农民脱贫助力新型城乡形态建设

孙津

摘  要：摆脱贫困是世界性难题，中国在这方面成就巨大，对人类文明的贡献突出。而能够做到这些的一个重要原因在于，摆脱贫困是中国政府主导和实施的一项自觉行动，也是社会主义共同富裕目标的重要构成部分。作为具体的计划、行动和工作，农民是中国摆脱贫困的主体性对象，所以脱贫的真实实现一方面取决于乡村振兴战略和城乡融合发展的进程，另一方面也是这些战略和发展的重要内容。主要由于乡村（农民、农村、农业）在代际接续、农业产业和生活方式等方面的转型变化，完成脱贫攻坚行动以及持续缩小贫富差距、逐步实现共同富裕的一个重要途径，在于城市对乡村的接纳，也就是建设一种融入和混合了很多乡村因素的新型城市，并生成相应的新型城乡形态。

摆脱贫困是一个世界性的难题，所以中国在这方面所取得的巨大成就也是对人类文明的突出贡献。可以肯定的是，将在2020年完成的“精准扶贫、脱贫攻坚”计划会是一个伟大的胜利。但是，相对贫困几乎是永远存在的，所以学术界对于今后中国在摆脱贫困方面的趋势和做法已经有了很多研究，也提出了各种总结性或展望性的说法，包括具有时代特征的“后”概念。比如，相对既有的农村状况，现在叫作“后乡土中国”，又因为已经提出了全面建成小康社会的任务，所以脱贫攻坚的胜利被认为是标志着“后小康社会”的到来。这些研究和说法自有其道理，而且总结既有经验、提出前瞻性布局也是必要的，不过笔者认为其中一个重要且具有普遍意义的问题，就是农民脱贫与新型城乡形态的关系。

简括地说，中国的农民脱贫是一项自觉的工程和行动。因此，主要由于制度和体制的因素和作用，乡村（农民、农村、农业）自身及其与城市的关系都发生了相应的巨大变化，其主要特征是正在生成一种新型的城乡形态，即融入和混合了很多乡村因素的新型城市建设，而农民的脱贫也将转变为在建设这种新型城乡形态的过程中如何公正合理地对待持续缩小相对贫富差距的问题。

一、自觉的行动

之所以说中国的农民脱贫是一项自觉的工程和行动，主要有三个原因，即国家主导、农民身份以及贫困人口数量巨大，而它们也是直到现在的精准扶贫以及脱贫攻坚战的三个主要特征。

（一）国家主导

为了简洁而又能说明问题，这里仅列举一些关键的中央文件。2015年11月，中央扶贫开发工作会议确定要消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，并颁布《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。2018年6月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》颁布实施。2019年3月国务院的政府工作报告提出，打好精准脱贫攻坚战，重点解决实现“两不愁三保障”面临的突出问题;同年10月，为加强对国家脱贫攻坚普查工作的组织领导和统筹协调，国务院成立了国家脱贫攻坚普查领导小组。

但是，中国的农民脱贫不仅是由政府主导并具体实施的，而且扶贫或脱贫工作并不是孤立的，而是整个农业现代化和全面小康社会建设的重要构成部分。2017年10月，党的十九大报告提出乡村振兴战略。2018年1月，中央一号文件即《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。2019年4月，中共中央、国务院印发实施《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求到2022年初步建立城鄉融合发展体制机制，2035年城乡融合发展体制机制更加完善，本世纪中叶城乡融合发展体制机制成熟定型，城乡全面融合，乡村全面振兴，基本实现全体人民的共同富裕。

（二）农民身份

在中国，虽然摆脱贫困的任务从属于社会主义的共同富裕目标，而且也是努力实现共同富裕的重要构成部分或内容，不过作为一项具体的计划、行动、任务或工作，摆脱贫困几乎就是针对农民这个群体的。换句话说，构成贫困的人口都是广义上的“农民”。所谓广义，是指城市居民以外的乡村居民，主要分为以种粮食和经济作物为生的农民，以及从事林业、牧业、渔业等非城市工作的农民。

