全民基本收入：社会福利制度的创新还是空想？

徐富海，顾天安

（1.民政部政策研究中心 民政部社会福利与社会进步研究所，北京，100721；2.国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所，北京，100010）

为解决长期以来的贫困问题以及日益严重的社会贫富差距，应对技术创新产生的新兴失业忧虑，“全民基本收入”思想提出无条件为所有人提供定期资金收入的主张。这种思想与现有社会保障理念、做法完全不同，是一种新的社会福利制度设计，越来越受到广泛关注，成为社会保障制度改革不可回避的问题之一。特别是在2020年美国民主党总统参选人安德鲁·杨（AndrewYang）提出“全民基本收入（universal basicincome，UBI）”的施政纲领之后，该理念又再次凸显并被置于解决社会问题的政策焦点。那么，全民基本收入思想到底是什么样的理念观点？围绕它争论的焦点是什么？它到底是制度创新还是乌托邦式的空想？对这些问题进行梳理和分析，对构建我国新时代民生保障制度具有启发意义。

一、全民基本收入思想的发展历程

全民基本收入思想萌生于16世纪，主要体现在一些空想社会主义者和社会思想家的著作中，主张政府应为居民提供“最低收入（MinimumIncome）”或“生活必需品”。早在1516年，托马斯·摩尔（Thomas Moore）在《乌托邦》一书认为政府应保障最低收入；1748年，孟德斯鸠（MontesquieuCharles-Louisde Secondat）在《论法的精神》中主张国家有义务为全民提供基本生活的必需品；1793年孔多塞（Marquisde Condorcet）在《人类精神进步史表纲要》中提出应该向全社会成员提供“基本赠与”。19世纪初的卓梵·沙利耶（JosephCharlier）和约翰·穆勒（JohnStuartMill）最早使用了基本收入的概念，并进行了讨论。从起源可以看出，基本收入与空想社会主义思想有着诸多联系，所以过去很多学者将全民基本收入思想视为乌托邦式的构想①托马斯·史班达.那些关于“全民基本收入”的事儿[J].IT经理世界.2018（07）：62-63。，但随着发达国家向后工业社会转型以及自动化、智能化技术的发展，劳动者的工作形态发生了巨大改变，全民基本收入思想重新受到关注。一些国家或地区积极进行试验，试图将全民基本收入由“空想”变为实际行动。

20世纪中后期，全民基本收入思想被赋予明确含义，并逐步进入一些国家的政策行动讨论中。英国著名思想家伯特兰·罗素（RussellBertrand）在其1918年出版的《自由之路》一书中，主张“将公共所有权作为社会红利，将基本收入作为缩短平均工作日和实现充分就业的手段”①Russell Bertrand，Roadsto Freedom.Socialism，Anarchism and Syndicalism，London：Unwin Books（1918），pp.80–81 and 127。。1968年1月，美国总统约翰逊成立了专门委员会，研究当时美国福利制度的替代方案，该委员会推荐了一项“基本收入支持计划”，成为1969年尼克松总统“家庭援助计划”（FamilyAssistancePlan，FAP）的思想来源。虽然该法案未获得美国国会通过，但一些州和地方对基本收入继续进行小范围试验，探索其做法和影响。1976年，美国阿拉斯加州修订了州宪法，建立了具有无条件基本收入理念的永久基金分红制度。为宣传全民基本收入思想、理念和行动策略，基本收入支持者于1986年9月在比利时形成了“基本收入欧洲网络”。2004年“基本收入全球网络”（BasicIncomeEarthNetwork，BIENB）成立，基本收入思想在欧美蔓延并向全世界扩散。进入21世纪之后，欧美一些国家的政党、政治派别将基本收入思想纳入党章或行动方案，继续在局部地区进行试验，甚至进入一些国家的政治议程。

