政策获得感的内涵、分析框架与运用*——以三台山德昂族乡实证分析为例

王 艳，陈丽霖

（1，2.西南民族大学 管理学院，四川 成都，610041）

一、问题的提出

早在20世纪初，越来越多的研究表明，仅仅用经济增长数据，不能全面反映经济增长水平，因为经济增长包含着社会发展与社会公平等多方面内容①Venkatapuram.Subjectivewellbeing：aprimer for povertyanalysts.J Poverty SocJustice.2013 February1；21（1）：5–17。。这些客观指标，如GDP或者收入，不能作为衡量人们幸福的唯一标准②Forgeard，Jayawickreme，Kernand Seligman.Doing therightthing：Measuring wellbeing for publicpolicy.International Journal of Wellbeing.2011；1：79-106。。相反，经济增长、收入与幸福之间还出现了发展悖论③Easterbrook，G.The progress paradox：Howlifegets betterwhil epeoplefeel worse.NewYork：Random House.2003。和伊斯特林悖论（亦称幸福收入悖论）④EasterlinRA.Doeseconomic growth improvethehumanlot?Someempiricalevidence.In：David PAand Reder MW，（eds.）.Nations and household sineconomic growth：Essaysinhonor of MosesAbramovitz.NewYork：Academic Press，1974，p.89-125。的情况，即指国民的主观幸福感并没有随着国家经济和个人收入的持续增长而增加。20世纪70年代，学术界与世界各国政府便开始关注与探索运用主观社会指标（SubjectiveSocialIndicators）作为衡量经济增长、社会进步与公民幸福的补充方式。习近平同志于2015年首次提出获得感概念，并把获得感作为评价我国政府政策效果的标准。他到贵州考察时说，“党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。”⑤人民网：习大大下乡记：“政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑”[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0810/c1001-27439372.html。这使获得感成为一个具有中国特色的衡量我国改革成效、治国理政水平和人民共享改革成果的主观社会指标。

其实，早在本世纪初，国家公共政策的制定与评估越来越注重主观社会指标的重要性。但也有学者质疑用主观标准评价政策的有效性。因此，本文要研究的中心问题是：获得感作为一种主观指标，是否可以评价政策效果？如何运用获得感来评价政策效果？

二、获得感作为政策评价工具的依据

“获得感”指人民群众共享改革成果而产生的幸福感①《咬文嚼字》编辑部.2015年十大流行语[EB/OL].http：//www.cssn.cn/yyx/yyx_tpxw/201512/t20151216_2783970.shtml。。幸福感（或主观幸福感）是一个多维的比较宽泛的概念，研究方法又具有多样性②Forgeard，Jayawickreme，Kernand Seligman.Doingtherightthing：Measuring wellbeing for publicpolicy.International Journal of Wellbeing.2011；1：79-106。。从主观幸福感的研究历史上看，大体上可以把衡量幸福感的维度与方法分为两类：第一是主观维度，如积极情感、参与、意义与目的、生活满意度、成就等概念，第二是客观维度，许多学者都将幸福概念转化为一组客观条件③Forgeard，Jayawickreme，Kernand Seligman.Doingtherightthing：Measuring wellbeing for publicpolicy.International Journal of Wellbeing.2011；1：79-106。，比如生活质量指标、国家关键指标。实际上，主观幸福感是通过所使用的具体指标概念化的④AndrévanHoorn.Measurementand Public Policy Uses of Subjective Well-Being.Working Paper.2009.09-110。。获得感是“多元利益主体（个体、群体、组织）在改革和发展客观过程中对自身实际所得的主观评价。”⑤王浦劬，季程远.新时代国家治理的良政基准与善治标尺——人民获得感的意蕴和量度[J].中国行政管理，2018（1）：6-12。可见，获得感是一种新颖的主观社会指标，因为它强调国民的实际所得是其幸福的原因而赋予了幸福感新的内涵。

主观和客观社会指标之间存在明显差异。主观指标通过感知概念来体现，而客观指标是以真实数据来表示。以个人收入为例，客观指标测量的是个人收入的具体数目，主观指标测量的是个人对收入的满意度。尽管主观指标还存在许多被质疑的缺点，但评估政策成功与否，主观指标是不可或缺的⑥Ruut Veenhoven.Why Social Policy NeedsS ubjective Indicators.Social Indicators Research，Vol.58，No.1/3，Assessing National Quality of Life and Living Conditions（Jun.，2002），pp.33-45。。

