当前城市社区的民主治理困境与解决对策研究

查妍 郑昊霖

摘  要：社会主义市场经济发展的必然产物就是城市社区，在社会发展过程中的社区民主治理采取的是居民自我管理和治理方式，以全面提高城市社区品质。民主治理社区已经在国内发展数十年，并获得快速的发展。不过现阶段在城市发展中，社区民主治理还有不少的不足需要改善。文章首先通过对民主治理社区的概念、历程、意义等内容进行分析，然后对其存在的主要问题展开分析，最后提出针对性的解决方案。

关键词：社区;民主治理;对策

中图分类号：D035.5     文献标识码：A

A Brief Analysis of the Current Urban Community Democratic Governance Difficulties and Solutions

Zha Yan   Zheng Haolin

（ Qinghai Nationalities University，Qinghai，Xining，810007）

Abstract：The inevitable product of the development of socialist market economy is the urban community，and the democratic governance of the community in the process of social development adopts the way of residents' self-management and governance in order to improve the quality of urban communities in an all-round way. The democratic governance community has been developing at home for decades and has achieved rapid development. However，in the present stage of urban development，there are still many deficiencies in community democratic governance need to be improved. This paper first analyzes the concept，course and significance of democratic governance community，then analyzes its main problems，and finally puts forward targeted solutions.

Key words：Community;Democratic Governance; Response

在现代经济发展的推动下，我国新型的住房体制已经开始发展，同时社区民主治理也应运而生。如今，住房体制的改革使当前的住房产权开始朝着多元化的方向发展。尤其是从以前的单位福利分房到如今房屋私有化的转变，近20年来全力推动着房地产业的发展。相应地，社区民主治理开始在社区中建立，主要是代表业主加强对物业公司的监管，以维护社区业主的合法权益。这也将是未来社区民主治理的方向。目前，业委会已经对以往以单位为主体的管理模式进行全面变革，以提高业主自主管理的积极性，从而实现社区的自我管理。物业管理的相关法规如今依然在不断完善，可见社区民主治理已经成为目前和未来的一种发展趋势，其目的是让业主都能借助业委会将自己的权利合理地行使好，从而真正做到社区自治。

业主自我管理与物业管理相辅相成的新体制建成基础，首先就是对于社区民主治理的创建，其次是在法律地位上明确社区民主治理的地位，这也是对物业管理的供需市场促进和制度化的必然要求。

社会经济与结构的不断转型和发展在城市的基层社区中同样有所体现，民众的政治参与与政治认同的上升使得居民民主自治的愿望明顯提升，有明显参与管理和治理社区的意愿，对于所生活的社区也有了更高的要求。居民民主自治程度的提升也要求社区居委会在社会经济和结构的转变中不断完善自己的工作职能范畴，兼顾社会转型的新形势。居民民主治理意识的提升和社区居委会存在的转变困境处于我国当前阶段两个比较大的社会转型的背景下：一方面的转变是在经济体制方面，由计划经济体制走向以市场为主导的市场经济体制;另一方面是由以农耕为基石的传统社会逐步过渡到以制造业和第三产业为主导的现代化社会和发展需求的转型。在这一背景下，社区居委会的工作性质的行政化愈加突出，然而这又与宪法所规定的居委会的工作重心有所偏差。在这种情况下，业主委员会应运而生，在对居委会工作展开全面分析后，由业主代表负责选举产生业主委员会会长，将社区民主治理的职责承担起来，可以真正把维护业主利益作为工作的出发点和落脚点，业主委员会的不断发展和实践，将对我国未来实现社区民主自治道路的可持续发展奠定理论和实践基础。

一、城市社区民主治理的主要内容及发展过程

（一）城市社区民主治理的定义

社区民主治理是指根据相关法律法规，由社区成员自我管理所在社区的相关事务的一种制度。它既是城市社区建设体制的一种创新，也是居民进行基层事务管理以及行使管理社会事务权利的一种方式。