指出脱贫主要针对农民这个现状，并不意味着城市居民没有贫困问题，或者说城市居民比农民富裕（尽管在大多数情况下的确如此），而是理解中国脱贫工作性质的一个重要前提。新中国成立以来，农民的身份是一种制度性安置的结果。一方面，每个（或每户）农民由于这个身份资格而被根据当地的情况平均分配给予了基本生产资料，也就是广义的“土地”（包括山林、草场、河湖等）;另一方面，农民没有城市户口，也就无法享受城市居民的公共福利待遇，一般说来也难以自由迁徙，包括工作选择。相应地，这种情况一方面决定了脱贫工作必然是国家和政府自觉的行动，另一方面也表明脱贫的进程不仅是农民经济状况的好转，而且必然带来制度和体制层面相应的文明变化。

（三）贫困人口数量巨大

中国农村人口一直占总人口的大多数，虽然改革开放以来有了大幅下降，但2010年第六次全国人口普查时仍占到50.32%，超过半数。由此，按现在13亿的总人口规模，以及农民不如城市居民富裕或者说贫困人口的绝大多数由农民构成这个情况来讲，改革开放以来，中国的扶贫开发已经使7亿农村贫困人口摆脱了贫困。毫无疑问，这种情况是世界上任何一个国家和地区都不可能有的。

即使从提出打赢脱贫攻坚战的时间来看，2013年中国有8249万农村贫困人口，832个贫困县。经过连续六年超额完成千万减贫任务，2019年不仅再次减少农村贫困人口1109万，还实现了预定344个贫困县摘帽的任务。这样，在最后期限的2020年还剩下551万需要脱贫的人口和52个贫困县。这种连续千万规模人口的脱贫也是世界上特有的情况，它一方面显示了制度和政策的巨大优越性，另一方面也注定了在保持不出现返贫，以及稳步提高相对贫困方面的最低标准。或者说大幅缩小贫富差距的相对值域等方面，今后的工作不会比现在轻松，甚至反而更加重。因此，国家的自觉行动仍将延续，对于今后需要持续摆脱相对贫困的最末端人群或群体来讲，相应的具体工作也将更为重要。

二、乡村（农民、农村、农业）的变化

一般说来，文明的变迁总是有一些规律可循的，也就是总有一些相对稳定的因素以及可以比较的标准或参照。比如，经济作为最重要的物质支撑对于文明变化必然具有基础性作用，中国的农民脱贫行动也是如此。比如，完成脱贫攻坚的同时就应注意向相对贫困治理的转变，包括预防综合性贫困、建设常规性贫困治理机制等。不过，由于上述的自觉性，相应的变化在很大程度上是出于政策的作用，所以也就更为突出地显示出了中国的特点。在此意义上讲，这些变化既是全面脱贫的背景，也是它的成果，所以对于保持不再出现返贫以及全面实现共同富裕来说，这些变化将在今后相当长的时期内持续产生作用。

这些变化包括乡村和城市，不过为了表述方便，也由于脱贫的主体性对象是农民，所以笔者先从农民的角度来说这些变化。农民的角度当然也就包括农村和农业，因为从前述制度和体制安置的性质，以及乡村的实际情况来讲，广义的“土地”不仅是农民的生产资料，而且是农民的生存环境和生活条件，所以相应的变化是整体性的，比如大致包括代际接续、农业产业以及生活方式等方面的转型。

从自然的代际接续来看，相应的变化几乎是革命性的。无论是被划为贫困人口的脱贫，还是普遍意义上的致富需求，在农业和乡村之外寻求发展已经成为主要的方式，并由此造成了在城市和乡村之间往返流动的就业群体，也就是所谓农民工。现在外出打工的主力已是80后和90后，他们虽然被叫作“农二代”，但大多数实际上从来就没有从事过农业生产，甚至住在农村也不关心农村，生活方式更是模仿城市。不仅如此，他们到城市后从事以往农民工那种体力活（比如建筑业等）的人也越来越少了，绝大多数的人选择的是制造业和服务业，还有为数不少的人已经进入机关、专业技术等岗位，或者选择自营劳动和创业雇工等工作形式。

