公务员绩效考核存在的问题与改进方法

2020-09-17薛晚

时代人物 2020年12期

薛晚

问题提出

公务员绩效考核制度是现代政府人力资源管理制度的重要内容，如何通过增强“激励性”来提高公务员行为的“公共性”是政府行政改革与创新的重要着力点。世界主要发达国家建立以绩效为导向的公共管理体系，强调通过激励机制改革推动公务员制度改革，进而改进公共服务质量。美国拉斯维尔提出的5W1H广泛应用于管理工作，该方法从6个方面对目标计划提出问题并进行思考和决策，即WHY（明确工作目的）、WHO（明确执行工作的人员）、WHAT（明确工作的内容）、WHEN（明确工作时间）、WHERE（明确开展工作的空间位置）、HOW（明确完成工作的方式和方法），其核心是多维度分析问题、解决问题以提高效率和效益[1]。吴卫认为我国公务员绩效考核存在绩效考核目的不明确、绩效考核流于形式、考核指标体系缺乏科学性和针对性、考核等次较少、激励功能弱化、考核方法简单，形式单一以及平时考核形同虚设等问题[2];魏晓丽认为我国公务员绩效考核制度存在考核标准的笼统、考核程序形式化、考核方法不科学、考核等次较少且难以实现激励等问题[3];阳东辰认为当前公务员考核存在考核目的不明，定位不准、考核内容模糊，标准笼统、考核主体单一，责任不明、考核方法简单，手段陈旧以及考核程序形式化，缺乏监督等问题[4]。

国内公务员绩效考核现状与问题

考核目的不明，定位不准。政府公共事业管理在绩效评估的发展方向上追寻工具理性和价值理性的整合，这是绩效评估兼顾公平与效率、整合评估道德与制度功能需要。绩效考核的关键是建立科学的评价指标，构建合理的评价工具，制定严密的评价程序，充分调动公务员的工作积极性，更好地实现政府部门的职能目标。由于，当前的公务员绩效考核目的不够明确，导致公务员绩效考核往往是就考核而考核，没有从系统性、战略性、准确性上予以定位，甚至个别地方把公务员绩效考核看作例行公事，没有针对考核中的问题进行积极反馈和改进，使绩效考核走向了形式化、程序化误区。

考核内容模糊，标准笼统。我国公务员人数多、职位种类繁多、职务和层级复杂，大致分为决策层、管理层、执行层3大层级，3个层级公务员的职责属性、行政角色、任务内容不同，活动方式也有很大差异，且不同被考核者之间、不同部门之间缺乏可比性，要求公务员考核标准必须以其职位、职务的不同有所区分。但在具体操作中，考核标准笼统，考核内容单一，虽然《国家公务员考核实施细则》对公务员的考核标准作了进一步的解释和说明，但是由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏差异性，导致考核的结果有效性不足。

考核主体单一，责任不明。我国行政机关大多数实行行政首长负责制，考核结果基本是体现领导者的意志，个别地方政府引入了“360度考核”手段，在考核主体设计上由单一的“上级”扩大到“上级、下属、同事、服务对象和基层代表”，但领导者的意见仍是关键，其他方面的意见只是“参考”。此外，考核主体责任机制不完备，但对各考核主体在考核的不同环节中应负何种责任、出现考核失职失误后该如何追究和惩处未作明确规定，以至于在考核实践中，考核者碍于面子、做老好人或与被考核者有“私情”，于是在考核中使得一些存在严重问题的被考核者顺利过关，削弱了公务员考核管理的实际意义和价值。

考核方法简单，手段陈旧。我国公务员考核明确规定，公务员考核采取定性与定量相结合的考核方式。由于政府目标的多元性和复杂性，导致了执行政府政策的公务员工作的多元化和复杂化，使公务员的工作受政治、社会、经济等多种因素的制约，在缺乏多元性的量化目标及岗位职责说明书的现实下，很难确定定量考核测评标准，致使公务员绩效考核依旧以定性考核为主，忽视了定量考核的要求。定性考核虽简便易行，但考核主要凭借考核主体个人感觉、印象和经验，缺乏客观标准，很容易使考核结果失真，影响考核目标的实现。此外，定期考核结果是以年终群众投票形式产生，未能与日常考核结合，存在大量人情票、关系票。