在当下，国内对于社区民主的理解和解释有不同的观点，主要表现在三个方面。第一，对于社区事务的管理在政府的介入方面是反对的。这就强调社区的民主治理组织和政府的权力机构应当明确职责，就政府管理而言，应该将社区民主治理排除在外。第二，认为地方自治应该与社区民主治理相对等。这虽然符合国内对于城市社区民主治理的走向和趋势，但是就当下的发展情况而言，条件和基础都不够成熟。第三，强调政府、社区组织、居民合作治理社区事务的整个过程就是社区民主治理。这迎合了今后的发展趋向，也反映了现阶段的国内实际情况。

（二）城市社区民主治理的发展过程

社区民主治理在国内的发展开始于1978年，到今天已经历了三大阶段：

1.筹划思考阶段

第一阶段为1978年—1991年，历经13年，重点强调城市居民委员会的工作要逐步恢复并且步入正轨，为此全国人大常委会在1980年公布了以《居民委员会组织条例》为主的四部相关法律。我国现行宪法在1982年将居委会的作用和性质以法律的形式确定下来，填补了群众自治的部分空白。1989年，制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》;1999年1月，《城市居民委员会组织法》正式出台。同年为了顺应新形势下对于管理体制尤其是城市的基层组织的改革，在城市基层管理的社区建设方面提出新的设计建设思路，管理中存在的一系列问题都需要在实践中不断探索。这些法律法规首先是为城市社区民主治理提供了有效的合法依据，其次是依据国情出发，在改革开放的时代背景下具有一定的超前性，最后使得城市社区居民治理在群众自治中走出固有模式，且更加适宜于城市社会的可持续性发展。

2. 试验探索阶段

自1991年至2000年，这个阶段国内的工作重点主要着眼于国家社会结构和社会制度的转变，以往的管理模式已经和现阶段的社会发展不相适应。国家开启社区设计建设工作，并于1991年第一次正式提出“社区建设”概念。这个概念虽提出要强化基层组织管理体制改革，不过对具体实践过程中的各种问题还需要继续探索。在城市社区建设过程中进行了对其建设中存在的问题和意见的征集，使得城市社区建设稳步发展，民政部还印发了《关于听取对社区建设思路的意见通知》。1991年，《全国社区建设实验区工作实施方案》正式出台。随后民政部在武汉、南京、天津等多个城市的城区中正式开展社区建设试验区。据统计，到2000年国内的试验区已有26个。

3. 全面推进阶段

这个阶段为从2000年至今，已经经过了20年的发展。基于对26个试验区所获得经验的分析与总结，为促进社区的健康发展，2000年正式提出了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，受到了极大的关注。对此，中央政治局常委会特别对社区建设工作进行深入的专题研究，并通过了民政部的意见。同年，国务院“中办23号文件”[1]正式出台。

二、城市社区民主治理的意义

社区民主治理的实施对社群建设产生了直接性的影响，全面提高了居民的政治参与意识，并加强了政府相关部门和社会关系之间的合作，从而对社会和谐、稳定发展带来更多的好处。

（一）扩大了公民参与意识

社区民主治理的实施，改变了多数人存在的“事不关己，高高挂起”的意识，逐步让普通民众明确意识到公共事务是关乎自己切身利益和生活的事务，是关乎国家集体利益的事务，强化了居民的参与意识、责任意识和民主意识。

（二）加强了政府和社会关系的合作

物力、财力和政策的支持对于社区自治的建设也是关键的一环，政府在物力、财力和政策上的支持是社区自治建设的重要组成部分，但由于之前的权责不明，导致政府和社区之间呈现一种“大政府”与“小社区”的关系，在一定程度上造成了资源的浪费和效率的低下。随着社区民主治理的不断完善和发展，政府和社区之间逐渐形成一种“小政府”与“大社区”的良性关系。对于社区居民治理“不好管”“难下手的”的事务，政府及时支持并协助处理，在物力和财力上给予一定的政策性倾斜;在具体的社区事务上做到管理决策权下放，把财务的自主权以及日常工作的执行管理权交给社区居民，并且不将工作任务强加给社区。通过这样的方式，不仅理顺了政府和社区的关系，也促使政府和社区的关系不断优化形成良性循环，提高了工作效率，减少了对公共资源的浪费。

