信访治理模式创新：基于一个征地案例的分析*

顼迎芳，王义保

（1.长治学院 思政部，山西 长治，046011；2.中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州，221116）

引 言

信访工作本质上体现的是社会良性互动的内在需求，需要在“诉求表达”和“政府回应”之间、在“公民权利”和“政府权力”之间、在“公众期望”和“政府责任”之间形成积极的回路关系，一旦形成堵塞，容易造成二者关系紧张、甚至导致矛盾和冲突，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”，公民融入社会做贡献的积极性也会受挫。近年来出现的各类非正常上访事件就是例证。很显然，现行的信访组织模式不仅没有起到化解社会矛盾、协调政府和公民关系的作用，反而在一定意义上累积、激化了矛盾，降低了民众对政府的信任。如何以一种合理、合法的组织形式，面向民众开展信访工作，使信访成为有效社会治理的方式，是当前信访体制、机制改革的重心。为此笔者建议在包容精神（包容性）的关照下，由代表最广大人民根本利益的人大（代表性）来承接信访工作的职能，并把社会工作者（专业性）纳入信访机构的工作体系中，即在人大领导下，通过引入第三方社会组织力量，由取得社会工作资格的社会工作者执业从事信访工作。

一、一个征地案例的描述

（一）案例起因及过程

起因：根据W村村民X的陈述：2012年因有企业入驻，需要占用农民耕地，包括迁移坟地。每亩按11000元作为补偿款。同年，邻村也有类似情况，但征地补偿价格为18000元，是W村的1.6倍。村民不服，认为村干部对征地补偿款有截留或补偿不足的问题，与村干部斡旋未果。对于个别强势的村民，村干部登门拜访做了工作，采用私下协议的方式安抚，这些村民不再追究此事。对剩下的村民，村干部统一回复补偿标准不能变更，也未向村民出示相关文件和材料，采取了置之不理的态度。村民先后前往乡镇、县、市一级维权，都未果。村民们认为这样下去不可能有结果，且认为村干部与乡镇、县、市之间都已打过招呼，因此决定越过乡镇和县级政府，直接前往北京，决定集体进京上访（对部分口头话语言作了书面调整）。

在这个案例中，村干部的策略是“抓住关键少数”，把闹事村民中难以摆平的强势的几人做了私下安置，而对其他村民不予理睬；村民的想法是，村干部存在补偿款截留问题，且与基层政府之间已达成默契，依靠基层政府解决不了问题，试图求助于中央政府。

过程：W村的村民L描述了进京后的情境：村民乘坐火车集体进京后，因不了解信访程序，意图直接前往中南海。消息在村民前往首都的路途中也传到了驻京办事处相关人员那里，所以很少出远门的村民们在下火车后还处于晕头转向中就被工作人员带到了驻京办事处，随后驻京办事处人员逐级通报，要求所涉基层政府当晚前往北京接人。所有上访人员连夜被带回H县，并被统一关闭隔离，由H县通知村委接人。在此期间，H县的相关工作人员未对事件起因和村民诉求作进一步了解。村民诉求没有受到任何人的关注。第二天上午，W村村委若干人前往县城接人，能够离开隔离室的条件是：必须签字画押，保证不再因此事进京（期间受到的不恰当待遇因与本研究无关，不作陈述）。受传统的“民怕官”的思想影响，受到了惊吓的村民只想尽快回家，此事就此不了了之。

在这个案例中，自上而下的处理过程是以“维稳”为目的，把村民进京上访视为单纯的“违法上访”或“非正常上访”的案件，采取“拦截——通报——遣送——签字承诺不再上访”的方式予以解决。从始到终未关注过村民的诉求和利益正当性。因涉事的村民憨厚者居多，此事虽未得到解决，受到惊吓的村名并未采取进一步行动，并未出现由非正常上访导致的较为严重的群体性事件，确实达到了“维稳”目的，但却违背了“维权”初心。