考核结果形式化，激励功能丧失。当前，公务员绩效考核缺少必要的考核信息反馈，使绩效考核实际意义丧失。《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》规定了公务员考核的结果分为3个等次：优秀、称职、不称职，并规定了优秀比例，一般在本部门国家公务员人数的10%以内，至多不超过15%，在实际工作中实行按比例分配名额，考核往往按照参评人数的10—15%将优秀名额分配到各部门，造成不管部门工作优劣，都有指标评优的现象，导致绩效考核不公平，严重挫伤公务员积极性，大大削弱了考核制度的激励作用。

公务员绩效考核改进方法与建议

考核目标：科学定位，有效激励考核对象。在绩效考核中，首先要明确定位绩效目标，设定科学、合理的目标体系，使绩效考核工作目标清晰、标准合理、奖惩有据;其次，要充分发挥绩效考核的反馈激励作用，使之对于提高公务员工作能力与绩效、提高公共服务水平有着切实的作用，而不是将绩效考核看成一般人事管理工作。当前绩效考核常常被作为单纯的评定先进、奖金的依据，人力资源开发的价值发挥不足，应充分发挥绩效考核对于提升公务员素质的作用，在考核中发现公务员工作中的不足，应及时反馈评估信息，使公务员能够充分认识到自己取得的工作成效和存在的问题，成绩能够得到不断激励，素质能够得到不断提高。

考核主体：360度多主体绩效考核。“360度绩效考核”方式是一种全方位多角度的考核，由被考核者上级、同事、下属和服务对象等对其进行评价的一种考评方式，从不同角度客观评价被考核者，考核结果对于帮助被考核者提高能力、水平和业绩有着重要作用。公务员利用社会资源进行管理活动，其德、能、勤、绩、廉的表现自然应该受到各方面的监督，他们的上级和同事等参与考评，对于增强考评的透明度，提升考評质量有着明显的价值。

考核内容：完善职位分析，实施分类考评。重视公务员的岗位设置和职位分析等基础性、前提性工作，认真研究不同岗位的工作规范、要求以及任职资格等。同时，需要加强立法和制定具体的规范性文件，使职位分类有法可依，有章可循。最后，对领导职务和非领导职务进行严格划分，对各种工作岗位进行精确分析，并制定详细的职位评价和工作说明书。通过体现不同岗位、不同职级的公务员要求的差异，构建针对不同的公务员队伍特征制定不同的考核标准和体系，改变过去“一刀切”的传统做法。

考核方法：注重定性与定量考核有机结合。公务员考核坚持定量和定性相结合的原则，明确定量方法为主，定性方法为辅，借鉴企业人力资源的考核方法，如关键指标方法，将公务员考核集中在对绩效有最大驱动力的关键性事件上，从而及时发现问题并采取措施提高绩效水平;建立“一体化”考核模式，充分发挥平时考核的作用，改变年度考核“一锤定音”的做法;制定分类考评绩效考核指标，依据公务员的岗位职责，在德、能、勤、绩、廉考核指标的基础上，进一步细分二级指标，主管领导依据定量因素的基础上结合不能量化要素，提出考核等次意见，确保考核更加科学、合理，更能够全面、客观地反映公务员的实际工作情况。

考核结果：奖惩机制的健全与落实。一方面，借鉴外国的经验在量化考核的基础上，按照公务员的考核分数划分等次，形成优秀、优良、称职、基本称职、不称职等5个等次，并赋予不同等次公务员不同的奖惩措施，从而形成良好的竞争和激励机制。另一方面，健全绩效考核的奖惩机制，如通过改变工作岗位、扣薪、停止晋升、停薪等办法来进行负激励，通过晋升、薪酬调整、培训机会等公务员高期望值的领域进行正激励。