面向相对贫困治理的内生动力激发长效机制

王 帅，王春城

（1.河北师范大学 法政与公共管理学院，河北 石家庄 050024；2.燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004）

有史以来，人类与贫困的斗争就没有停止过，有效减贫成为世界各国的普遍共识和共同目标。党的十八大之后，我国以“精准扶贫、精准脱贫”为基本方略，采取了一系列超常规措施开展脱贫攻坚战，我国的绝对贫困将实现历史性的消失，朝着全面建成小康社会目标又迈出了坚实的一步。但需要注意的是，脱贫攻坚战的决胜并不等同于贫困问题在中国彻底消失，而是解决了现行标准之下的农村绝对贫困，消灭贫困的征程站在了新的起点上。回顾整个脱贫攻坚历程，部分贫困人口脱贫动力不足的问题始终存在，这不仅是脱贫攻坚战的一大阻力，也将延续到后脱贫攻坚时代，成为相对贫困治理不得不面对的一大难题。针对内生动力不足问题的成因，提出相应的政策建议，既是对脱贫攻坚战的回溯性总结，也是对接下来相对贫困治理的前瞻性谋划。

一、理论基础：相对贫困及其治理特点与格局

如果说消灭绝对贫困是一场集中资源力量开展的“攻坚战”，那么相对贫困治理更像是一场久久为功的“持久战”。相对贫困的解决是一项长期工程，要比脱贫攻坚更加持久，不会是一蹴而就、一劳永逸的。[1]2020年中央一号文件中也明确指出，解决相对贫困的方式将由“集中作战”向“常态推进”转变。

（一）相对贫困的理论界定

绝对贫困和相对贫困是贫困的两种抽象形态，基本生活的内涵在不断扩大，人们对美好生活的定义越来越丰富，即决定了贫困的相对性。[2]相对贫困，顾名思义是由比较对象所产生的，它和绝对贫困是相对出现的，两者是相互依存的关系。当绝对贫困转为相对贫困时，贫困的涉及范围更加广泛，[3]人口类型更加复杂且分散。有学者认为未来的贫困问题将由单纯的经济收入向能力与权利、生态等多元方向转变。[4]所以在看待相对贫困时，重点不再是解决温饱和经济收入问题，更多的是解决包括收入在内的其他譬如安全、娱乐等机会和权利的不足与缺失。比起绝对贫困，相对贫困更具有主观性和连续性，是一种主体的主观感受与客体的客观评价相结合之后的产物。[5]换句话说，相对贫困一方面是个体自身条件存在比较差异性，另一方面是一个社会道德与社会公平的问题。[6]针对这一变化，学者们提出了有关治理意见：汪三贵、曾小溪认为，要重点关注之前的深度贫困群体，根据不同群体的不同需求制定不同的标准，通过实行城乡一体化来反贫困；[7]向德平、华汛子则更加关注精神方面的贫困和城镇人口的新贫困等问题；[8]李小云、许汉泽看重的是城乡社会公共服务在数量和质量上的均等化，特别是医疗和教育；[9]王超、刘俊霞则提出要加强贫困治理的国际合作；[10]等等。

总体来看，学者们已将研究视角逐渐投向了相对贫困，并对其治理方式提出了不同的见解。从对目前研究成果的梳理来看，学者们更多地将治理重点放在了体制改革和机制创新等外在力量上，对贫困人口内在力量的研究还不够充分。由于相对贫困不同于绝对贫困，贫困群体并没有彻底丧失生存能力而面临生存危机，在帮扶的过程中，既需要外在帮扶，更需要帮扶对象自身主体力量的发挥，因此，如何增强脱贫内生动力是治理的关键，也应是各方关注和加强的重点。

（二）相对贫困的治理特点

党的十九届四中全会提出“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”和“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，[11]这是“相对贫困”第一次出现在中央文件中，也是第一次上升到国家政策层面。2020年中央一号文件再次强调“要研究建立解决相对贫困的长效机制”，彰显了其重要性和紧迫性。需要指出的是，解决相对贫困是被放到了“完善覆盖全民的社会保障体系”这一语境下的，即完善社会保障体系将会是解决相对贫困的总体方向。较之绝对贫困治理，相对贫困治理呈现如下特点：