从2010年起，关于基本收入的争论大部分与自动化和数字化密切相关，并再次成为活跃在许多国家的政治议题。例如，脸书（Facebook）首席运营官马克·扎克伯格（MarkZuckerberg）认为自动化的增加会产生对基本收入的更大需求。美国2020年民主党总统参选人安德鲁·杨在竞选演说中提到，“自动化已经导致美国中西部地区失去400万个制造业工作岗位，政府应该考虑提供普遍基本收入，从18岁开始每人每月1000美元，这样可以创造出200多万个新工作岗位”②Simon，Matt，“AndrewYang’sPresidentialBidIsSoVery21stCentury”，2019-04-01，Wired，ISSN1059-1028。。特斯拉（Tesla）和SpaceX首席执行官埃隆·马斯克（ElonMusk）曾公开表示支持安德鲁·杨的基本收入计划。另外，2010年诺贝尔经济学奖得主彼得·戴蒙德（PeterDiamond）和克里斯托弗·皮萨里德斯（ChristopherPissarides）也是全民基本收入的支持者，他们认为“机器人和人工智能的快速传播对大量低技能的劳动者的工作构成了威胁，如果没有政府的干预，不平等将会继续扩大，因此他们支持在不干扰劳动力市场的情况下为所有公民提供最低的基本收入”③Steve Schifferes，“Why inequality is troubling the world'stopeconomists”，MacLean’s，29 August，2017。。以上讨论基于自动化和人工智能快速发展的背景，主张构建一种新的社会福利制度安排，以便顺应数字科技对工作方式的影响趋势，应对未来就业岗位的减少以及经济不平等的挑战。

二、全民基本收入的含义和特点

虽然全民基本收入思想还处于完善过程中，存在很多认识上的分歧，但在基本含义、主要特征和做法方面，已经初步形成了一些普遍性的共识。

（一）全民基本收入的含义

相比于与收入水平挂钩、“有诸多限定条件”的现代社会福利，基本收入提倡国家为公民提供“无条件”满足基本生活需求的定期资金收入——不论贫富、年龄、性别、健康与否，全体公民均一致享有同等数额的基本收入。基本收入旨在为每个公民提供获得自主支配自我生活的基本经济能力，免除生存的后顾之忧，生活得有尊严，从而激发个人的活力和创造力，获得“最真实的自由”④P.V.Parijs.Real Freedom forAll：What（if Anything）CanJustify CapitalIsm?［M］.Oxford：Oxford University Press，1995P：25。。因此，基本收入与其他社会保障制度具有显著区别，如下表：

基本收入和其他社会保障制度的区别

现有社会保障制度中，与基本收入差异最大的是社会救助，两者之间唯一相同点是不以个人是否劳动或贡献的大小为依据，但基本收入不进行家庭财产调查，不区别贫困程度，向所有居民定期提供现金收入；社会救助则以家庭经济状况为依据，只针对贫困人口，提供不定期的现金或服务帮助，并且，社会救助积极鼓励有劳动能力的个人参与劳动，通过自己的努力和贡献来养活自己。而与基本收入理念相似度最大的是老年补贴或老年津贴，两者都不需要进行家庭财产核查，不以个人是否劳动或贡献大小为依据，发放方式都有现金，都是定期发放，而且发放时间很长，唯一区别是发放群体范围不同，老年补贴严格限定为老年群体，而基本收入则包括所有个人。所以，有些学者将老年津贴视为有所限定的“不完全”基本收入，是基本收入发展中的一个初步阶段。

（二）全民基本收入的基本特点

与现有社会保障制度相比，无条件性基本收入在于不以个人资产调查、贡献或劳动为条件，无差别地保障所有公民的基本需求，体现出以下五大特点：

第一，无条件性。这是区分基本收入与现代西方国家福利保障政策的最重要区别。基本收入不对领取者规定要求，与是否就业没有关系，无需财产审核，不提出强制参加培训、劳动等要求，无条件提供给所有人。即对领取者的收入、使用和义务三个方面都不做要求。第二，普惠性。基本收入具有普遍性，提倡公平性，不分人口特征、贡献与否、财产情况等，可向所有人提供。基本收入支付对象是个人，而不是像现有最低生活保障支付给家庭或户主。第三，现金支付。基本收入主张提供定额现金，而不是仅限于特定用处的实物（粮食或服务）或代金券。它以适当水平的货币形式提供，由获得者自行决定用处。第四，定期性。基本收入不是一次性的，也不是种子资金，而是长期、定期提供，让接受者不被生活所困。第五，满足性。无条件基本收入发放的基金要达到一定标准，基本满足个人的生活需求，不再担心生计困扰，不在为谋生而从事自己不喜欢的工作。学者称之为“起码体面生活水平”。

