分类闭环式国有资本经营预算评价体系初探

陈挺 刘京海 钟玮

【摘要】根据国有资本经营预算主要的三类项目（资本类、费用类以及其他类）特征， 设置三套权重系数， 采用滚动式评价运行机制， 即上一年的评价结果用于下一年的國有资本经营预算项目审批， 形成闭环式评价体系。 该评价体系能够有效区分资本类、费用类等不同性质项目， 科学客观地评价申请预算的国有企业内支出绩效， 为相关部门审批监管国有资本经营预算提供工具。

【关键词】国有资本;经营预算;绩效评价;资本;费用;分类闭环

【中图分类号】 F812.3     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）17-0047-6

一、引言

1993年及以前， 我国还未建立现代意义上的国有资本经营预算， 国有企业上缴的利税全部归并到公共预算中进行管理， 并未体现出国有企业收益的特殊性。 随着后期我国国有企业逐步确立了要建立现代企业制度， 国资委以出资人身份对国有企业进行管理和监督。 2007年， 国务院发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[2007]26号）标志着国有资本经营预算开始独立发展。 早期的国有资本经营预算基本沿用公共预算的管理体系进行管理， 虽然新《预算法》要求国有资本经营预算要加强与公共预算、社保基金预算的衔接， 但国有资本经营预算收入、支出的来源、特性以及用途、目标与公共预算并不相同， 这就决定了国有资本经营预算必须要有自己独立的一套收入、支出以及绩效管理体系， 该管理体系能够有效适用于财政部、国资委以及国有企业特殊的股东—企业之间的关系， 提高国有资本经营预算资金使用效率[1] 。

通过分析最近五年的国有资本收入、支出决算数据可以看出， 国有资本经营支出重点围绕国家重大战略执行、解决历史遗留问题和进行改革、资本金注入、发放政策性补贴等， 充分体现了国有资本经营预算“取之于企、用之于企”的特征， 这与公共预算的主要目标——提供公共服务有较大差别。 2011年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》， 经过多年的发展， 到目前为止， 公共财政资金支出绩效评价体系已经较为完备， 运行机制也较为成熟[2] 。

相对于财政公共预算， 国有资本经营预算绩效评价体系尚未完全建立[3] 。 2016年《中央国有资本经营预算管理暂行办法》（简称《办法》）规定： “中央国有资本经营预算应当实施绩效管理， 科学设立绩效目标， 积极开展绩效评价， 切实加强评价结果应用， 不断提升预算资金使用绩效。” 《办法》从原则上指出了国有资本经营预算绩效评价体系建设的重要性， 但是并未对绩效评价体系的主体、客体以及评价体系等做出应有的说明[4] 。 国有资本经营预算通过“国有企业—国资委—财政部”实现了循环， 具体项目可以分为资本类、费用类以及其他类， 不同类型项目的目标不同[5] ： 如有的解决国有企业技术升级改造， 有的解决国有企业“三供一业”移交过程中物业补贴， 有的解决国有企业改革过程中造成的损失等。 不同项目对应着不同的资金： 资本类项目主要以提升国有企业经营绩效、发挥长远效应为目的; 费用类项目主要用于解决国有企业短期性问题， 减轻企业负担、发挥短期性效用。

因此， 针对不同项目必须进行分类评价。 从公共预算绩效评价体系来看， 大多已基本实现闭环管理， 即绩效评价结果能够对资金的申请人和使用人构成硬约束， 值得国有资本经营预算评价体系借鉴[6] 。 为提高国有资本经营预算资金的使用效率， 提高该资金对国有企业发展的促进作用， 需构建分类闭环式的国有资本经营预算评价体系。