（二）对案例的认知与分析

1.政治信任缺失是导致村民上访的重要原因。不论村干部截留征地补偿款的问题是实情，还是仅是村民猜测，都不是问题的关键所在，关键原因在于，征地补偿程序不透明，且村民受到了差别待遇，强势村民获得私下协议补偿，而其他村民的诉求未得到回应，加剧了村民对村干部行为的不认可。首先，村委会并没有把此次征地的法规、政策和文件予以公布，征地是否合规村民并不确定，征地用途是用于办企业，是否存在违规征地、非法用地、以租代征现象，村民都有疑惑，村民的知情权被剥夺了；其次，关于征地补偿标准与其他村之间的差异，也是村民不予认可的，在地理位置接近、资源环境相似的情况下，相差7000元，对安置标准的不认同削弱了国家征地补偿政策的效果；根据国土资源部《土地征用公告办法》14条之规定：“未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”①徐骏.利益博弈与制度异化：征地现状之实证研究[J].前沿，2009（9）：84-88。但多数村民并不知道有这样的规定，因此，也不能利用法律武器来维权。

2.法律常识欠缺导致村民正当诉求演化为非法上访。根据2005年颁布的《中华人民共和国信访条例》第三章第二十条（一）规定：不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通②中华人民共和国信访条例[EB/OL].https：//www.gzjjjc.gov.cn/gzsjw/xffg/201611/b346f3be3f744be2a43e40947208a140.shtml，2016-11-29。。因村民对此规定并不知晓，预前往中南海表达诉求，其“上访”的行为属于非正常上访。非正常上访是指信访人员没有到指定场所或者没有采用逐级信访的程序提出诉求，或者其行为不符合法律规定，存在蓄意动机和过激行为，如以集体非访、越级非访、闹访、缠访等形式影响党政机关办公程序，扰乱社会治安秩序，影响地区和社会发展环境，甚至妨害到社会公共安全和国家整体安全的行为。对非访行为，各级政府都采用“依法打击”方式予以解决。村民L表示：他们是因为信任中央才去北京的，从来没有意识到是触犯了条例，变成了违法上访。因此基层干部在处理工作事务过程中缺乏对群众的引导，缺乏普法意识，缺乏包容凝聚群众的责任和心态。一方面，村民维权的法律常识欠缺，导致其正当诉求演化为非法上访；另一方面，体现了村民对政府公信力的差序信任格局。

3.过分注重“维稳”降低了政府公信力和群众满意度。对政府信任的评价指标主要有三个衡量标准，分别是公众满意度、政府公信力、政治信任感①王强.民主行政视野下的政府信任及其构建研究[D].长春：吉林大学，2007。。在上述案例的处理过程中，“维稳”指标成为“压倒一切”的杠杆，村民的正当诉求并未获得表达渠道，村民的人身权利在此过程中也受到的不恰当的待遇，村民的权利并未得到维护。自上而下的处理方式反而加剧了村民的剥夺感和受伤害心理。村民对政府的差序信任格局并未得到改善，反而进一步加剧了村民对政府的不信任，“他们上下早就串通好了，我们再努力也没用”村民X说道。

二、维稳和维权的悖论下当前信访工作的困境

（一）信访机构面临的上访困境与应对困境

1.上访困境。有学者揭示了非正常上访七个方面的重要特征：一是上访周期较长，次数较频繁；二是事由比较集中，集体访政策性诉求问题较多，个体访无理诉求比例大；三是个体访有明显的向群体化转变的趋势，而群体性事件和集体的组织化程度较之以前越来越高，甚至出现职业化趋势；四是“告洋状”成为一个时期的突出现象；五是上访行为的合法性与上访行为的违法性相交织；六是官民矛盾突出，“闹大”情绪升级，信访人的对抗性行为增强，违法暴力行为频频出现；七是有上访者存在敲诈敛财行为②孔祥勇主编.服务为本的国家治理[M].北京：社会科学文献出版社，2018：242。。

