新时代背景下国家审计监督对地方经济建设的促进作用

黄美潇 陈昕悦 王林（福建农林大学金山学院 福建福州 350002）

党的十九大指出：“中国特色社会主义进入新时代。”新时代背景下，审计部门全覆盖监督，为经济建设添砖加瓦。从资金结余立场出发，科学合理更新预算安排；从细化保障、拨付渠道入手，实事求是进行数据核对；从资金下达、基础设施建设等方面探索，优化流程，盘活资金；通过审计监督意见分析资金使用效益，建立健全评价体系。可以说，国家审计监督不仅是对经济主体的监督检查，更是对审计机关和审计法制体系的检验。

一、国家审计监督

（一）国家审计监督的概念。国家审计监督是一项专职和专业行为，是独立的、由专门机构和专职人员依法进行的，在国家治理体系和治理能力现代化中发挥“免疫系统”的作用。其具体表现为：对财政收支的真实性、领导干部履行经济责任情况、对外援助项目等进行审计；对有关的重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪；参与起草财政经济及相关地方性法规、规章草案；对直接审计、调查和核查的项目依法评价，出具审计报告；培育监督人才。

（二）新时代背景下的审计监督。

1.中国特色审计监督。

（1）审计监督具有公开性。审计机关按年度编制报表，建立健全信息更新和政策解读机制。围绕年度重点，明确监督的任务，由此强化升级有重点、多元化、全覆盖的审计监督政务公开机制，将审计监督的声音“下沉”至基层，讲述监督故事，弘扬审计使命[1]。从图1可以看出，福建省政府2019年总计发布20 798条信息，其中，政务动态更新量占比74%，政务公开的质量和实效大大提升，审计机关利用公开约束机制，让人民监督权力，使权力在阳光下运行。审计监督为新时代政务公开健康发展提供了保障。

图1 福建省政府2017—2019年信息发布量折线图（数据来源：福建审计厅）

（2）审计监督具有规范性。严格执行审计人员持证上岗和资格管理制度。将规范化审计流程作为监督人员培训的必修课程，把国家审计内容纳入审计系统各类培训大纲，开发和完善网络法律课程，提升审计人员专业素养和能力。成立执法责任制工作领导小组，全面落实执法责任制。通过强化审计现场管理，使监督管理规范到位。规范化的监督机制，加快了审计公平化建设的进度。

2.审计监督的原则。

（1）坚持依法审计。按照《法治建设第一责任人规定》的要求，审计机关强化第一责任人职责建设，将审计监督的法治建设摆在重要位置，增强审计人员遵章履职能力、运用法治思维和法治方式开展工作的能力，使审计机关及其工作人员展现为人民服务的初心与使命。依法审计在制定重大决策、实施行政权利中充分凸显“法律顾问”的形象[2]，为监督全覆盖奠定基础。

（2）完善体制机制。机构改革后，新设立的审理法规处具有以下职责：①对于审计报告、审计决定书等审计业务文书进行内容与数据把关；②全程参与审计业务会议；③及时梳理权责事项；④把握投资审计界限；⑤举办国家宪法周等普法活动；⑥线上贯彻落实“执法+普法”双重责任制，利用“三微一端”，全覆盖宣传渠道。

（3）以大局引领。2020年召开的审计工作会议强调“审计机关矢志不移，聚焦大局重心，高效发挥审计监督的职能作用”。对专项资金往来必审，对政府收支必审，对核销账款、税务保单必审。审计监督坚持服务大局，全面统筹规划，从大方向入手，着实改进细节工作。

（4）创新方法。科技强审是新时代更好地发挥审计在党和国家监督体系中作用的重要保障，是推进审计技术现代化的重要支撑，是提高审计工作效率和质量的重要手段。从图2可以看出，2016—2019年福建省审计厅信息化建设的支出与投入呈对称式分布，审计创新效果显著，为审计人员减轻了工作负担。

图2 福建省审计厅2016—2019年信息化收入与支出统计图

（三）审计监督的表现。

1.通过审计监督，落实有关政策（。1）采取“经济责任审计+预算执行审计+专项审计+政策跟踪审计”等模式，避免重复交叉监督。部门间各司其职，形成“审前充分协商、审中协作配合、审后结果共用”的协调配合机制。（2）长汀县审计局组织全体科级以上干部签订“阳光招生”承诺书，配合县教育局和各学校做好招生工作。（3）对于拖欠职工工资的“老赖企业”，审计机关派出专项调查组，实时跟进还款进度，布置整改工作。同时下发监督记录仪，全程录像，保障审计人员高质量行使权力。对于屡劝不改的企业，移送司法机关处理，并向社会反馈审计进展，进一步强化审计机关的社会责任感（。4）税务系统与审计监督相互配合。完善政策答复和问题整改“两个台账”，及时解决减税降费中的堵点、难点。（5）为确保2020年决胜小康，审计监督时刻关注扶贫进展，监督评价资金使用效果。（6）针对医疗保险参保者权利与义务不对等、少报等问题频发，对与医保定点合作的医疗机构的就诊、药品管理、报销费用等环节进行核查[3]。