上述变化的主要原因，在于外出打工或谋求新型就业的“农二代”的受教育程度提高了，即大多数都具有初中或高中毕业的学历。经济发展自身的需要或规律只是次要原因，或者说只是提供了背景性的可能条件。代际接续方面更为关键的变化还在于，越来越多的“农二代”选择带着自己的孩子进城打工，直到他们完成高考。这样一来，无论从逻辑期望还是现实可能来看，他们的后代从一开始就已经不是农民了。事实上，不仅“农二代”的子女以后不大可能选择返回乡村成家立业，有些“农二代”自己就已经不再找农村人做配偶了。

农业产业变化最为突出的方面和趋势，就是传统农业的转型和分化。首先是纯农户的大大减少，一般认为也就在15%左右，还不如非农户多，而最多的是农业兼业户和非农兼业户。其次是农业机械化范围和程度的大大提高。不过，这种情况并不表示农民手里有钱了，而主要是出于劳动力成本加大的迫不得已，加之政府相应政策的扶持，使得农民能够购买和使用农业机械，并不断扩大机械的种类。对此有研究显示，2000年以来农机使用量的年增长速度达到6%。第三是农地经营制度的变迁，尤其是土地流转速度加快，以及股份合作、转让等经营形式，致使土地和农作物的经营规模扩大，直接务农的劳动力和农户也相应大大减少。第四就是发展动能以及农业功能和形态等方面的变化。相对说来，前三项变化的直接动力和作用是制度性和体制性的，而这第四方面则更多显示出经济发展的自身规律，比如劳动生产率的提高、对劳动力投入依赖的减少、人均产值的提高、以及休闲农业、旅游业和电商等新业态的繁荣发展等。

与代际接续和农业产业的变化相一致，生活方式的变化显示出乡村分化的文化含义及具体形态。首先是城镇化进程的加快，比如1985年全国有94.1万个行政村，到2016年已減少为52.6万个。其次是乡村的空心村增多，有的由于劳动力外流而趋于衰败，但也有的空心村却产生出另一种兴盛，比如已经划归或融入城市，或者变成别具特色的旅游点，还有的则变为某个企业实体的空间和人口。无论衰败还是兴盛，空心村本身其实都成了乡村和城市新的连接处。第三是乡村治理带来的变化。显然，这个变化在更大程度和更多方面都是自觉行动的结果，包括熟人社会变成陌生人社会、血缘和地缘作用减弱、法治实施加强以及人情关系变为法律关系等。

三、城市对乡村的接纳

土地之所以是“三农”问题的核心，主要在于土地不仅是农民的生产资料、生活条件和生存环境的同一形态，而且首先是一种身份资格（即农民）的制度安置，从而才产生出相应的经济功能。在这种情况下，乡村振兴战略使得“乡村”成为一种空间概念，城乡融合发展则使农村成为一种具有“城—乡”间性的社会，这些变化不仅表示一种新型的城乡关系正在出现，而且也将生成一种新型的城市形态，其突出特征就是城市对乡村的接纳。从这个意义上讲，新型城乡形态的建设不仅是农民脱贫的重要支撑，而且是2020年全面脱贫任务完成后常态化预防贫困治理的根本保障。

乡村振兴战略当然包括很多方面，不过根据《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，其实施的主要目的和具体形态在于，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。在这种表述中，“产业”“职业”“家园”等因素是所有理想空间中的基本内容，它们本身和“乡村”并没有必然的联系。换句话说，变化了的“农业、农民、农村”是否仍具有“乡村”的特性，对于乡村振兴战略的具体实施和成功实现是无关紧要的。不过，这只是笔者所谓“乡村”成为某种中性的空间表述的一层含义，而另一层含义则是指一种必将生成的空间变化现实，即迁移出农村的农民以及伴随着他们的“乡村”因素进入城市。