（三）全民基本收入的主要类型

考虑到社会经济发展水平、政府财政负担和执行的可能性，完全符合基本收入的所有特征的制度，目前还没有在某一个国家或经济体内施行，因此，有些学者对基本收入的含义和特征进行了调整或修正，形成三种不同的类型①金炳彻.基本收入的学理构思与模型研究[J].社会保障评论，2017（02）：30-39。。

第一，无条件基本收入。无条件基本收入指政府无条件地给所有社会成员提供转移收入，充分满足个人基本需求，将个人从劳动力市场的制约中解放出来、保障个人真正的劳动自由权。从这方面看来，无条件基本收入最符合全民基本收入的宗旨。

第二，修整型基本收入。在无条件基本收入中加入了一些标准，做出了一些调整。根据政府提供收入的时间、标准、互惠原则等，可以划分为临时基本收入、部分基本收入、参与性基本收入。临时基本收入是在时间上进行一定限制，如提供最短6个月最长10年的基本收入；部分基本收入主要考虑政府财政负担，提供稍微低于个人基本需要的收入。近年来，一些福利国家引进了修整基本收入形式的儿童发展账户，如英国的儿童信托基金、美国和加拿大的个人发展账户、韩国儿童发展账户等，国家和个人各贡献一半，不仅在社会价值层面容易被接受，而且政府财政负担相对较小。

第三，同群体基本收入。又称利益相关者补助，是指向达到一定年龄的人，或同一群体的人，一律提供一定水平的经济支持，作为其踏入社会或个人自由发展的启动资金。

最能满足全民基本收入特征的类型是无条件基本收入，它具备了基本收入思想的所有特点。但考虑到发展的阶段性和现实的可行性，对全民基本收入的条件进行了调整，临时基本收入以时间限制为条件，未能满足定期性；参与收入以公益劳动为条件，未能满足“普遍性”和“无条件性”；而部分基本收入在满足全民基本收入五个特征的同时，调整了供给水平，未提供充分资金支持，与无条件基本收入相比存在“非充分性”“非完全性”。同群体基本收入在年龄、相似性上做了要求，未能满足“无条件性”和“普遍性”。可以认为，无条件基本收入之外的类型，是面对现有经济社会条件之下的妥协，是对现有社会保障体系的完善补充。全民基本收入仍然以充分的、无条件的基本收入为长期目标。

（四）全民基本收入的主要作用

这种不以个人财产调查、贡献或劳动为条件，向所有公民提供能满足基本需求的定期收入，包含更高的、普惠的社会理想，被赞成者称为“最有效应对劳动力市场迅速变化与未来社会变迁的制度创新”①金炳彻.基本收入的学理构思与模型研究[J].社会保障评论，2017（02）：30-39。，起到的主要作用为：

第一，从根本上解决了贫困问题。贫困问题是现代社会的一个顽疾，基本收入支付的资金满足了穷人的基本生活需求，在解决贫困问题上立竿见影。而且，无条件的基本收入有助于维护穷人的尊严以及他们选择工作的自由，推动志愿、家务等无报酬或低报酬服务发展，激发人的自主性和创新性。

第二，克服了福利制度中的官僚主义。传统福利国家的一大弊病就是过度行政化和官僚化。申请人要花大量的时间确认自己的申请资格、了解申请程序、填写复杂的表格、经历繁琐的行政核查，最后还要被迫参与政府组织的培训、各种义务工作。相应地，需要一个庞大专业的福利部门来管理、执行和监督。而全民基本收入保障制度的优点就是“简单”，不附带任何限制条件，直接发现金。它绕过大量复杂的行政程序和评估甄别，有利于精简官僚队伍，减少行政管理成本，提升行政效率。据专家计算，在英国，若按每人每天10英镑标准对每个公民发放基本收入资金，全国一年需要2340亿英镑，这个数字与英国社会保障开支相当。芬兰也进行过类似的计算，该国社会保障开支为600亿欧元，如果每人每月发放800欧元，需要480亿欧元，还可以节约不少②张蕴岭.值得思考的“全民基本收入”试验[J].世界知识.2017（10）：72。。因此，赞成基本收入思想的一些学者认为，基本收入制度不仅具备了可行的财政基础，而且还可能极大程度地减少行政成本。