2.加强应急监管。开展疫情期间新建医院的基础设施建设专项审计，与群众和媒体在线合力“把关”。开展红十字会接受捐赠物资的数字化审核，要求红十字会提供准确规范的清单，并逐一核实具体使用量，科学调配物资，与社会共享捐赠品。强化产品合规性、专项资金转移支付、信贷延期归还期限等监管力度。

3.提出整改措施。根据审计监督发现的各类问题，提出针对性改进措施。截至2020年1月2日，审计整改率较2017年以前跟踪审计监督率提高7.8个百分点，审计建议采纳率提升1个百分点。针对审计整改意见常常被“束之高阁”的现象，福建省审计厅采取“1+N”工作方案，厅长为总负责人的大组负责制。厅级领导担任各大组组长，业务处处长和市区审计局局长担任副组长兼各项目审计组组长，加强审计项目过程管控，使监督意见落地执行。

二、新时代背景下审计监督促进地方经济建设的实践

（一）取得的成效。

1.审计监督促使减税降费落地生根。审计监督积极落实“先给后取，培植财源”政策。2019年前三季度，福建省减税降费成果为443.74亿元。厦门、福州、泉州新增减税的力度分别为121.21亿元、95.74亿元和74.42亿元，占全省新增减税总量的71.3%。审计监督促进普惠性举措落地，从根本上解决民生问题，助推经济高质量发展。

2.审计监督助推精准扶贫专项工作。积极开展精准扶贫专项审计。审计部门通过采用同步进点、交叉审计等方式，重点突出精准工作全过程、涉及精准帮扶措施实施情况、21项扶贫资金和追加23个省级扶贫开发重点县的扶贫资金使用情况等内容，审计机关与纪检监察机关协作配合，对扶贫领域腐败零容忍，保障脱贫攻坚目标如期实现。据福建扶贫惠民资金网，2019年福建省扶贫支出654 013.49万元，其中13.2%的专项资金用于扶持330 998户建档立卡家庭，全省建档立卡户人均专项资金约0.26万元。审计监督公示的不仅仅是温度与情怀，还坚定了民众脱贫必胜的信念。

3.审计监督聚焦反腐倡廉。在反腐问题上，福建省审计厅严守“政治红线”，做到筑牢初心，真正为民。通过审计监督，及时向社会公布违法违纪案件，让贪污腐败无处遁形。2014—2016年福建省共查获3 062起贪污案件，其中涉案金额百万元以上占比10.2%，追缴赃款赃物总计3.46亿元。

4.审计监督密切追踪环境保护。审计监督跟踪环保专项资金，同时瞄准“生态+经济”模式，推进河流污染综合管理工作。通过对财政资金用途的专项审计，2017年工业固体废物生产量共减少为5 461.57万吨，节约了大量原本需花费在处理上的预算资金。南平市光泽县审计局的计算机团队对辖区内自然资源的数据进行收集，通过技术攻关，建立专业化平台，打通部门壁垒，形成实时变化趋势图。通过“绿色审计”网络，环境审计的力度不断加大，“清新福建”的形象不断深入人心。

5.审计监督推动数字福建创新发展。随着“大数据”技术的广泛使用和智能化创新发展，为实现大数据高效率解决问题，简化被审计单位的办事流程，福建省审计厅搭建审计数据中心和云服务平台，完善信息基础设施建设。相关部门在平台上按步骤注册，及时录入数据。审计部门若对被审计单位电子数据真实性质疑时，便可提出测试方案，在线监督被审计单位人员按照方案的要求进行测试，为审计工作保驾护航。福州市审计局以第二届“数字中国”建设峰会为契机实施监督全覆盖，依托大数据管理平台，实现对市本级财政及部门预算执行、社保资金、涉农扶贫资金等统计分析，进一步夯实大数据审计基础，实施智慧审计。