1.治理主体发生变化

脱贫攻坚战中，治理贫困的主体主要是党和政府，第一书记、驻村工作队、帮扶责任人等都是从各党政机关、国有企事业单位抽选的人员，入驻贫困村进行定期帮扶，各种政策的传达、落实基本依靠这些人员。政府制定各项惠民政策，牵头各部门集中力量和资源对贫困地区进行大力帮扶，使贫困人口可以如期脱贫、贫困县如期摘帽。到了治理相对贫困时期，大量的驻村工作队和帮扶责任人会被撤回①当然有学者建议在深度贫困地区继续保留一段时间的驻村工作队，以巩固脱贫成果，防止返贫。参见汪三贵、曾小溪《后2020贫困问题初探》，载《河海大学学报》哲学社会科学版，2018年第2期第7-13，89页。，政府的政策倾斜力度和资源投放力度会相对呈现出减小的趋势。这时，治理的主体就不能再单纯地依靠政府部门，其他公共部门和私人部门等多元主体都要加入到治理过程中来，即治理相对贫困成为了一个共建共治共享的过程，各类群体与个体均是治理过程中的主角。

2.帮扶对象发生变化

在脱贫攻坚期，帮扶对象就是处于绝对贫困线标准以下、尚不能满足“两不愁三保障”的人群，虽数量庞大，但标准明确易识别。而相对贫困的帮扶对象则更加复杂多元，除了刚刚从脱贫攻坚中走出来的脱贫户，还包括大量精准扶贫时的非建档立卡户，虽然他们当时没有处于绝对贫困线之下，却是处于贫困线的“边缘户”，其自身缺少致富的能力和手段，极有可能会成为相对贫困群体。除了已经被确定的“边缘户”之外，还存在一些隐性“边缘户”，这部分群体依靠外出务工获得的经济收入使他们暂时远高于建档立卡标准，但其收入和所享受的待遇并不稳定，一旦失去经济收入来源，这些群体即为潜在的贫困人口，是处于相对贫困边缘甚至有可能会滑入绝对贫困的“新型边缘户”。此外，相对贫困的帮扶对象也已经不单单局限在农村范围，除了农村人口之外还包括城镇人口，在城镇中也存在着因失业、疾病等原因形成的潜在贫困人口。所以，未来“后脱贫攻坚时代”的帮扶对象更加多元复杂。

3.治理方式与目标发生变化

在治理绝对贫困的过程中，采用的方式是“集中作战”，靠行政力量大规模地集中资源和政策倾斜来帮助贫困户脱贫，目标十分明确，就是解决区域性整体贫困，在全国范围内消灭绝对贫困。而在治理相对贫困时，治理方式不能再是运动式的，而更偏于常规性，即“常态推进”。以完善社会保障体系为依托，更多的是从民生建设、公共服务、公益事业等方面入手，注重普惠性、基础性，最终实现增进人民幸福感、获得感、满意感，满足人民对美好生活的向往，实现人的全面发展目标。从激励理论中马斯洛需求理论来看，如果说脱贫攻坚满足的更多的是贫困人口生理和安全方面的需要，那么相对贫困的治理要满足的就是人的情感、尊重与自我实现方面的需要。

（三）相对贫困的治理格局

相对贫困作为我国继绝对贫困之后的又一治理主题，其新的内涵和治理特点决定了治理过程的复杂性。与绝对贫困治理相似，相对贫困群体是处于相对弱势的社会人群，摆脱贫困也需要“帮”一把、“扶”一程，但具体的帮扶细节又与绝对贫困不同，形成以贫困人口自身力量为主，政府、社会、市场力量为辅的新治理格局——政府引导、市场运作、社会助推、自主发力。参见图1。