三、城市社区建设中的民主治理出现的问题及原因

（一）政府职能和委员会职能不明确

首先，因我们一直都是实施行政管理体制，故在社会服务过程中都是由政府处在主导的地位，因此就会导致社区民主治理先天起步较晚，各项体制机制不完善。在行政管理体制下，政府部门习惯性地处于领导地位，而居民委员会也习惯性地处于被领导的地位。因此，居民委员会的自治理念和自治意识发展不足。其次，政府与居民委员会之间的权责不清，分工不明，导致居民委员会后期自我发展不足。政府部门习惯性领导各类公共事务，而居民委员会也习惯处于被领导的地位，某些相关部门为获取更大的利益，甚至会将原本属于自身岗位职責的任务下放到居民委员会中，部分更是会将居民委员会当作自己的一个下级行政机构。据统计，目前居民委员会主要参与的工作有83项左右，其中为社会管理类的工作只占其所有工作的15%左右;为居民服务的工作占其所有工作的40.5%左右;另有的44.5%则是为街道办事处做的工作，说明居民委员会已经承担了很多政府机构的工作。在这种情况下，就出现了政府和居民委员会之间出现职能错位的问题[1]。

（二）民主治理意识严重缺乏

目前，国内居民在社区民主治理中存在的问题有：第一，社区居民严重缺乏自我管理意识，绝大多数人都不具备社区参与意识。由于在长期的行政领导体制下，居民更乐意去被动接受政府部门和居民委员会提供的各项福利和任务，但在参与社区治理方面的总体表现为：社区参与程度不够，参与的积极性有待提高。由于生活压力和成本的增加，城市居民更渴望拥有自己的时间，而不是通过牺牲自己的时间来参与到社区的治理当中去。第二，参与的人员结构上，呈现出以中老年人和妇女居多，青年男性较少;低学历人员少，高学历人员多交叉分布的现象。在自我权利的维护和利益的实现上，拥有较高学历的人员和中青年男性善于参与到社区治理当中，勇于表达自身的利益诉求，而低学历人员和中老年人更乐于参与到社区举办的文化活动当中去。

（三）缺乏完善的社区中介组织

作为处在政府和社区成员间的一种社会组织，社区中介组织是联系各自成员和居民代表的主要组织，而且能参与和支持社区建设[2]。中介组织原本应该是帮助政府与社区成员进行沟通的桥梁，不过因一直以来受计划经济体制影响，其主要职能更多发挥在为政府管理服务上，相比之下，在自我管理意识以及服务居民理念等方面仍有待进一步加强。由于宣传和教育的缺失和不到位，多数中介组织并没有完全树立起自我管理和服务社区居民的理念，更谈不上去服务社区居民了。而且，中介组织在队伍建设方面存在不完善之处，多数中介组织在人员构成、教育程度等方面参差不齐。针对居民群众的诉求，中介组织不能够在第一时间进行解决，这就导致了居民有困难不愿向其寻求帮助。

（四）原因分析

1. 立法不够全面、具体

现行法律法规中，仅有《宪法》与《城市居民委员会组织法》是适用于社区民主治理的。不过，这些法律对于社区民主治理的规定并不够全面，都是比較宏观的，操作性和实践性难度较大，对于各项工作也没有细致的规定。这就导致社区居民委员会在开展各项活动上无章法可循。

2. 体制机制不健全，队伍建设不到位

社区民主治理，既需要法律制度的支持，也需要相关体制机制的支撑。不过，因没有与之配套的激励和奖励制度，自治委员会在队伍建设方面存在效率低下、积极性不足等现象。居民自治委员会在人员配备和构成上也不科学，高学历的人才较少，人员结构不匹配，对于社区事务不能科学有效地处理。