二、构建分类闭环式评价体系的目标和原则

相对于公共财政的绩效目标， 国有资本经营预算的目的更加多元， 主要是促进国有企业更好地执行国家重大战略、推进国有企业改革以及解决历史遗留问题等， 其终极目标是使国有企业更好地履行自身的三大责任（政治责任、经济责任以及社会责任）[7] 。 具体可以分为三个方面： ①通过向国有企业注资形成实收资本， 发挥国有企业国有资本的放大性功能， 实现国有资本的保值增值; ②协同国有企业执行国家重大战略， 包括科技创新、生态环保、扶贫攻坚等， 通过国有资本经营预算给予支持， 体现宏观调节性; ③支持国有企业进行改革， 特别是解决国有企业的历史遗留问题， 如职工安置、处置资产、债务处置等， 弥补国有企业一部分改革成本。 通过分类闭环式的国有资本经营预算评价体系构建， 一方面可以提高国有资本经营预算资金的使用效率， 更好地督促国有企业按照国有资本经营预算的目标或计划完成相应任务， 发挥国有资本经营预算的调控作用; 另一方面， 可以真实反映各国有企业各项目的真实实施情况， 通过对项目全周期闭环评价， 能够使国有资本经营预算的评价主体（财政部门、国资委等）时刻监控到资金的使用情况、使用效率等， 满足评价主体对资金的监管要求。

该评价体系与一般公共预算基本相同[8] ， 既要满足评价主体对于资金、项目实施的动态精准监控要求， 又要督促评价客体（国有企业）按照项目申请时批准的实施计划， 按照进度高效率完成相应项目， 并完成计划中提交的绩效目标。 因此， 在构建该分类闭环评价体系时， 必须注意几个方面的原则： ①客观公正原则。 在构建评价体系时应该尽量选取客观性指标， 多使用定量指标， 运用数据比对提高评价的科学性， 通过引入第三方， 保证数据获取的真实性。 ②差异性原则。 国有资本经营预算支持的项目一般分为资本类、费用类以及其他类， 不同项目的侧重点、实施过程、最终成果等都不同， 在构建评价体系时要引起注意， 提高评价体系的适用性和准确性。 ③闭环管理原则。 该原则要求评价结果应对评价客体形成硬约束， 若评价结果不佳， 可以直接体现在第二年的项目审批数量和金额上， 对国有企业形成约束和激励作用。

三、分类闭式环评价体系的主要内容

分类闭环式评价体系的基本原理是采用实际完成值与所提交申请书中的绩效目标值相对比的办法进行评价， 基本上是“一套指標体系、三套权重系数”， 核心思想是根据项目实施周期， 从项目投入、项目实施、项目完成三个维度设置指标， 根据三类项目（资本类、费用类以及其他类）的属性， 分别设定不同的权重系数。 根据以上原则， 评价值计算采用百分制方法， 对国有资本经营预算涉及的三类项目（资本类项目、费用类项目以及其他类项目）进行评价， 该国有企业越能够完成自己设定的项目绩效目标， 得到的分数就越高， 可在下一年度的国有资本预算审批中予以重点考虑， 形成奖惩机制， 从而对国有资本预算资金的使用者形成硬约束， 达到闭环管理的目标。 评价体系的基本原理如图1所示。

如图1， 评价体系自动形成一个闭环， 最终的评价结果主要有三个方面的作用： ①可以应用到下一年度的国有资本预算决策中， 决定单个国有企业的预算总额; ②加权汇总后得到全部国有企业的评价值， 通过这个绩效值还可以对国有资本经营总预算进行总体评价; ③反映了单个国有企业使用国有资本经营预算资金的效率、合规性以及产出绩效等情况。

1. 构建基础性指标。 基础性指标是整个评价体系的基础， 关系到整个评价体系的准确性、可行性以及适用性， 必须对基础指标进行充分的设计和选择， 并且与评价目标值相互挂钩， 才能实现整个评价体系的目标。 对于单个基础指标， 评价体系采用财务上的沃尔评分法， 基本计算方法如表1所示。 各国有企业在申报项目时会列示相应的年度申报绩效目标②， 当项目实施一年后， 由第三方对该项目进行实地评价得到评价指标③， 那么基础指标的最终得分通过①②③相互结合得出。 可以看出， 当第三方审核指标越接近于设定的绩效目标值， 得到的分数就会越高， 反之亦然。 通过实际完成值与绩效目标值的对比得到基础指标分数， 有效地避免了实际完成值确认的主观性， 确保了基础指标得分的客观性。