2.应对困境。信访机构在应对信访、非正常上访工作中也面临诸多困境，存在许多问题。一是各地为了减少进京非访人数（人次）不得不采取各种形式阻止非访人进京、或者接回后采取措施尽力解决问题，有时不得不突破法律底线满足非访人的无理、非法诉求，“花钱买平安”。二是大量地方接访人员长期驻京，有些地方达到20多人，并在敏感时间节点人数大幅增加，全国“两会”期间各地接访人数超过两会代表委员人数，“驻京办”在北京租房或购房作为办公和接访人员工作场所。三是接人财政成本巨大。据估算，接访一人次的进京非访人员的费用在15000元左右③孔祥勇主编.服务为本的国家治理[M].北京：社会科学文献出版社，2018：245。。

（二）信访案件处理中的维稳与维权的悖论

社会治理中对“稳定”的重视程度一直都坚持“稳定压倒一切”的指导原则，“维稳”成为一种政治责任，压倒了法律责任和社会责任。逐渐苏醒的民众权利意识却不甘于向刚性的管制机制妥协，相对落后的权利表达和诉求实现机制不够通畅，又强化了民众想要突破的心理，当民众正当诉求因不恰当的维稳高压态势被抑制而未能表达和实现时，会降低民众对政府的信任，也会激发权利主张人会为权利而斗争的行为，从而出现了信访机构面临的“维稳和维权的悖论”；或者当信访机构为息事宁人满足了部分提出无理要求的民众开出的条件时，也失去了信访机构维稳和维权的意义，这也是“维稳和维权的悖论”体现。

“维稳”与“维权”本质上应该是统一的，但二者又有对立冲突的一面。张立（2011）认为维权是维稳的前提和基础，提高人民福祉才是维护社会稳定的根本目的④张立.公民维权与政府维稳的关系[J].辽宁行政学院学报，2011（6）：33-35。；于建嵘（2012）认为只有当民众的基本权利得到了确认与保护，维稳才是稳固的，否则只能是暂时和脆弱的⑤于建嵘.维权就是维稳[J].人民论坛，2012（1）：23。；朱振辉（2015）强调了权利和秩序的统一性，也强调了权利的核心地位，他认为权利必须是秩序的实体和内容，而良好的秩序是公众实现个人权利的重要的外在环境⑥朱振辉.社会治理创新中的维权与维稳研究[J].中共云南省委党校学报，2015（1）：119。；李强彬（2017）认为维权是基于正义、规则、自由的价值取向的，而维稳是基于秩序、稳定、安全的价值取向的，一个要求被承认和维护，另一个要求则意味着要否定。在实际运行过程中，维稳和维权之间确实体现着相悖、甚至排斥的一面，也体现着互为错位的一面。李强彬（2017）用“维稳维权化”和“维权维稳化”来描述目前二者都偏离了各自的正常状态，甚至本末倒置⑦李强彬，吝娜.维权与维稳：何以错位如何归位[J].理论探讨，2017（1）：159-163。。权利主张人打着“为权利而斗争”的旗号，想要通过抗争性行为（如群体性事件）引起上级政府的主义，希望通过自上而下的权威和压力对基层政府和部门起到震慑作用，从而达到维权目的，这无疑对社会秩序造成了影响，一些打砸行为、围堵政府办公大楼或者堵塞交通等的行为，已经严重危害到了社会秩序和人身财产安全；而基层政府部门相关人员则打着“稳定压倒一切”的旗号，采用刚性维稳、强力维稳或妥协维稳的方式和手段，采取拦截、围堵、控制人身自由、花钱买平安，甚至联合黑恶势力等方式，希望把非正常上访事件消灭在萌芽之中。

但是，在解释和解决悖论之前，基层政府是否意识到问题的根源在哪里？为什么民众会选择非正常上访？现行的信访机制是否存在缺陷和不足？什么样的信访治理模式是可以调和“维稳”与“维权”，使之达到和谐统一的？这个问题，是文章研究的目的所在。