图1 以贫困人口自主发力为中心的相对贫困治理格局

首先，政府居于引导地位。任何类型、层次的贫困治理都关乎全体人民的生活福祉，而政府协调、掌握和配置着公共资源，是社会治理的引导性力量，自然在该过程中起到定格局、设规则、建架构的独特作用。政府从顶层设计的角度出发，通过制定并执行帮扶政策为缓解相对贫困提供治理方向。其次，市场是运作平台。市场在资源配置中发挥决定性作用，所以在政府引导下的各种帮扶项目都要依从市场经济规律，通过市场机制的运作从根本上使其具备发展后劲，让相对贫困群体具备可持续发展的能力。再次，社会起到助推作用。社会力量可以具化为公益组织、社区组织、志愿组织等，这些社会力量既可以减轻政府的帮扶负担，又可以深入延伸到那些政府易忽视的领域，在助力政策落地的同时，也与政府成互补之势。最后，贫困人口自身是主发力点。虽然相对贫困人口是社会中的弱势群体，其自主发展的实现的确需要一些外力的帮助，但它又与绝对贫困不同，其自身是具备一定发展能力和发展基础的，这些外力更侧重的是“帮”，而不是“扶”，即使外界环境再好、条件再适宜，如果自身不发力，也难以摆脱相对贫困，所以此时内生动力的重要性更加凸显。

二、现实挑战：脱贫内生动力不足的内外成因

应该看到，相对贫困的治理特点已然发生变化，新的治理格局也表明贫困人口的内生动力是缓解相对贫困的关键，但部分帮扶对象的脱贫动力不足，缺乏自主脱贫的积极性，不仅无法适应治理特点的转变，而且有可能成为新的返贫、致贫风险点。从理论逻辑来说，事物的形成与发展是由内因和外因共同作用的结果，外因提供条件，创造可能性；内因是动机之源，具有根本性。在贫困治理过程中，脱贫动力不足的原因是多方面的，可以将其归纳为外因与内因两部分：治理主体的管理失效为其提供外在条件，治理对象的心理动机是该问题的内在根源，而且两者相互作用。

（一）治理主体的管理失效为内生动力不足创造了外在可能性

治理主体最关心的就是治理成效问题，因为后者直接关乎前者的工作成绩评定，如果治理成效不佳或无法在规定时段内实现阶段性的治理目标，那么治理主体将在政治上处于被动甚至会受到问责。例如，对治理主体的一大“威胁”就是“一票否决制”的信访机制。一旦出现上访现象，扶贫成效即面临被否定的风险，所以治理主体一方面要承担源于脱贫攻坚的巨大政治性压力，另一方面还要承担源自帮扶对象的各种信访压力，稍有不慎，自己的扶贫努力便化为泡影。类似这种“一刀切”的考核机制最终会导致治理主体对扶贫工作缺乏应有的积极性和较真碰硬的勇气，而是把有限的精力放在完成“规定动作”上。一旦帮扶对象了解了这一机制，便倾向于提出超出政策范围的要求或者不配合相关的扶贫工作，并以上访的方式来“威胁”治理主体，而且这种行为具有传播性，会被越来越多的人效仿。由于治理主体在某种程度上的妥协，使帮扶对象缺乏足够的外在约束性，其更加倾向于产生“等靠要”的想法和行为，也就削弱了自身的内在脱贫动机。

（二）帮扶对象的内在心理动机降低自身脱贫动力

“后脱贫攻坚时代”的帮扶对象可以进一步细分为两类，一类是之前脱贫攻坚阶段的建档立卡户，一类是非建档立卡户。在相对贫困治理中，以扶贫政策为载体的相关资源也会向帮扶对象倾向，而不论哪一类帮扶对象，其内在心理都可能会产生各种降低自身脱贫动力的动机。具体而言：

其一，对于之前的建档立卡户而言，他们在脱贫攻坚时期享受了大力度的政策帮扶，部分建档立卡户甚至早已产生了强烈的“等靠要”思想，并且在脱贫攻坚结束之际也未被完全矫正过来。由于已经尝到了这种思想带来的“甜头”，且没有带来实质性的负面后果，受这种错误的行为结果影响，个体的心理动机难免会延续到接下来的相对贫困治理中，甚至在后续过程中，这种内在心理及外在行为还会进一步蔓延到其他个体身上。