2. 指标体系的构建。  由于国有资本经营预算的项目一般分为资本类、费用类以及其他类， 因此指标体系也分为这几个类别。 分类闭环式的国有资本预算指标体系为三层三维指标体系， 旨在覆盖全部类型的国有企业， 科学系统地评价资本类、费用类及其他类项目的基本绩效。 评价体系遵循项目实施的流程规律， 针对项目实施的全过程进行评价， 其核心思想是企业申请国有资本经营预算的同时， 向财政部门报送相应的项目绩效年度目标， 年度结束时财政部门委托第三方对国有企业的各类项目进行详细的综合评价， 财政部门结合第三方提供的绩效评价报告和国有企业报送的绩效目标， 从而判断下一年度该国有企业经营预算的总额度， 以期达到奖勤罚懒的作用。 该评价体系以国有企业为单位， 每一个国有企业有一个综合的评价指数， 指数分为三个维度， 构成评价体系的一级指标， 主要包括资本类项目评价、费用类项目评价与其他类项目评价。 基本公式如下：

某国有企业国有资本经营预算绩效评价指数=w1资本类项目指数+w2费用类项目指数+w3其他类项目指数

（1）根据评价思想与目标， 进一步细化绩效评价指数。 可分别在资本类、费用类与其他类项目下设二级指标。 其中， 每个项目评价均是按照实施环节进行， 分别从项目投入、项目实施、项目完成三个方面进行评价， 但不同类型的国有企业经营预算项目的目标和性质不同， 因此三个项目类型的权重系数各不相同， 以凸显评价的客观性和准确性。 基本构成如表2所示。

从表2可看到， 三类项目的全过程都可分为项目投入、项目实施、项目完成三个环节， 但各有侧重点， 其中： 资本类项目更加注重对国有企业未来发展的促进作用， 即注重结果和过程; 费用类项目解决国有企业改革成本等难题， 更加注重资金使用效率和产出; 其他类项目更加关注国有企业困难职工的福利情况， 也更加注重社会效益及社会责任等。

（2）对二级指标进行细化。 对二级指标细化后形成三级指标， 针对国有资本经营预算的目标和作用， 在设计不同类型项目指标的同时应该考虑项目的特征以及项目最终要达到的目标， 资本类和费用类不同， 应分别进行考察， 体现政府对国有企业的政策和调整方向。 从项目周期性来看， 资本类、费用类基本相同， 但这两类对于项目效果的要求又有所不同， 资本类项目专注于项目的产出过程， 主要侧重于支持国有企业重大战略的执行等， 费用类项目侧重于支持国有企业在改革中遇到的问题或者造成的损失， 在设计过程中应予以特别关注。

对于资本类项目， 主要用于国有企业扩大自身长期发展、股权收购及债务重组等项目。 因此针对该项目各环节， 分别选取不同的三级指标。 首先， 项目投入方面主要从资金到位和落实情况两个角度， 利用资金指标到位率、资金指标到位及时性、资金支出率、资金支出相符性等来评价， 主要反映在项目开始时， 资金支持和使用是否符合时间要求和资金用途要求， 以及评价资金安排的合理性与项目资金需求的合理性等。 其次， 项目实施方面主要考核项目的科学性、项目资金拨付与项目进度的匹配度、资金使用合规性等， 具体包括立项论证的充分性、组织机构的健全性、管理制度的完备性、财务合规性、实施规范性等， 主要反映项目实施前的论证、项目实施过程中的预算监督情况， 进而反映国有企业在国有资本经营预算资金利用中对资金效率的监督和考核。 再次， 项目完成方面是国有资本经营预算中资本类项目考核的核心内容， 反映最终的产出与效果。 但国有资本经营预算项目具有多样性， 主要包括债务重组、股权收购以及注入资本金等类型， 指标选取一般从经济、效率、效果以及公共属性角度， 具体包括预算控制、项目完成进度情况、经济目标实现程度、社会目标实现程度、项目质量安全、可持续发展水平、项目社会满意度等。 从指标上看， 主要反映项目最终产出、效率、经济效益绩效、社会效益绩效等， 进而反映国有企业的经济责任和社会责任的实现情况。