（三）现行信访治理模式的局限性

现行信访治理模式存在包容性、代表性、专业性不足的问题。

1.“刚性维稳”导致维权的有限性和包容性欠缺。就群众而言，采取非正常上访方式，其主要原因：一是非正常上访人员对《信访条例》的规定不了解，对信访机构的职能和程序不清楚；二是权利主张人的权利诉求没有得到满足或者满足的程度没有达到预期。其中也有不少权利主张人有贪图利益、“无理取闹”（基层干部的普遍评价）的动机和行为，但不能一概而论，对所有群众的诉求予以否定，使上访人员成为过街老鼠，政府官员人人喊打。这与政府为人民服务，从群众中来到群众中去的初心是背离的。现行信访考核上凸显了“零越级上访”等规定，给基层政府带来了巨大压力，基层政府官员为确保考核绩效的排名，防止一票否决制的影响，会通过严防死守、盯人、拦访、截访、陪访、办“学习班”等五花八门的方式变相阻止群众越级或进京上访，但越是围追堵截，群众越认为基层干部有逾矩或理亏的问题，会进一步激发其越级或进京上访的心理。谢茨耐德的冲突理论揭示了集体非访的背后根源，原因在于集结人群偏于相对弱势群体，他们需要通过“借力”“借势”等方式，使问题社会化，从而打破原有的力量格局进行利益博弈。很显然，各级政府在“依法打击”的同时没有做到“依法维权”，二者应并驾齐驱。

2.“自我裁夺”导致信访机构及基层干部的代表性不足。信访制度的本意是代表人民行使维权、监督、政治参与的职能，基层干部是代表人民行使权力的干部。但在制度实际运行中出现了偏差和分离现象。信访机构隶属于地方政府，信访案件经过层层批转最终又回到了“运动员——裁判员”合二为一的治理模式中，其结果和效果是不能让群众诚服的。信访组织体系设计的缺陷使之职权小、效率低，存在信访程序“终结不终”或者信访工作责任落实不到位的现象，信访机构及各级政府在处理问题时，体现出的对上负责、不对下负责的倾向性降低和消解了群众的信任。信访问题的最终裁夺以领导批复、指示为依据，人治色彩又使得统治权威高于法律权威，尤其是在农村，长期以来“信访不信法”的思想依然存在，权力高于法律，说明群众对政府寄予很高的期望。

3.“层层批转”导致信访机构的职能履行错位与专业性不足。根据《信访条例》第6条第2款的规定，信访机构是信访事项受理、交办、转送、协调处理和督促检查的机构，而不是直接解决信访问题的机构。因此，从本质上说，信访制度不是替代国家其他纠纷解决制度而直接解决问题的制度，问题的解决还是要依靠国家相关正式法律制度和程序。但近年来，信访制度逐步脱离了法律功能定位，渐渐演化为代替政府及其职能部门直接解决信访问题的制度，信访机构也逐步代替其他政府职能部门成为直接解决信访问题的机构。信访制度和信访机构职能错位，使政府职能部门解决信访问题的相关责任转移到信访部门，信访工作部门压力日益加大，工作难点增多，很多问题难以得到相关部门全力支持。

三、信访治理改革的新向度及二元治理模式

“维权”应该是信访制度的根本目标和根本的价值取向，而“维稳”是强调以正当的、程序化的方式“维权”。因此，如何以一种模式把“维权”建立在秩序、规则、程序的有序管理基础之上，在法律仍不健全、法治权威仍未确立的今天，变革治理模式是一个稳健的途径。