其二，由于扶贫期间建档立卡户和非建档立卡户享受的政策不同，两者之间的政策待遇差距会造成“福利悬崖差距”效应，既会在道德层面产生不良影响，也使得非建档立卡户的心理产生巨大落差，特别是地域相近、自然环境等发展条件相差不多的两种农户之间更易产生心理落差。当非建档立卡户将自身的情况与建档立卡户进行比较时，一方面是对国家政策了解不清楚，另一方面确实存在部分贫困户通过“等靠要”“哭穷”得到了额外资源，这会使前者产生不公平感，这种不公平感将影响行为主体接下来的自我努力程度。如果这些非建档立卡户被识别为相对贫困的帮扶对象，那他们在下一阶段可能会减少自己的付出，甚至出现一种“报复式”效应——本来还可以通过外出务工或者靠种植养殖等方式获取经济收入，在被确定为帮扶对象之后，认为会像之前的建档立卡户一样享受国家大量的政策扶持和资源倾斜，于是不再积极地靠自己双手致富，反而等待着国家和社会的扶持，甚至变本加厉“疯狂”地、“贪婪”地以占有更多国家资源为目的。

（三）内外力综合作用下的内生动力不足之发生机理

治理主体的管理效力因政治压力而下降，进一步催化了帮扶对象脱贫内生动力的削减，两者相互作用，形成了恶性循环。

一方面，从主观上来讲，于帮扶对象而言，大量的政策资源投入到扶贫领域中，自然会使其主观上产生一种“无偿占有”的倾向，与之对应的“有偿付出”的动机就会被弱化，而治理主体管理效能的下降恰为此转变提供了契机，使这种想法得以付诸实践。于治理主体而言，在时效性和政治性双重压力的作用下，为了完成脱贫目标任务，不得不采取与帮扶对象“合作”的方式，在适度满足后者“无偿占有”诉求的同时，后者也在无形中消解了治理主体的政治压力，这种两者看似“良性”的互动实则既违背了扶贫政策的初衷，也进一步削弱了帮扶对象现阶段甚至相对贫困阶段的内生动力。

另一方面，从客观上来讲，我国的扶贫事业是在以人民为中心的执政理念下开展的，为了确保全面小康路上一个也不能少，针对脱贫成效采取了“最严格”的考核评估机制，对扶贫领域的投入也侧重于改变贫困人口的生活生产环境，使其在较短时期提升生活水平。基层治理主体在这样的政策导向下也乐于机械性地投放政策资源，既可以实现政策目标，又可以应对脱贫成效考核，但放松了对帮扶对象内生动力的长效培育。

三、政策建议：相对贫困治理的内生动力激发长效机制

如上所述，外部条件提供的可能性和内在的心理动机是我国当前乃至下一阶段贫困治理过程中部分贫困群体内生动力不足的主要成因。因此，为顺利推进我国的反贫困事业，建立解决相对贫困的长效机制，还需内外部双管齐下，通过建立长效机制，充分调动治理主体和对象的主观能动性，强化贫困人口的脱贫动力。

（一）提升治理主体的管理效能，强化外在约束机制

2020年是脱贫攻坚战的决胜之年，各地必须如期完成脱贫目标任务。以考核评估机制为例，如果考核评估机制在执行中出现偏差，既为贫困户产生“等靠要”思想提供了可能性空间，又会束缚治理主体的积极主动性，使他们倾向于在有限时间和资源约束下一边承受巨大的考核压力，一边应对部分贫困户的无理要求。鉴于此，相对贫困治理要创新治理成效考核办法，明确考核的目的是监督和激励治理主体，而不是成为束缚治理主体使其畏手畏脚的枷锁。一是考核体系的制定原则要更加合理化，考核指标更加丰富多元化，放权于治理主体，使其权责相当，不至于反而受制于治理对象；二是建立完善的容错机制，要允许治理主体大胆创新、试错；三是发挥舆论监督的作用，通过媒体多渠道、多途径宣传报道，在宣传政策的同时也要多利用反面教材以示警戒。同时要制定奖励机制，对各实地参与帮扶的治理主体的职位的晋升、成就的认可、物质的奖励等各方面制定出详细的规定；通过定时易地帮扶实现工作的丰富化，增加工作的挑战性，提升治理主体的积极性，使治理主体产生获得感。