第三，基本收入有利于职业选择自由。全球信息化和工业化发展，给人类生产方式和就业方式带来了革命性变化，更加灵活机动的就业方式出现，原来的福利体系无法适应新的社会需求，基本收入顺应了社会发展潮流。而且，人类社会生产力发展到智能机器人承担“服务性工作”，把人类从体力劳动中解放出来，基本收入保障可以解除人们一定的后顾之忧，让更多人从事“更有趣、更有创意的工作”，带动社会的活跃和创新。

三、全民基本收入的实践经验

基本收入作为社会保障的新思潮，成了欧洲国家一些党派的行动纲领，并在美国阿拉斯加、加拿大、芬兰、意大利、瑞典、巴西、纳米比亚、印度、肯尼亚等国家或地区进行了试验或类似的探索。

（一）美国阿拉斯加永久基金分红制度

与全民基本收入最为接近的现行项目是美国阿拉斯加永久基金分红制度，政府每年给本州所有居民提供同等额度的现金。阿拉斯加州埋藏着丰富的金、煤、石油等资源。为了使开采天然资源生成的巨大财富归阿拉斯加州居民，20世纪70年代中期，时任州长杰伊·哈蒙德（JayHammond）提议建立永久基金，在居民投票中获得了过半数选民的支持。1976年，阿拉斯加州修订了州宪法，建立了阿拉斯加永久基金分红制度。1977年，阿拉斯加州以出售石油积累下的73.4万美元收入正式成立了阿拉斯加永久基金。此基金每年增加，到2015年，约积累了537亿美元，每人每年有2072美元分红③劳拉·泰森，列尼·门多萨.“天上掉馅饼”的全民基本收入设想[J].中国经济报告.2017（04）：106-107。。此外，阿拉斯加州建有住民公司（NativeCorporations），每年都向原住民发放股息。

（二）芬兰无条件基本收入试验

芬兰面对居高不下的失业率，深入反思本国高福利的社会保障体系，希望通过无条件基本收入制度创新推动更多的人就业。在2015年举行的全国性民调中，芬兰民众表达了对无条件基本收入政策的支持。2017年，芬兰开展了欧洲首个由国家支持的无限制发放基本收入的试验，该试验由芬兰社会保险局负责，为期两年，预算2000万欧元，做法是随机抽取的2000名未就业的25-58岁市民，提供每人每月560欧元（约合4280元人民币），这笔资金可以使没有其他收入的受助者在芬兰郊区勉强维持生活。试验最大特点是发放救助金没有附带任何条件，不规定求职或工作等要求。每个领到基本收入的人，可以自由使用，没有义务报告在何处、如何使用。基本收入项目执行两年后，芬兰社会保险局和芬兰高校的学者对试验结果进行分析发现，虽然基本收入提高了人们的幸福程度，但并没有像人们之前预期的那样能够激励失业者寻找工作。所以，芬兰政府决定修改“无条件”发放的原则，对拒绝工作的人进行福利削减。

（三）非洲国家基本收入试验

从2008年1月到2009年12月，在纳米比亚共和国，基督教团、艾滋病组织等德国的非政府机构与纳米比亚共和国教堂理事会、纳米比亚共和国工人联合会等各种社会组织共同成立了“基本收入联盟”（BasicIncomeGrantCoalition），在该国最贫困的村庄奥奇韦罗-奥米塔拉（Otjivero-Omitara），向930名居民每人提供每月100纳米比亚元的补助。100纳米比亚元仅仅是每月最低生活标准的54%，不足以保障个人独立的生活。试验发现，基本收入改善了居民的极端贫困状态，“每天粮食不够吃”的居民从30%降到12%，营养不良受苦儿童的比例从42%下降到17%，失业率从60%减少到45%，成人人均收入从200纳米比亚元上涨到389纳米比亚元，收入上涨超过了基本收入供给金额①劳拉·泰森，列尼·门多萨.“天上掉馅饼”的全民基本收入设想[J].中国经济报告.2017（04）：106-107。。