首先，主观指标能获得公众所想与所需的信息。任何政策的制定都是以满足公众需求为目标。确定政策目标必须获得关于公众的偏好、需求、期望的信息。在政策评估中，通常评估主体根据预先设定的评估标准获得客观结果。只要评估主体公平公正，这些客观指标评估的结果会十分相似。也就是说客观指标并不能提供足够的信息来判断政策对象的真正需求是否得到了满足，满足的程度如何⑦Ruut Veenhoven.Why Social Policy Needs Subjective Indicators.Social Indicators Research，Vol.58，No.1/3，Assessing National Quality of Lifeand Living Conditions（Jun.，2002），pp.33-45。。不管是政策制定还是评估，都需要通过技术化的主观方式来获得这些主观的信息，如公众需求、满意度等。

其次，主观指标的功能是为理解人类行为提供主观解释的知识与信息。根据托马斯定理：“如果人们把情境界定为真实的，那么它们在结果上也就是真实的”⑧Vik，Carlquist.Measuring subjective well-being forpolicy purposes：Thee xampleofwell-beingindicatorsinthe WHO“Health2020”frame work.The－Journal of Scandinavian Public Health.2018；3：46（2）。。人们根据他们对客观存在的社会世界的主观解释做出反应。客观指标是独立于人类意识存在的反映实在物质的数据，其局限性就在于不能提供特定情境下的主观解释。而主观指标通过直接调查人们的感知、态度、期望，从而反映出特定情境下特定人群的特有需求、偏好、情感等信息，这些信息又成为人们行为的重要解释变量。比如，在评价住房政策的效果时，人均住房面积的增加数据能说明住房条件的改善情况，但不能反映人们对住房条件改善的态度。而这个态度却是政策效果中一个重要的目标。

以上两点是获得感之所以能评价政策的间接依据，其直接依据要从一个新概念——政策获得感来分析，这使其区别于一般的主观社会指标。获得感是基于利益主体角度对其所得所获的主观感受与评价。当运用获得感评价政策效果时，就产生了政策获得感概念，它是指政策对象对政策及其实施效果的主观感知与评价。其对政策评价的特殊价值体现在：第一，它将政策对象置于政策评价逻辑的中心。作为政策实施与作用的目标群体，政策对象对政策实施效果有着身临其境的切身感受，对政策实施产生的物质或精神收益有直接深刻的体会感知。政策获得感重新构建起以政策对象为中心的政策效果评价模式，不仅克服了以往政策评价单方性的缺陷，还可直接全面地获得政策对象的利益诉求与其对政府施政的满意程度。第二，它是直接获得政策感知效果的方法。在实践中政策效果有两个方面，一是客观效果，它以结果为导向，用客观指标来衡量；二是感知效果，以政策对象为导向，用主观指标来衡量。一般情况下，政府侧重评价政策的客观效果，而忽视政策对象评价政策的感知效果。政策的客观效果评价好并不意味着感知效果评价一定好。因而，感知效果评价也应是政策评价中必不可少的部分。而政策获得感通过调查政策对象对政策效果的实际感受与认知而成为获得感知效果的技术化方法。第三，在评价政策效果时，政策获得感不仅提供感知效果评价结果，还能找出产生感知效果差异的具体原因。

三、政策获得感的分析框架

政策获得感的形成逻辑是，通过获得感将政策对象与政策实施效果联系起来。政策实施效果一方面最直接地体现在政策目标得以实现的具体成效上，另一方面体现在这些成效对目标群体所产生的显性的或潜在的影响上。这些影响源自于政策方案本身与政策实施过程，具体包括政策目标、内容、价值、结果与政府效能。当这些内容投射在政策对象心理层面，就形成了政策对象对政策实施效果的认知、态度与评价，即政策获得感——一个立足于政策对象来综合反应这些影响的回应性标准。

基于上文对政策获得感的理论分析，本文构建了政策获得感分析框架（如图1）。

图1 政策获得感分析框架

如图1所示，政策实施作用于政策对象，政策对象对政策内容、执行、效果、价值的获得感知与评价形成了四个维度的政策获得感，即是评价政策获得感的四个维度：权利获得感、服务获得感、利益获得感与价值获得感。四个维度的政策获得感评价结果促进政策进行修正，然后产生新的政策方案。

