可知， 从小额贷款公司贷款余额来看， 全国小额贷款公司贷款余额由2011年同比增长98.21%持续下降至2018年的-2.54%， 2015年、2016年同比变化率为负值， 分别为-0.09%、-1.47%， 2017年又变为正值5.68%。 同期京津冀、长三角和珠三角地区小额贷款公司贷款余额的同比变化趋势与全国总体趋势保持一致。 2014年京津冀地区的同比变化率为9.6%（2013年为52.97%）、长三角地区的同比变化率为1.41%（2013年为17.06%）， 均出现了“断崖式”下降; 2014年珠三角地区的同比变化率为39.26%（2013年为55.04%）， 下降相对缓慢一些。 天津市、河北省、江苏省、浙江省在2015 ～ 2018年间的同比变化率均为负值。

总体来看， 2011 ～ 2013年小额贷款公司贷款余额同比变化率波幅较大， 而2014 ～ 2018年同比变化率振幅趋于稳定， 这充分说明金融监管强约束自2014年以来持续得到加强， 使得非正规金融过度增长受到抑制， 其整体规模回归平稳发展。 综合图2、图3来看， 小额贷款公司实收资本同比变化与贷款余额同比变化的表现总体较为趋同。

四、强监管约束条件下非正规金融区域差异化发展对策

从2010 ～ 2018年全国小额贷款公司的发展实践来看， 非正规金融经过前期的粗放过度发展到国家加强金融监管约束后， 进入了一个相对平稳的调整和规范化发展时期。 由于非正规金融本身所受的法律约束及政府監管较少， 同时其抗风险能力较弱， 可能会有危害金融秩序的行为， 如若缺乏正确的引导， 极易产生高利贷盘剥、资金欺诈等非法行为， 从而影响社会稳定。 通过对不同地区非正规金融发展实践的比较研究， 可以找出其内在运动规律， 建立切实、有效、合理的防御和疏导机制， 正确引导、规范非正规金融， 使其更加合规化， 从而更好地为区域经济发展服务。

（一）民营经济的实际发展需求离不开区域非正规金融的重要支持

如果没有民营企业的发展， 就没有整个经济的稳定发展; 如果没有高质量的民营企业体系， 就没有现代产业体系， 支持民营企业发展就是支持整个国民经济的发展。 自2008年以来， 浙江省小贷公司累计发放1.44万亿元贷款， 上缴130亿元税金; 深圳市小贷公司累计直接和间接拉动就业600万人以上; 青岛市小贷公司历年累计向社会投放超过700亿元的贷款金额， 其中超过85%投向了“三农”和小微企业， 为地方经济发展做出了突出贡献[19] 。 因此， 在民营经济发展过程中离不开区域非正规金融的有力支撑， 要让正规金融与非正规金融在我国当前的二元经济格局中得以错位融合发展， 切实提高金融服务实体经济的可及性。

（二）顶层设计打破区域藩篱， 实施对非正规金融行为的全方位动态监测与预警

国金委可以考虑在雄安新区设立办公总部， 与北京总部形成双总部设置， 即北京总部可以保留与其他中央直属机构之间的沟通与交流， 但是最终的权力中心建议转移至雄安新区， 以避开利益集团对顶层设计的干扰与实施; 同时， 成立非正规金融专门委员会或职能部门， 打破区域利益壁垒， 分类统计非正规金融行为、风险规模， 实施动态监测与预警， 避免区域性金融风险泛化和系统性金融风险的发生。 同时， 以区域自由贸易港（区）为纽带， 推进先行金融创新示范区进行差异化金融创新试点， 以点带面， 疏防并举， 对不同地区非正规金融机构的监管重在预防风险， 而不是事后的惩罚。

我国应建立非正规金融风险预警常态机制， 监督机构应及时进行动态跟踪分析、预测和评估， 采取差别化和全方位预防措施。 对于不同区域非正规金融机构的组织形式、运行模式、财务制度、经营范围、内部控制制度等重要事项， 要根据不同的标准制定差别化监管制度; 对现有的非正规金融机构进行复核和压力测试， 评估其潜在风险， 并针对不同类型的非正规金融机构采用差别化监管手段进行全方位监督。

（三）建立有效可行的非正规金融防控机制， 避免经济出现大幅波动

1. 政府要坚持加强监管与适当取缔并存的原则。 非法集资、金融诈骗、洗钱等地下灰色经济活动对社会及经济的发展有害无利， 必须依法取缔。 由于长三角和珠三角地区经济较为发达， 其非正规金融发展往往比较活跃， 通过对不同区域非正规金融市场的差别化监管， 在一定程度上对保护地区经济发展提供了有力保障[20] 。 随着京津冀经济一体化进程的逐渐加快， 非正规金融更要起到为地区实体经济发展提供有益资金补充的作用， 为京津冀国家协同发展战略的稳步推进和“雄安新区”的建设夯实基础。

2. 加大金融管控资金支持力度。 由于非正规金融机构规模小、布局分散、机构众多， 导致监管难度较大， 政府应加大监管资金投入， 实现多部门、多机构和社会监管， 加强监管力度。 同时， 非正规金融机构没有如正规金融机构那样以国家为贷款人， 它们仅依靠自身经营融资、贷款等业务， 承担较大风险， 很容易造成资金链断裂， 因此政府应加大资金投入， 对非正规金融机构提供一定量的资金保障， 以规避部分风险。