（一）信访治理改革的新向度：三性融合

查尔斯·泰勒的“承认政治”理论认为：“平等的承认是唯一适合于健康的民主社会的模式”①查尔斯·泰勒.承认的政治[M].董之林，陈燕谷译.北京：生活·读书·新知三联书店，1998：292。。承认政治的核心是包容政治，包容不同人群素质的差异，尤其是对弱势群体的包容，在其法律素养和道德素质不能达到预期目标时，更多地采用引导、疏通的方式，而不是打压、抑制的方式。但是现行政府考核模式决定了“维稳”指标对“维权”指标的压倒性优势。在“稳定压倒一切”的指征下，即便更换考核权重和考核方式，靠政府自己考核自己无法从根本解决问题，甚至可能对稳定形成溢出效应。因此，笔者认为，信访功能要继续发挥且要有效发挥，必须变革现行信访治理模式。其新的向度要体现对群众诉求的包容，能够更好地代表群众，维护群众利益，站在群众的立场解决问题、化解矛盾。因此，代表性是信访治理模式的新向度。

到底什么样的机构更能代表群众维权？吴英姿建议通过改变信访机构的隶属关系，从地方政府设置中剥离出来，可以避免“运动员-裁判员”合一的角色错位问题。同时建议对司法机构和各职能部门的信访职能进行整合，司法机构和各职能部门不再承担信访职能，整合为人民代表大会常务委员会的内设机构之一，发挥人大汇聚民意、反映民意、代表民意的制度功能。同时建议改革信访工作机制，由“受理—转处”改为“分流－对话”①吴英姿.信访制度理发的困境与对策.孔祥勇主编.服务为本的国家治理[M].北京：社会科学文献出版社，2018：257。；童星、张海波建议创新信访制度模式，提高信访工作化解社会矛盾的效率，建议推行主要领导“接访”和人大代表“下访”相结合的制度②孔祥勇主编.服务为本的国家治理[M].北京：社会科学文献出版社，2018：262。，同时建议引入第三方力量，提高信访公信力③孔祥勇主编.服务为本的国家治理[M].北京：社会科学文献出版社，2018：263。。段明认为需要在制度框架内建立对话机制和纠纷解决机制④段明.维权与维稳执政的问题转型——国家治理体系变革对两者的调和与统一[J].学术探索，2014（9）：35。。吴英姿和童星、段明等人都没有站在“刚性维稳”立场上，而是从更具代表性，更具包容性的角度为信访治理模式提供了“人大”和“第三方”的视角，值得借鉴。

人大的最大优势在于其代表性的合法性和合理性，第三方的最大优势在于其公平和公正的可能性，但可能性≠现实性，因此，笔者建议加入专业性成为可能性转化为现实性的必要条件，而承载专业性的主体就是社会工作者。

（二）“人大－－社会工作者中心”二元信访治理模式

多中心治理理论强调多元主体共同治理。文章从学理上尝试改变现行“自治”形式的信访治理模式，探索“人大——社会工作者中心”二元信访治理模式。二元治理模式的提出立足点和出发点是以人民利益为核心，以维护和保障公民权利、提高政府公信力和合法性为目标。王常柱认为中国社会公权力的行使，理应坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的价值取向，一方面有助于消除公权力在维稳与维权之间的尴尬、化解群体性事件的难题，另一方面当“逻辑的力量”用尽而须动用“力量的逻辑”强力维稳时，中国式维稳才会得到社会的广泛认同和支持⑤王常柱，夏晓丽.公权力尴尬：维稳与维权之间的价值迷失——基于群体性事件中公权力价值取向的研究视角[J].北京行政学院学报，2014（2）：28。。因此，“力量的逻辑”是迫不得已的决断，不是先入为主的震慑。信访职能的承担者应该首先是以人民利益为根本价值取向的，现行信访职能的隶属关系存在着“趋向民意”还是“自我维护”的矛盾，这与维稳和维权的矛盾是一致的，必须破解。笔者认为信访治理的新向度，即代表性、包容性、专业性“三性融合”，通过重塑信访机构的治理模式，包容不同素质、对政策理解有差异的弱势群体的诉求，凝聚不同社会阶层的信任和力量。为此笔者建议在包容精神（包容性）的关照下，由代表最广大人民根本利益的人民代表大会（代表性）来承接信访工作的职能，并把社会工作者力量（专业性）纳入信访机构的工作体系中，即在人大领导下，通过引入第三方社会组织力量，由取得社会工作资格的社会工作者执业从事信访工作，即文章提出的“人大——社会工作中心”二元信访治理模式（如图1所示）。