权利获得感指政策对象对知晓权与参与权的感知与态度评价。知晓权体现的是政策对象对政策内容知晓的权利。参与权是政策对象参与政策或项目制定与实施的权利。这一维度评估的是政策对象的知晓权与参与权是否得到保障及保障的程度如何。服务获得感是政策对象对政策执行过程中政府所提供的服务质量与服务态度的主观感受评价。服务质量体现在政策实施过程的6个方面：政策宣传力度、组织协调能力、依法行政程度、工作透明度、责任感。即是政府在这6个方面为政策对象所提供的公共服务的质量，这个质量直接关系到政策目标能否顺利实现，政策内容与项目能否有效落实。政府服务态度表现为良好的服务意识与责任感，是增强服务质量的根本保证。这一维度体现的是政策对象对政府服务质量与服务态度的认可程度。利益获得感是政策对象对政策实施后所带来的物质利益的感知与评价。物质利益指从教育扶持、经济扶持、医疗扶持、生活保障扶持、基础设施建设、农田水利建设与网络建设中获得的直接的或间接的收益。这些物质利益关系到村民生产生活方面，均是扶持政策项目的实施效果。这一维度体现的是政策对象对政策效果的满意程度。价值获得感是政策对象对政策实施中的分配公平的感知与评判。公共政策蕴含的价值集中体现在为社会提供分配公平感。由此产生的公平获得感正是衡量政策价值的重要维度。因为社会公正直接体现在政策制度公正上，而政策公正又最终要由分配公平来体现。公共政策通过利益的再次分配，弥补机会与过程不公平造成的利益获得不公平，使社会公平秩序得以平衡。这一维度体现的是政策对象对政策蕴含的公平价值的评判。

据此，本文进一步设计出政策获得感各维度的核心指标，这些指标是从政策内容、执行、效果与价值中提取出来的关键因素，将这些关键因素与获得感联系起来，使之转化为可量化的政策获得感指标体系（见表1），为后文的实证分析奠定基础。

表1 政策获得感核心指标体系

表2 个案处理摘要

表3 总体可靠性统计

表4 KMO和巴特利特检验

四、政策获得感的实证分析

（一）人口较少民族扶持发展政策获得感的研究意义

我国有28个少数民族，其全国总人口在30万人以下，属于国家定义的人口较少民族。人口较少民族扶持发展政策是我国党中央、国务院专门制定与实施的帮助人口较少民族地区加快经济、社会、文化发展，尽早实现整体脱贫致富的政策。如今这一系列政策已实施了将近15年。根据习总书记的新思想：政策的好坏应以人民获得感为标尺。为此，本文运用政策获得感模型来评价这一政策的成效。理论上，这有助于进一步验证政策获得感模型的合理性；现实上，这可以为政府进一步改进完善政策提供全新的参考。

（二）调查地点与样本选取

三台山德昂族民族乡（简称三台山乡）地处云南省德宏州芒市西南面，是通往瑞丽、畹町等国家级口岸的交通要道。三台山乡是全国唯一的最大的德昂族民族乡，也是位于我国中缅交界处的贫困乡。“2016年末，三台山乡总面积146.6平方公里，辖4个村民委员会，36个村民小组。全乡总人口7432人”①德宏州史志办编.德宏年鉴[M].德宏：德宏人民出版社，2017：74-75。。2005年开始，三台山乡就被列为扶持人口较少民族发展政策的扶持对象。2018年7月中旬至8月中旬，课题组到三台山乡进行实地调查。我们主要采用随机抽样的形式，以三台山乡村民为调查对象，以扶持人口较少民族发展政策获得感为调查内容进行入户调查。本次课题组总共发放了170份农户调查问卷，最终回收150份，经SPSS23.0评估有效问卷达149份。

（三）问卷整体的信度和效度分析

本文首先采用Alpha信度系数法检验问卷信度。结果如表3，α值大于0.8，充分证明了问卷信度较高。

接着，本文对数据进行巴特利特球形检验和KMO度量以测试问卷效度。如表4所示，巴特利特检验显著（显著性Sig=0.000），KMO=0.823＞0.5，说明问卷效度良好，结果有效。