3. 放松管制， 出台相关全国性法律法规， 为非正规金融的合规健康发展提供制度保障。 2018年4月， 《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的出台意味着监管部门强力治理影子银行带来的表外风险以及隐性监管套利行为; 2018年5月， 中国银保监会等部门联合印发的《关于规范民间借贷行为维护经济金融秩序有关事项的通知》进一步引导民间资金健康有序流动， 以防范系统性金融风险的发生。 可见， 目前我国对非正规金融业一直采取金融抑制的措施， 而且相关的法律法规较少、不完善， 非正规金融一直没有步入金融正轨而得到合适、有利的发展平台。

尽管《商业银行法》《中国人民银行法》《非正规金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等都对非正规金融有所涉及， 但针对非正规金融的内容不够细化、明确， 且可操作性不强， 没有形成一个合理、有效的常态机制， 不同地区也缺乏适合当地非正规金融合规发展的规章制度。 借鉴美国、日本、中国香港、南非等地区的做法， 应当适时及早出台关于非正规金融的全国统一法律规范。 《非存款类放贷组织条例》于2015年9月面向社会公开征求意见， 其与《处置非法集资条例》共同被列入2018年的立法工作安排并成为“提请全国人大常委会审议”的立法项目， 但是至今这一全国性法律规范文本仍未正式颁布实施。

4. 建立和完善风险转移及分散机制。 由于非正规金融机构的借贷行为手续简单、监管不严、缺乏严格的风险机制， 严重影响了其自身的发展。 因此， 建立一套完善的风险转移及分散机制是十分必要的; 同时， 要引入第三方担保机构， 对非正规金融机构的借贷行为进行信用评估及提供担保、抵押等， 这样可在借贷初期发现潜在风险， 减少服务对象的损失， 有效转移其存在的风险。

（四）加强政府疏导和区别对待， 促进非正规金融对区域经济增长的正向效应

1. 对非正规金融机构加强服务地方实体经济的有效引导。 在非正规金融分布较广的区域， 在农业和中小企业的小额信贷业务方面具有一定的优势， 政府应当采取软政策， 加强引导， 不能强制执行。 因为非正规金融服务的对象主要是中小企业及农户， 而中小企业和农户的经营规模较小， 产业受环境的影响较大， 风险也较大; 而且这些中小企业和农户所需资金数额不大， 資金需求者数量较多， 发生的频率较高， 反复不断地借还， 加大了融资的复杂性。 若采取强制性制止措施， 不但不能起到规范作用， 反而会对经济造成严重的损害。 因此， 政府应设立专门机构， 对非正规金融机构进行现代科技运营及管理培训， 提高非正规金融机构的经营能力及信用水平， 同时给予经营能力与信用水平良好的非正规金融机构合法地位， 引导非正规金融机构正规化。

2. 完善信用共享制度。 政府应尽快建立完善金融机构的信用制度， 联合各个部门及机构， 加快信息整合， 对非正规金融机构进行正确的信用分级及评价。 同时， 对客户提供详细的信用评级名单， 使其及早发现有不良信用记录的非正规金融机构， 降低可能出现的风险。

3. 增强金融体系之间的内部联系。 正确处理商业银行、民间信贷公司与贷款者三者之间的利益关系， 整合正规金融机构的资金优势和非正规金融机构的网络优势， 从而更好地满足中小企业的实际资金需求， 同时也可以降低金融机构的成本并提高资金使用效率。 现阶段， 应当引导非正规金融机构逐步纳入金融监管体系， 同时加强非正规金融机构与正规金融机构之间的信息交流与合作， 实现多元化、多层次金融体系的建设。

4. 引入复合多元型金融专业人才， 盘活区域金融存量资源。 非正规金融机构中通常沉淀着大量的民间资本， 因专业性人才的缺失和专业性知识的匮乏， 导致其在资金运作、规模扩张过程中往往过度追逐资本收益而弱化内部风险控制， 提高了非正规金融机构运营中区域金融风险发生的可能性。 因此， 非正规金融机构应吸收部分跨专业复合型人才， 结合不同区域的实际资金需求情况， 提高合规资金的区域利用效率; 同时， 针对不同区域非正规金融机构的运营方式， 进行差别化多元型人才培养， 以此提高非正规金融机构资金运营的专业性， 降低区域金融风险， 促进非正规金融机构的稳健、可持续发展[21] 。

5. 改善非正规金融的融资环境， 降低政府对非正规金融的部分限制政策， 激发非正规金融的内生活力。 对于积极正向的非正规金融机构， 应当降低政策管制要求， 给予重点扶持; 对于中性的非正规金融机构， 应在适当放松政策限制的同时加以引导和默许， 使之活跃融资氛围; 对于消极负面的非正规金融机构， 必须予以严格限制和取缔。 政府通过合理的政策手段疏堵并举， 正确处理非正规金融与正规金融、积极型非正规金融与消极型非正规金融之间的关系， 将有助于形成合理有序的区域金融市场秩序。

【 主 要 参 考 文 献 】

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