从现有的情况可以看出，实现乡村振兴的途径主要有三：其一是农业（林、牧、副、渔业）的现代化，主要包括农业的集约化、规模化、机械化、信息化等形态。其二是乡村自己（包括集体和个人或农户）所有的和地处农村的工业企业。这些企业可以是土特产品生产及加工，也可以是完全外来的工业、商业、服务业等任何企业。其三就是旅游休闲业，主要让城里人到农村消费。毫无疑问，前两项途径都已经使农村劳动力的需要大大减少，尤其是土地流转，其实就是出租农民身份，让农业越来越产业化、农民越来越非农化。因此，面对大量农民正在向城市流动的整体趋势，逻辑和现实的问题都是他们能否以及如何在城市中待下去，而从操作的角度讲，首先是城市能否以及如何接纳乡村。

根据《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，城乡融合发展的主要任务在于五个“有利于”，即建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制、有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、有利于乡村经济多元化发展的体制机制、有利于农民收入持续增长的体制机制。但是，与乡村振兴的形态包括使“乡村”成为空间概念一样，城乡融合的体制机制和政策体系与乡村怎样融合进城市并无直接联系。换句话说，具有融合的体制机制和政策体系的“城市”和“乡村”仍可以是两个分离的空间。因此，显而易见的问题在于，至少是由于农业劳动力需要的大大减少以及农民进入城市的需求加大，解决城乡融合发展的唯一出路在于城市对从农村转移出来的人口的接纳。不难想象，这种接纳不仅是纯粹的人口增加，还将包括这些新加入人群的观念和习俗等各种文化因素，所以才说是城市对“乡村”的接纳。

如果按现有6亿农村人口来算，大约需要转移4亿人口才可能实现乡村振兴的目标，或者说才符合乡村振兴实现后的真实情况。但是这样一来，就需要兴建200个200万人口或100个400万人口的城市，才能容纳由乡村转出的农民。显然，这是不现实的。好在真实情况不是，也不可能是另建新的城市（尽管可能有极少数的例外情况），而是从乡村出来的人都去已有的城市打工或寻求发展，而且一般说来越是大城市机会越多。但是，根据《中国城市建设统计年鉴（2015）》的数据，全国城区人口100万以上的特大城市总共才有71个，所以它们各自需要接纳550万人才能达到4亿的人口规模，而这几乎也是不可能的。看来，出路还需要包括县级市、区以及县城的接纳。截至2019年7月，中国的三级行政区（县级行政區）有2844个（963个市辖区、375个县级市、1335个县、117自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区）。它们多数是城区常住人口50万以下的小城市，还有城区常住人口50万以上100万以下的中等城市。这样算起来，平均每个县级城市或区吸纳14.5万人口就能从乡村转移出4亿农民。

城市对乡村接纳的现实性还在于中国高速增长的城市化率，尤其是中小城市。比如，2000至2016年间，江苏宿迁和福建莆田的人口都以每年约6%的速率增长;而陕西榆林的人口2015至2019年的5年间就从200万增长到370万。因此，不仅传统的农民将在乡村振兴和城乡融合发展中逐步消失，土地流转尤其将加快这个消失，而且作为历史范畴的“城乡差别”也正在生成“乡城看齐”的性质和形态变化。相应地，就脱贫攻坚这个自觉行动的实效和可持续发展来讲，不能只局限于“贫困”与否的状况变化，还需要从乡村振兴的变化和新型城乡形态的建设来考虑和安排。从逐步实现所有居民的共同富裕来讲，新型城乡形态更多预示的是发展中公平正义原则的合理实现，包括承认贫富的相对差距、身份资格的弱化和实效、土地如何退出等现实问题。

（作者：北京师范大学马克思主义学院教授、博士生导师）