对于费用类项目， 主要针对的是国有企业改革成本。 政府部门对国有企业因为改革带来的成本进行部分补偿， 减轻国有企业在改革过程中形成的不利影响， 提升国有企业改革的积极性。 费用类项目按照上述资本类项目指标体系进行评价， 但权重系数不同， 其更加注重项目实施过程中的成本控制及资金使用效率。

对于其他类项目， 包括社会保障、困难职工帮扶等， 主要体现在国有企业社会责任等方面， 但所占的比重一般较小， 评价以预算控制为主要目的。

（3）综合考虑三个项目类别， 共用一套指标体系。 基础指标的选取及计算方法如表3所示。

（4）确定三类项目权重系数。 根据国有资本经营预算的项目分类， 不同的项目类别有着不同的考核目标。 三种类别项目中存在一定的相似性， 但又存在个性特征， 指标体系中的共性指标的权重系数变化较少， 非共性指标的权重系数变化较大。

资本类项目主要目的在于调整国有企业生产结构、转换生产方式， 优化国有企业治理结构， 促进国有企业进行资源整合， 提升国有企业的资源利用效率， 促进国有资本的保值增值。 因此， 项目完成的权重系数较高。 资本类项目评价权重系数如表4所示。

费用类项目旨在帮助国有企业减轻改革带来的不利影响， 降低波动性风险， 从而促使国有企业改革顺利进行， 促进我国产业结构升级， 转变发展方式， 带动国家整体改革。 该项目比较重视投入和实施。 费用类项目评价权重系数如表5所示。

其他类项目的资金主要投入社会保障方面， 注重解决企业困难问题， 因此在产出方面要求较低， 权数与其他两类项目有所不同。 其他类项目评价权重系数如表6所示。

针对不同类别的项目， 其权重系数由金额比重构成， 即：

[wi=100%×当年某种项目类别支出总额该企业国有资本经营预算支出总额]

其中， wi表示的是某项目类别支出总额占比（占该企业当年获得国有资本经营预算总额的比重）， 进而确定该项目的权重系数。 通过这种方式， 还可以对整个国有资本经营预算的资金支出进行绩效评价。

四、分类闭环式评价体系的运行流程

根据一般工作的流程， 可以将该评价工作分为三个阶段， 包括评价前的准备工作， 评价中的评价工作以及评价后的应用修正工作等。 具体包括以下内容： ①评价前阶段。 充分审定国有资本经营预算项目申请计划书中各项内容， 特别是收集各类项目的绩效目标值， 将这些目标值做成数据库， 并根据各个国有企业在项目实施过程中提交的报告， 包括审计、监察等部门针对该项目相关的监督检查材料， 根据相关材料进行大致判断。 ②评价中阶段。 充分考虑我国宏观经济的大环境， 因为环境可能会对国有资本经营预算项目特别是资本性项目的绩效值产生较大影响， 通过第三方对这些影响进行评估， 运用分类闭环式评价体系后， 对评价结果进行修正， 向政府相关部门提交最终评价结果。 ③评价后阶段。 经过科学的评估后， 采用信息公开的方式， 将评价结果予以公开， 接收所有国有企业的监督， 并将这些评价的结果应用于该企业下一年度的资金申请过程中。 通过对该评价结果进行横向或纵向的对比为资金拨付提供参考， 并对权重系数和基础指标进行修正， 以确保该评价体系随着特殊情况动态调整， 提高其科学性。 基本流程与环节如下：