2016年，肯尼亚一家称之为“直接提供”的慈善机构开展试验，对肯尼亚40个偏远贫困村的6000名成年人每天发放75美分（折合每月22美元），没有任何条件，连续领10年②劳拉·泰森，列尼·门多萨.“天上掉馅饼”的全民基本收入设想[J].中国经济报告.2017（04）：106-107。。试验发现，这些补助有助于摆脱贫困，取得了显著的成效。有些学者认为，在贫穷的发展中国家，全民基本收入项目可以胜过那些既不能满足目标人群需求又往往滋生腐败的昂贵援助计划。

虽然有不少国家在不同范围尝试了基本收入制度，但还没有国家正式实施，也尚未得到所有国民的支持。同时，并不是所有基本收入政策都受到欢迎。

四、全民基本收入的主要争论

以无条件给所有人提供定期资金收入为特征的全民基本收入，是不劳而获的旧观念，还是更激进变革的起点？是有效应对社会变迁的“制度创新”，还是国家财政不能承受的“空想”？从该思想提出之始，就引发了极大争议。

第一，公平性问题。全民基本收入是否反映了公平的理念，是争论的最大焦点之一。支持者认为，全民基本收入反映了人生而平等的原则，无条件支付一定收入能有效帮助人类消除贫困和不平等，让全体民众过上有尊严的生活。反对者则认为，这种制度的最大弊端是破坏了“不工作，无收入”的原则，助长了“不劳而获”的思想，让人们失去对工作的动力，认为其最大“不公平”在于与通过劳动收入维持生活的原则存在冲突。

第二，财政承担问题。一个国家或经济体的财政是否能够承担基本收入所需费用，是实践执行中最大的担忧之一。支持者认为，通过重新整合现有的社会福利支出体系和税收体系，发达国家可以负担起这笔开支。而且，基本收入可以减少行政运行成本，减缓犯罪、贫困等社会问题，降低政府公共管理和维护社会稳定的费用。反对者认为，基本收入必然伴随着政府社会保障支出的增加，将昂贵到政府无力维持。正是对于政府财政压力和增加税收的担忧，使得基本收入思想没有变为一个国家或经济体的现实政策选择。

第三，激发活力的问题。支持者认为，基本收入保障了个人职业选择的自由，可以提高工作积极性，激发个人创造力，刺激消费。反对者认为，基本收入导致一些人不劳而获，依赖社会，不仅无法根本解决收入差距过大等问题，不会显著提高就业水平，还可能导致人们故意忽略一些紧迫问题，比如儿童、老人、残疾人、少数民族等特殊群体。

第四，实施的可行性问题。虽然一些国内学者承认基本收入是与现行西方社会保障制度不同的全新方法，带有颠覆性思维的做法③张蕴岭.值得思考的“全民基本收入”试验[J].世界知识.2017（10）：72。，但对基本收入思想的可行性存在很大分歧。支持者认为，现代经济和技术的发展，尤其是智能机器人的发展，为基本收入思想奠定了物质和技术基础。反对者从一些地方试验中分析，认为一笔基本收入的引入从整体上说并不会影响人们寻找工作的积极性。大多数人则采取观望态度，在他们看来，只有当全民基本收入方案被证明了具有可欲性，人们才会继而考虑它的可行性问题①劳拉·泰森，列尼·门多萨.“天上掉馅饼”的全民基本收入设想[J].中国经济报告.2017（04）：106-107。。

全民基本收入思想在过去一直被认为是乌托邦式的构想，但随着发达国家向后工业社会转型，新技术正逐步消灭那些常规性的手工工作和中等技能工作，劳动者的工作形态发生了巨大改变，有些人改变了对全民基本收入的看法。但总体而言，全民基本收入既不属于传统国家提供的社会救助，也不属于现代西方国家主流的社会保险，它是一种与其他社会福利制度完全不同的理念，挑战了人们对社会保障的基本认识，颠覆了对社会保障制度的理解、运行条件和结果。