1.人大承接信访职能的优越性。人大承接信访职能最大的优势及其合理性在于其充分的代表性和包容性。人民代表大会作为国家的权力机关，其权威性在代表人民利益方面、其监督职能在维护人民利益方面，有着独特而天然的优势，在代表性方面具有直接性；而各级人民政府及其机关是权力机关的执行机关，具有间接的代表性。信访制度是保障人民群众表达意见、反映情况、解决问题，以更好地保证政府公信力和合法性的制度，必须具有充足代表性的机构承担信访职能，才更有利于民意的表达和问题的解决。

人大承接信访职能能够有效调和维稳和维权的矛盾。人民大表大会作为国家权力机构，其性质决定了人大是维护国家稳定的重要保障，代表国家的维稳使命。同时，人民代表大会的权力来源于人民，服务于人民，代表人民的维权使命。因此，人大的双重性质决定了其在维稳和维权问题上的根本一致性。归根结底，人大是以维护作为国家主人的人民利益为根本的出发点和落脚点的。

人大承接信访职能能够更好地行使其监督权和立法权。推进国家治理体系和治理能力现代化是改革的总目标。治理体系的完善要求法制化和制度化，针对信访中存在的问题，作为立法机关的人大能够对症下药，从制度体系和法律体系着眼予以规范和完善。从实践上看，我国行政机关和司法机关都要对人大负责，人大通过对政府以及对司法机关的监督更好地履行其作为权力机关的职能，更好地履行作为人民代表的职责。信访职能划归人大，能够深化监督，同时推进全能型政府向有限、有效、善治政府的转变。

图1 人大——社会工作者中心二元信访治理模式

2.人大引入社会力量——社会工作者处理信访问题的优越性。引入社会工作者力量能够提升信访干部的专业性。信访制度是指“由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部，按照分级负责，归口办理的原则，处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度”①吴英姿.信访制度理发的困境与对策.孔祥勇主编.服务为本的国家治理[M].北京：社会科学文献出版社，2018：251-258。。由此可见，信访干部的首要要求是专业性。社会工作者因其专业素养、知识结构与信访职能的匹配性，能够有效提升信访治理效能和效率，以高效、专业的水准完成信访任务。

引入社会工作者力量能够提升信访案件处理的公平性和公正性。引入第三方社会力量能够以中立态度弥补案件处理的偏倚漏洞。同时引入社会力量参与信访，有利于保持人大职能运行的稳定性，不会因增加职能而增加机构负担。

引入社会工作者力量能够提升群众对信访工作的支持和信任。社会组织的非官方、非营利和专业性强的特点，有助于消除信访人对信访工作的不信任，更有助于提高信访事项处理的质量与效果。从这个意义上看，社会组织作为社会中的一种重要力量，可以发挥联系政府与公民的桥梁和纽带作用，能促进实现民众与政府的沟通对话②百度文库.信访制度[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/c5cee56125c52cc58bd6bebe.html，2012-12-10。。

结 语

“人大——社会工作者中心”的二元信访治理模式体现了信访工作机制的创新。相对而言，人大承接信访职能较之其他机构能够更好的体现信访制度的民主性、政治性、维权性、补救性和监督性，人大职能与信访机构职能之间具有互通性和目标的一致性，能够有效化解维稳与维权悖论。引入社会工作者专业性力量有利于扩大信访民主的力量，增强维权实效，畅通对话和诉求表达机制，也进一步强化了社会监督作用，是专业化治理国家事务的有益尝试，有利于突破现行信访工作自我管理、自我约束的单一模式，实现多元主体共同治理。