（二）改变帮扶对象的心理动机，强化内在动力机制

后脱贫攻坚时代的不同帮扶对象有着各自不同的心理动机和感知差异，对此应有针对性地分类采取措施，具体思路如下：

一是消解帮扶对象的错误判断。贫困帮扶对象在前期因为对扶贫政策不了解而容易产生误会，如在脱贫攻坚早期，许多农户不清楚建档立卡的标准。所以治理主体应在相对贫困治理的开始阶段做好政策的解读和宣传工作，利用多渠道以接地气的方式向帮扶对象说明情况，消除误会，并且在治理过程中提升帮扶工作的透明度，加强信息发布，以此来减少错误心理感知的产生。而对于那些总是关注比自己收益高的人并自认为别人付出比自己少的群体，要在一开始就对其进行批评教育，耐心转化，必要时可以通过负强化的手段扭转其心理动机。

二是纠偏政策初衷与实施方式的差异性。在绝对贫困治理的过程中，许多政策实施的方式手段与政策初衷不相符，例如为没有劳动能力的残疾人安排公益性岗位并发放收入。如果非建档立卡户长期受这种政策导向的影响，一旦成为相对贫困帮扶对象，思维惯性将会强化其“等靠要”行为。归根结底，这一问题的关键在于政策执行环节的错位。一方面要通过完善帮扶政策的实施细则，使政策执行更具可行性；另一方面注意不同岗位、不同部门之间的相互配合，增强资源整合能力，提高帮扶效力。同时加强政策执行过程中的控制环节，及时发现并纠正政策执行的错位，确保政策成效与政策目标的一致性。

三是限制治理主体的寻租行为。在脱贫攻坚初期，有些地方的建档立卡户评定等事项存在部分寻租现象，这既不利于社会的公平正义，也在一定程度上削弱了政策的权威性。在相对贫困治理中，要加强扶贫领域法律法规体系的建设，加大相关监管部门的巡查督办力度，有效减少主体寻租的空间。此外，还应增设多种信息沟通渠道，广开言路，充分听取相关帮扶对象和基层治理主体的意见，保证各项政策资源的利用在接受大众监督的同时，符合帮扶对象和基层治理主体的期待，提升治理对象的公平感。

（三）提高帮扶措施的有效性，强化内生动力保障机制

相对贫困更强调多维性，是一种更加“个性化”的贫困，所以在帮扶过程中也应继续延续脱贫攻坚时期的“精准扶贫”策略，着眼于贫困人群各自不同的贫困成因，制定专属性的帮扶方略，据此分配不同的政策资源。一方面从治理工具的选择出发，充分利用各种不同类型的治理工具。例如：以社区组织为代表的自愿型工具可以为城镇的相对贫困人口厚植社会资本；以政策规制为代表的强制型工具可以针对不同相对贫困群体提供差异化的帮扶项目和配套政策，使帮扶对象可以在丰富多样的备选项中选择适合自己的脱贫道路，同时进一步巩固完善农村贫困地区的基础设施，解决相对贫困群体积极脱贫的后顾之忧。另一方面，从帮扶对象的实际出发，分析帮扶对象的贫困维度，为不同维度的贫困群体提供相应的指导。如果部分帮扶对象是非收入维度的贫困，帮扶主体应该将重心放置在其个人目标的实现上，为其提供发展机会，制定职业规划。同时，在制定、执行帮扶策略前，还应选取部分相对贫困群体作为代表，听取帮扶对象的意见，了解他们的期待和理想的政策执行方式。只有帮扶资源与帮扶对象的需求相契合，才能最有效地保障帮扶对象的脱贫积极性。

可以预见的是，相对贫困治理将比脱贫攻坚更加复杂、细致，治理周期也将更加漫长。对相对贫困治理而言，其治理方式和特点的转变将更加凸显贫困人口自主力量的作用和地位，他们将始终是整个治贫历程中的主要角色。

（责任编辑 张 转）