3.财政投入不足，活动开展难度大

财政是各项活动开展的有力支撑，充足的活动经费有利于活动及时有效地开展。财政投入力度不足会导致实践活动无法顺利展开，或者流于形式无法发挥其应有的作用。众所周知，社区事务非常繁杂，不仅涉及行政事务，而且涉及公共事务。需要指出的是，社区居委会的经费更多地是由财政拨款，而且款项是十分有限的。在这种情况下，居委会需要承担的责任与其所获得的资源是严重不匹配的，最终导致事权和财权之间严重失衡[3]，导致各项活动无法顺利有效地开展，居民也不愿参与到其中去。

4.宣传力度不够，居民参与意识不足

多数社区在民主治理方面的宣传力度不足，没有定期对居民进行有效的宣传，导致居民参与意识不足。居民生活压力和成本的不断提高，导致居民的参与积极性长期处于低迷状态。加之利益诉求通道不完善，更加导致缺乏沟通和交流。因此在无形中落入了“民主治理陷阱”，居民对于社区治理的积极性和参与意识不断下降。

四、城市社区民主治理的解决对策

（一）从政府主导作用上加强社区民主治理

经过多年的发展和完善，我国的社区治理虽然取得了一定的成效，但总体而言还处于发展的初级阶段，仍旧需要政府相关部门继续强化对于社区居民的引导。另外，若要不断推进社区自治管理工作，政府需要从以下方面下功夫：一是继续深化社区“放管服”改革，为社区赋予一定的日常管理权、决策权以及社区的自主财务权，从而使社区居民可以真正成为该社区中的治理主体;二是加大宣传力度，做好宣传教育工作，通过开展形式多样的社区活动，正确引导社区居民积极参与社区事务，在实践中不断加强居民对社区治理的主人翁意识;三是要对相关法律法规进行完善，从而形成一种政策红利。另外，还需要通过宏观调控方式进行社区工作者的招募以及进行相应的指导，向志愿者机构、中介等社会组织购买服务，多管齐下地推进社区治理的有效发展;四是建立健全考核奖惩激励机制，在社区工作者和公务员间制定一种合理的机制，以吸引更多的专业型人才参与到社区治理当中来，提高社区治理的科学性和有效性;五是进一步加快政府职能转变，推动从管理型政府向服务型政府的转变。在社区治理方面给予一定的政策、财力、物力和人力的支持，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。而且必须要强化和社区自治组织之间的合作，真正做到互联互动。这样随着社群管理的不断完善，政府可以逐渐从中退出，将管理权真正交给城市社区，从而真正实现社区民主治理。这是非常重要的。

（二）联合有关部门制定完善城市民主治理的保障机制

可以说，没有健全的社区居民治理的保障机制，则无法保证社区居民自治的实施。因此，对于社区居民参与保障机制进行进一步完善显得无比重要。一方面，需要进一步完善社区居民治理的法律法规。目前适用于居民参与社区自治的法律法规仅有两部，而且规定并不够全面，都是比较宏观的，操作性和实践性难度较大。对于各项工作也没有细致的规定，这就导致社区居民委员会在开展各项活动上无章法可循，尤其是随着社会发展，这两部法律法规的内容已经和现阶段的居民社区自治产生很大的不适应。在这种情况下，必须要按照当前的社会形势及社区自治现象进一步完善相关的法律法规，通过法律制度将社区民主治理的相关权利及义务一一确定出来，以确保在社区自主管理过程中居民的主体地位，只有这样才能让更多居民积极参与到社区自治管理中。另一方面，还需要进一步健全相关的参与制度，同时要明确居民的活动主体地位，鼓励更多的社区居民参与到志愿服务活动中，在实践中不断探索民主管理的新方法，拓宽社区居民参与的深度和广度，从而为社区民主治理奠定坚实的制度基础和保障。

（三）规范城市社区民主治理的管理工作

建立社区听证制度、票决制度，实施居委会工作公开制度以及评议社区工作者制度，支持和鼓励居民们加强对居委会工作的监督和管理[4]，同时还要进一步完善责任和奖励机制，要求社区中每一位具备社区自治管理能力的居民每一年都必须要为社区自主管理义务服务一定的时间，并通过采用合理的考核、奖惩等方法，更好地促进居民参与社区自治的发展[5]。