（三）描述性统计分析

调查问卷根据前文所述理论进行设计，并在“预调查”的基础上修改完善，针对政策获得感的四个维度，形成了23个问题，让受访者进行评价。其中知晓度按4度评价并赋值①1不知道；2说了但具体内容不清楚；3基本知道一些内容；4知道并清楚具体内容。，参与度的两个问题进行二维选择并赋值（是为1，否为0）；其余问题根据感知的获得感程度与公平度按5度评价并由低到高进行赋值，描述性统计结果如表5所示。

表5 描述性统计分析

由表5可知，所有问题的众数均大于等于中位数，17个问题的众数均大于平均值，由于众数反映的是数据分布中具有明显集中趋势的数值，体现了大多数受访者的选择和态度，因此，目前的数据说明受访者整体的政策获得感较好。此外，数据虽然有一定差异，但稳定性较好，因为数据的标准差比较小，偏离度也较小。

进一步分析可以看到，在20个5度打分的问题中，均值最高的两个变量是Q20（4.15，电力通畅获得感）和Q19（4.12，交通便利获得感），二者均体现的是基础设施建设方面的感知，说明扶持人口较少民族发展政策中的“村村通”等基础设施建设项目改造和完善了农村基础设施，提高了当地村民生产、生活质量，让村民产生了明显的获得感。而在Q1（扶持政策的知晓程度），众数为2小于均值2.18；Q2（参与扶持政策的制定）和Q3（参与扶持政策的实施），众数均为0，说明目前村民对政策内容的知晓和参与获得感方面仍有提升空间。

（四）探索性因子分析

为了进一步探求数据内部关系和结构，提取它们所反映的主要信息并解释他们之间的相互依存关系，本文采用探索性因子分析法对数据进行进一步分析。

表6 总方差解释

1.相关检验与因子的提取

如表4所示，巴特利特检验显著（显著性Sig=0.000），KMO=0.823，大于0.5，说明本文数据适合做因子分析。如表6和图2所示，本文按照主成分法将关于政策获得感的23个变量进行公因子提取，综合特征值、碎石图以及累计方差贡献率等因素，运用SPSS23.0提取前9个公共因子进行分析，累积解释变异量77.512%。

2.因子载荷与公因子命名

本文运用四次幂标准化最大方差法进行旋转，旋转后的各因子载荷趋于两极化，更有利于对公因子进行命名，旋转后的成分矩阵如表7所示。因子1根据其影响系数主要概括了政府责任感（0.880）、工作透明程度（0.863）、依法行政程度（0.847）、服务意识与态度（0.833）、组织协调能力（0.765）、政策宣传力度（0.576）方面的获得感等主要反映受访者对政府服务质量与态度方面的感知，因此将因子1命名为服务获得感。类似地，可以将其他8个公因子分别进行命名，具体命名结果如表7所示。

图2 碎石图

表7 旋转后的成分矩阵a

提取方法：主成分分析法。旋转方法：凯撒正态化四次幂极大法。a.旋转在6次迭代后已收敛。

由表7结合表1可知，政策获得感的四个维度中：“权利获得感”由因子3（权利获得感）体现，特征值为1.99，其对政策获得感解释的贡献为8.654%；“服务获得感”由因子1（服务获得感）体现，其特征值为5.151，它能对政策获得感解释的贡献为22.395%；“利益获得感”可以由因子2（教育保障）、因子4（生活保障）、因子5（经济收入）、因子6（基础设施）、因子7（农田水利）、因子8（网络覆盖度）六个因子共同解释，累计对政策获得感解释的贡献为42.048%；“价值获得感”由因子9（价值获得感）体现，其特征值为1.015，对政策获得感解释的贡献为4.414%。

从四个维度看，“利益获得感”的影响最大，说明村民评价政策好不好，关键是看政策能否给自己的生产生活带来实惠。而从提取出的9个单因子看，因子1（服务获得感）是所有线性组合中方差最大的，最能反映村民的政策获得感，说明政府的服务、行政效能与服务态度对村民的政策获得感有重要影响；因子2（教育保障）特征值2.116，单个因子贡献度居9个因子的第二位，“利益获得感”维度6个因子中的第一位，说明教育保障对整体政策获得感非常重要，同时也最能激发村民的“利益获得感”，证明了教育保障对村民生活的重要性；因子9（价值获得感）是所有线性组合中方差最小的，说明村民在公平度方面的感知对政策获得感的影响是最小的。