五、启示

世界各国对全民基本收入可行性的不同认知，反映了各国经济发展水平、劳动市场、工作结构和道德、公共服务投资以及相关的财政管理能力等方面的不同。我国自1978年改革开放后，国民经济持续快速发展、综合国力极大提升，民生普遍获得大幅改善，社会保障制度经过全面而深刻的变革，已经从单位保障制度转型为国家-社会保障制度，从计划体制的传统制度安排转型为适应市场经济体制与社会发展进步的新型社会保障体系②郑功成.中国社会保障40年变迁（1978-2018）——制度转型、路径选择、中国经验[J].教学与研究，2018（11）：5-15。，在充分肯定我国社会保障改革所取得的巨大成就的同时，也必须看到，与党中央和国家的要求和人民的期盼相比，新型社会保障体系建设的任务尚未完成，现行制度安排还存在着诸多缺陷或不足。因此，借鉴和吸收国外先进思想和理念，进行前瞻性的制度设计，对构建我国覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系具有重大意义。

第一，根据我国经济社会发展的历史阶段建立适度的社会保障制度。基本收入思想是社会发展到一定阶段的产物，其产生有一定的经济社会发展背景，实施也需要一定的经济社会基础和政策环境。所以，全民基本收入并不是万能钥匙，不能解决所有贫困问题，它只能解决特定时期的特定问题。目前我国社会保障体系还不健全不完善，不少地方的社会福利处于发展初期阶段，机器人大量替代人工劳动的人工智能时代还处于萌芽阶段，国家财政还不十分宽裕。从这个角度说，当前全面实行此一制度的紧迫性还不太突出。但随着我国经济持续快速发展，基础设施建设和人民生活水平得到一定程度的保障后，也会面临现在西方发达国家遇到的一些相似的问题，基本收入解决问题的思路和前瞻性的制度设计，特别是其提出的无条件性、普遍性、公平性、可持续性等特征，可以避免西方福利国家走过的弯路，避免一些不必要的制度改革成本。所以，在社会福利制度建设方面，既要尽力而为，又要量力而行。既要打造好民生兜底保障制度，又要健全坚实的住房保障、医疗保障和社会保险体系，形成可持续的政策制度。

第二，前瞻性地设计新时代社会福利制度，避免技术性失业和贫富差距扩大带来的恶性循环。通过精准脱贫战略，2020年我国现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，全面建成小康社会。但我们也应该看到，虽然新技术能创造新工作，但随着机器人深度学习技术的问世与人工智能的发展，服务业、制造业、金融业、农业、矿业以及其他产业等将受到全面影响，而新技术创造新工作的速度不足以弥补原有劳动力被取代的速度。也就是说，新技术每创造出1份新工作时，会有2份甚至更多的就业岗位消失。而且，在现行经济体制下，失业者将失去参与经济分配的权利，且要找到新工作越来越困难。因此，社会福利体系需要通过创新来支持人们获得新的技能和就业机会，保持劳动力市场在灵活性和稳定性之间取得平衡。

第三，民生保障制度设计要简洁有效。全民基本收入针对的是繁琐的官僚审批体系，主张减少审批条件，避免繁杂的程序，精简官僚队伍，减少行政管理成本、提升行政效率。因此，我国应在最低生活保障、临时救助、残疾儿童康复救助等方面，明确对象认定，缩短环节，简化程序，提供高效、便捷的救助。

第四，逐步建立适度普惠性的社会福利。民生保障事关社会稳定和发展大局，在脱贫攻坚中发挥着重要的兜底作用。但我国多数社会福利制度都是针对特定群体，保障面窄，涉及人数有限，很多数人没有感受到社会发展的成果。因此，需要建立适度普惠的社会福利制度，推进城乡基本公共服务均等化，让更多的人享受到社会发展的成果。如国家可以建立儿童发展账号或老年人养老基本方案，将现代社会福利兼顾到大多数儿童，将养老服务扩展到所有老年人。同时，进一步发展科技，加强社会财富的积累，为社会保障制度打造坚实的财富基础。