1.完善参与投入机制

社区需要不断强化对居民自治的宣传，让社区中越来越多的人提高对社区相关事务的关注度，并在人力、物力甚至财力等方面全方位支持社区事务工作。同时要不断扩展社区资金来源渠道，以缓解财政资金不足的问题，并尽可能降低对财政资金的依赖，以为社区居民提供更为完善、全面的服务。在进行社区经济发展时，还必须要充分结合服务、经济、福利等方面，从而为居民提供相应的服务，以满足他们的各种需求。

2.完善参与保障机制

进一步完善参与保障机制，对居民参与社区事务的权利予以明确，保证居民治理的权利，使居民在参与过程中有法可依。首先，建立社区服务志愿者制度，加快志愿队伍建设，建立起志愿服务的长效机制，保证居民受惠权利得以实现，最终实现人人参与的自治目的。其次，还需要加强对基层群众自治制度的完善，通过开展居民代表大会、居民协商议事会等一系列方式推行社区事务公开。最后，完善自治管理的民主监督和制约机制，通过组建法律法规宣讲团，让居民正确行使监督权利，为社区居民自治提供全面的制度保障，从而推进社区居民自治工作的开展。

3.构建健全的社区自治组织体系

无论是进一步完善民主治理参与机制，还是构建健全的社區自治组织体系，目的都是提高居民参与社区自治的意识以及积极性。因此需要进行自治团体管理系统的构建，以方便居民可以更好地参与到社区自治工作中，同时还能方便居委会更好地做好对社区事务的管理，使社区居民诉求都能表达出来，从而有效维护居民的合法权益。另外还可以通过居民代表大会，鼓励更多的居民积极参与到社区自治工作中。与此同时，社区自治组织还可以借助报刊栏、宣传单等方式为社区居民宣传相关的法律法规，从而使居民可以更加清楚业委会的相关职责、居民参与社区自治的权利和义务及地位，让社区居民都具备参与社区事务的管理权利。唯有全面提升社区服务质量，使居民真正感受到社区自治的好处，才有利于提升其参与意识及参与积极性，进而通过做好社区自治管理保证社区居民的合法权益。

（四）夯实社区党建工作，多渠道提升服务水平

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，要不断增强社区党建的影响力和渗透力，夯实社区党建工作，多渠道地提升服务水平。一是加快推进社区党建向非公有制领域延伸。实践证明，在党的正确领导下，各项工作能科学有效地顺利开展。因此，在社区内，要在新经济组织和社会组织建立党支部，在党的领导下做好社区工作。二是要不断开展党建工作的延伸，针对本区域内的各项组织实行资源贡献、优势互补，不断学习新思想，拓展新思路，最大限度地开发社区中的资源，以提高居民参与的积极性，深入了解社区党组织与其他社区党组织结对共建新模式，从而实现优势互补。三是要促进社区党建工作发展。通过参会、进修、学习等方式提高组织内成员的综合素质。发挥社区优势，开展一系列具有本社区特色的活动，激发居民的自豪感。

五、结束语

社区民主治理作为现代城市发展、改革的一项重要措施，其治理成果直接影响着基层民主政治工作的开展。我国经过多年的探索，走出了符合国情的民主治理路线，并取得了一定的社区民主治理成果。不过，在实际的社区民主治理时依然有很多的问题需要解决，这需要加强对社区自治相关设施的建设及完善，通过完善相关法律法规及健全相关机制，以善治为导向，鼓励居民参与到社区自治中，真正做好城市社区自治，形成具有中国特色的社区自治。

参考文献：

[1]邓泉国.农村村民自治与城市居民自治兴起的背景与动因比较[J].当代世界与社会主义，2008（1）：101-105.

[2] 孙政，李力.城市社区建设与管理的动力及障碍分析[J].辽宁行政学院学报，2001（5）：59-61.

[3] 林志文.我国城市社区自治存在的问题及建议[J].法制与社会，2010（15）：220.

[4] 姚薇.社区自治中的问题、原因及对策分析[J].湖北社会科学，2009（7）：44-47.

[5] 朱奕冰.“三位一体”管理模式下社区体制改革的探索与思考[J].黑河学刊，2010（8）：147-149.