（二）审计监督的难点剖析。

1.非税收入监管存在短板。国地税合并后，福建省税务局2019年征收185.18亿元其他非税收入。面对庞大的资金数额，审计监督的不足主要体现在：一是审计厅与非税收入时点无法成功承接。非税收入在税务局已实现款票分离[3]，但监督分析时效性不够。在数字信息化背景下依旧不能实现当日传输信息，只有在月末结账后审计机关才能获取相关信息。收缴方式的合法性与可行性有待观察，审计厅无法实时监控税务局开具票据的真实性，甚至对留存于税务局的空白票据不明使用情况，为后期差错埋下“隐患”。二是非税收入的“输出”存在短板。纳入征收范围的支出功能不健全，业务办理环节“一刀切”，审计监督的难度增大。税务局将非税收入的收缴职权一体化后，一定程度上规避了资金恶意外流、公款私用等现象，但在处理财政支出方面却显得捉襟见肘。因为无法将权责对接，税务部门缺乏权限，不能“越界”查看财政支出明细项目单。也因此，对方单位开具的支出需求，税务部门在规定工作日内打款的“灰犀牛事件”频发。为政府非标准和随机行为提供物质条件的是非税收入，若非税收入不规则扩大，可能会阻碍政府全面决策和宏观调控的有效实施，审计厅处于该环节的末端，事后监督，审计风险增大。

2.扶贫审计局限资金监督。审计监督着力于专项资金是否存在漏洞，监测使用情况，评估方式单一，无法将审计工作与精准到户的扶贫事业相互联通，是目前迫切需要解决的问题之一。

3.环境审计面临困难和挑战。据锐思数据库，2007年福建省环境保护支出为97 019万元，到2016年这一数字已上升到1 303 500万元，年均财政支出中环保经费逐年提高，环境保护处于超负荷的关键时期，环境审计面临着困难和挑战。

4.大数据审计存在威胁。由于数据自身的复杂特性，审计部门监督共享的同时，动态或静态存储的隐私“暴露”于大众视野里，带来潜在风险。审计监督公开化趋势促使信息透明度加强，但对于数据保护的意识尚未形成。

三、对审计监督工作的改进建议

（一）提升监督辐射面。提升辐射面是审计监督全覆盖的根本要求。首先，做好审计全覆盖准备。审计机关应明晰自身监督的优势与特色，结合非税收入匹配对应方案，开展内部调查，重视稽核监督的重要性。同时结合外部调查，建立数据模型，对比分析非税收入监管对税务局乃至全省经济增长的影响。可尝试成立专业小组，在非税收入稽核上有所作为。通过摸索不同审计思路，找到最优解。其次，建立审计税务互联平台。该平台开辟远程监控功能，税务工作人员处理非税收入业务时，连线审计专项负责小组成员，对有异议的数据及时询问。下发电子票据，工作人员据实填制票据，减轻审计机关每月审核工作量。一方面便于税务局传输凭证至办理业务人员；另一方面避免纸质空白票据长期滞留在税务局内。在平台导入相关法律条款模块，鼓励税务局工作人员自主学习，定期开展法律知识竞赛，使非税收入征缴前端合法化。再次，将人员与资金力量投入到完善平台基础设施建设中，培养软件开发人才，提升审计监督的“基建速度”。通过“双随机、一公开”制度，智能生成的报表与税务局的电子凭证比对，详细列明差错的问题所在。最后，减少支出上浪费，改善资源的动态分配。提升公共产品的附加值，追根溯源规避支出的盲目性，加强管理，缓解审计监督压力。

（二）开拓扶贫审计思路。开展精准扶贫审计是国家审计的重点任务。一方面深入农户，积极开展调研，通过采用能准确识别特定贫困人口功能的扶贫动态管理系统，解决精准扶贫工作中存在的具体问题，另一方面把握“精准”二字，积极制定符合地方特色的监督条例，推动精准扶贫目标实现。

（三）借助内部反腐，提高监督效率。推动被审计单位积极开展内部审计，自查自纠，通过常态化机制，持续改进单位内部风险管理体系，规范内部控制以及运营流程，将风险控制在可接受的水平。内部腐败案件的减少，定会营造风清气正的氛围，减轻审计监督的工作强度。

（四）加快环境监督框架构建。多主体监督，对污染严重的企业强化追责，审计、社会、舆论三方通力合作，消除审计盲区，确定目标、对象和范围及工作重点，治理维度全覆盖，推动全省绿色、循环、低碳发展。督促企业掌握核心技术或转型发展或改进生产流程，追求“绿色”生产，把环境污染风险降至最低，为绿色事业做出贡献。

（五）化解大数据审计风险。由于数据自身的复杂特性，数据背后蕴含着数以万计的信息。审计部门监督共享的同时，动态或静态存储的隐私“暴露”于大众视野里，带来潜在风险。审计厅应与专业数据管理机构进行沟通和咨询，识别、分析、评估风险，据此进行风险管理决策。开发区块链数据审计，保密传输，确保经济安全、可持续发展。坚持新发展理念，转变监督的观念、内容、方法，促进经济建设水平、成果、效率、质量与素质的提高。