3.因子得分与单因素方差分析

表8所示，本文先提取149个样本的公因子得分，以其公因子方差贡献率作为计算权重，计算各样本的综合得分，即可表征政策获得感的整体水平，其计算公式为：

综合得分=因子1×0.2240+因子2×0.0920+因子3×0.0865+因子4×0.0771+因子5×0.0756+因子6×0.0721+因子7×0.0546+因子8×0.0491+因子9×0.0441。分别检验年龄、性别、政治面貌、文化程度因素对综合得分是否有显著影响，均未发现有统计意义上的组间差异。也就是说受访者的政策获得感没有因为上述因素的不同产生显著差异，说明政策的普惠性和覆盖度较好。

四、结论与政策建议

（一）结论

本文运用政策获得感模型以三台山乡进行了实证分析。结果表明：

第一，总体来看，三台山乡村民对扶持人口较少民族发展政策获得感整体评价较好。而且不论年龄、性别、政治面貌、文化程度因素，三台山乡村民对政策获得感评价不存在显著差异，说明大多数村民均感受到政策实施及其影响，政策的覆盖面大，普惠性较高。

表8 成分得分系数矩阵

第二，通过比较四个维度的政策获得感而发现，对整体政策获得感评价影响较大的是利益与服务获得感，较小的是权利与价值获得感。其中，利益获得感对整体获得感影响程度最大，这正说明了从政策对象角度来看，政策的好坏集中体现在他们从政策实施中所获得的直接或间接收益上。而所有收益中最能影响利益获得感的是教育保障收益，说明教育扶持是村民目前最大需求与期盼。有趣地是，服务获得感比权利获得感的影响程度大，说明相较自身的知晓权与参与权，村民更加关注政府在政策实施整个过程中的服务质量与态度。影响程度最小的是价值获得感，说明目前村民对政策蕴含的公平性关注度低。这四个维度对整体政策获得感影响程度的差异，正好说明政策对象所处的社会经济文化水平较低，对政策实惠与政府服务的需求与关注较高，而对政策运行中的个人权利与公平价值的关注度较低。也就是说三台山乡村民目前在生存性与发展性方面的需求较高，而精神性与参与性需求较少。

（二）政策建议

第一，注重提高政策对象的利益获得感。人口较少民族扶持发展政策应该继续加大关系村民生产生活方面的扶持力度，例如，基础设施、经济收入、医疗卫生保障、生活保障、教育保障等，特别是加大教育扶持资金投入。同时，制定多种优惠政策，提高人口较少民族接受高等教育的机会。

第二，不断改善政府服务。提高服务获得感的关键在于，进一步提高政府服务质量与水平。不管是在人口较少民族扶持发展政策制定还是实施中，都应该首先制定清楚政府责任、工作程序、组织保障机制，确保政府的政策实施有法可依、权责明确、程序合规。

第三，将政策获得感纳入人口较少民族扶持发展政策评价的指标体系。获得感将政策供给与政策需求建立起有机联系，这种联系使政策供给以满足政策对象的需求为导向，可以避免政策供给与需求不匹配造成的不良效应。

第四，应加大人口较少民族扶持发展政策的宣传力度。从发展的眼光看，提高村民权利获得感是提高政策绩效的永续动力。权利获得感是村民主动参与政策实施的表现，是村民自我发展观形成的标志。一方面，只有当村民获得程序性权利保障即知晓权，就是说当村民清楚知道与理解政策方案与内容，才能提高村民对政策内容与实施方案的认同感。另一方面，知晓权又能保障参与权真正得到落实。因为知晓权得到了充分保障，能提高村民参与政策实施的主动性。当村民在政策实施过程中争取自身参与权时，表明村民已将“政府要我发展观”转变为“我要发展观”，村民的自我发展意识将会使政策绩效事半功倍。所以，政府应加大人口较少民族扶持发展政策的宣传力度，培育村民参与意识，扩宽村民参与政策制定与实施的路径，切实保障村民知晓权与参与权。