有效的运行机制是保障评价体系顺利运转的关键一环， 必须将评价运行机制同国有资本经营预算日常工作有效衔接， 形成常规化工作， 才能够滚动地对国有企业使用资金的情况形成动态跟踪， 提高相关项目绩效， 达到促进国有企业执行国家重大战略、推进国有企业改革以及转型升级等目的。

五、开展评价工作的相关建议

1. 形成相应的制度。 类似于公共财政支出绩效评价体系的建立， 国有资本经营预算也需要出台相应的政策， 对国有企业、国资委以及财政部形成相应的工作依据， 并据此开展相关工作， 每年年末滚动式开展， 所有的评价结果可以进行横向或者纵向对比， 用以评估该国有企业执行国有资本经营预算的绩效。

2. 修订评价体系中参数。 基础指标和权重系数是评价体系中最为核心和基础的构成要素， 随着我国国有企业改革的深入以及国家发展战略的变化， 国有资本经营预算对国有企业的支持也在发生变化， 这就要求对评价体系进行不断修正。 每年财政部、国资委需要发布新的权重系数和基础指标库， 以供评价体系在运行时能够及时得到修正， 以提高评价的科学性。

3. 根据结果优化支出方向。 若想评价体系能够真正发挥相应的作用， 还是应形成硬约束， 在保证评价结果具备科学性的前提下， 将评价结果应用在实际的资本拨付、项目审批过程中， 每年根据该评价结果， 综合考虑国家战略执行、供给侧结构性改革、行业性改革等方面的需要， 调整国有资本经营预算的支出方向， 在行业内调整、在类型（商业一类、二类）中调整、在与国家战略密切相关度等方向上调整， 逐步减少国有资本经营预算资金支持的随意性， 提高项目审批、资金拨付的科学性。

4. 组织机构保障与数据库建设。 在对国有资本经营预算进行评价的过程中， 需要财政部建立专门委员会或者组织机构对评价负责， 具体包括评价的组织工作、评价模型的修正、参数修订、特殊情况处理等方面， 保证评价工作的顺利进行， 增强信息的对称性， 保证第三方完成评价任务。 另外， 在对国有企业进行评价的同时要建立国有资本经营预算评价数据库， 针对各国有企业各个项目的具体数据信息进行备案， 便于随时针对国有企业经营预算的执行情况进行评价和考核。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   吴俊培，赵斌.国有资本经营预算：概念界定、地位作用和问题分析[ J].地方财政研究，2015（9）：38 ～ 44.

[ 2 ]   申书海. 财政支出绩效评价体系构成研究[ J].财政研究，2003（7）：10 ～ 12.

[ 3 ]   吴晓东.国有资本经营预算绩效评价体系研究[ J].财经问题研究，2012（10）：68 ～ 73.

[ 4 ]   劉安长.我国国有资本经营预算研究述评及展望[ J].经济纵横，2013（7）：120 ～ 124.

[ 5 ]   朱珍，陈少晖.国有资本经营预算的政策演替与实践效果——基于中央企业PVAR模型的分析[ J].经济与管理研究，2013（7）：5 ～ 12.

[ 6 ]   李春瑜.国有资本经营预算支出绩效评价的几个基本问题[ J].地方财政研究，2018（8）：62 ～ 67.

[ 7 ]   李天舒，王丹，王敏洁.地方财政支出绩效评价的实施意义、难点与对策[ J].地方财政研究，2006（9）：14 ～ 16.

[ 8 ]   潘石，王泽彩.关于推进我国财政支出绩效评价改革的建议[ J].经济纵横，2006（3）：25 ～ 28+8.