疫情防控常态化下如何保基本民生

[摘要] 新冠肺炎疫情防控常态化体现了兜底发展和防疫升级的双重内涵和要求，需要对因疫劳动收入中断、因疫劳动力损耗导致收入中断、因疫投资失利导致家庭收入中断等脆弱人群给予制度关注。建议重点提供基本生活需求和能力恢复需求的基本民生保障，增大社会救助制度覆盖弹性、改革社会救助流程、动态精准供给社会救助资源、构建社会救助信用监测系统、完善社会救助相关法律体系建设等。

[关键词] 疫情防控常态化;  保基本民生;  现代市场经济脆弱性;  社会救助

[中图分类号] R184; D616      [文献标识码] A      [文章编号] 0529-1445（2020）08-0055-04

新冠肺炎疫情的全球蔓延给世界政治、经济、社会发展提出严峻挑战。新问题、新风险的另一面是新治理。如何将不确定形势转化为确定性的经济社会秩序，亦即如何将新风险防控纳入到常规化国家治理体系中，成为审视一个国家治理能力的新注脚。我国经济社会体量庞大，在疫情防控常态化方面的积极应对及成果具有重大的国内和国际意义。党中央根据国内外疫情防控及经济社会形势，提出“六稳”“六保”目标。其中“保基本民生”对2020年全面脱贫攻坚目标的实现和2020年后相对贫困治理策略的形成具有“转辙器”功能。为贯彻落实好这一要求，需要解读清楚何为疫情防控常态化、保基本民生的目标群体、保障内容和保障手段，从而切实保障人民基本生活与发展需求，提升国家治理现代化水平。

何为疫情防控常态化

疫情防控常态化是基于疫情影响长期化或疫情风险常态化而言的。疫情影响长期化是指在新冠肺炎疫情尚未稳定、医学攻关尚未取得最终胜利、疫苗尚未全民普及之前，新冠病毒将在未来一段时期持续威胁人类生命与健康安全，以及由疫情引发的经济社会危机对人类产生持续影响。疫情风险常态化是指全球化程度的不断加深，增大了疾病风险大规模暴发的概率，风险社会成为现代社会的重要特征。在此现实拷问下，各国和全球治理体系亟待向疫情防控常态化方向转变。

习近平总书记指出：“面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势，我们要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。”1今年4月17日，中共中央政治局召开会议进一步指出，必须倍加珍惜来之不易的防控成绩，巩固防控战果，绷紧疫情防控这根弦，抓紧抓实抓细常态化疫情防控。由此可以得出疫情防控常态化内涵的两重维度：一是兜底发展。针对此次疫情产生的经济社会与国际关系的长期影响，扶危济困，寻找经济发展新动力，统筹国内国外两个大局。扶持企业，稳定就业，保障基本民生，维护国家安全和治理体系运行，稳住经济运行链条和推动完善全球治理体系。二是防疫升级。针对此次疫情暴露出来的防疫系统、公共卫生系统、公共安全检测系统、医疗医保制度等短板和不足，总结抗疫中形成的制度实践经验和制度建设规律，完善、优化与创新制度体系，提高风险防控能力。

“保基本民生”都保谁

贫困人口与生计维持系统脆弱的人群受到新冠肺炎疫情的冲击和影响最大。在全面脱贫攻坚和做好2020年后相对贫困治理准备工作的背景下，应抓两条保基本民生的工作主线：一是加大对原有贫困人口的保障力度。二是针对此次疫情下的生计维持脆弱人群，完善相关制度安排，提供有针对性的保障体系，重构生计维持的支持系统，增强其恢复生计维持的能力。在既有制度瞄准的贫困人口之外，疫情防控常态化时期有三类生计维持脆弱人群需给予制度关注。

第一类是因疫劳动收入中断人群。这类人群具有现代治理制度瞄准的一般意义。一方面在于这类人群是由现代经济发展的脆弱性所致。现代市场经济条件下，在充分释放各个经济组成要素优势、实现资源整合效益最大化的同时，经济各组成要素之间联系日益紧密，每一部分的良好发展对其他相关部分依赖性增强，一旦某一经济环节或组成要素中断就会打破经济各组成部分之间严丝合缝的咬合状态，进而产生不同程度的多米诺骨牌效应。现代市场经济越发达，这一脆弱性问题越突出。另一方面在于因疫中断劳动收入的家庭具有一定代表性。在现代消费社会下，为使有限的家庭收入在当下释放出最大的购买力或取得最大的长远收益，普通工薪家庭的财务结构发生了由过去的“收支平衡”向“债务收入平衡”的转变。如，一些普通工薪家庭往往存在由房贷、车贷等构成的隐形债务，即在工薪家庭能够通过劳动所得维持家庭债务与收入平衡或有所结余下，此债务仅存在于偿还的时间差期间，故在这个意义上将其称为隐形债务。一旦劳动收入中断，普通工薪家庭内部的隐形债务就会在家庭积蓄无供给力且无其他可变现资产的情况下显性化。

与既有社会救助政策所瞄准的救助群体相比，此类人群具有三个特点：一是受现代市场经济高度发达、社会分工日益精细化的影响较大。致使其陷入困境的原因是现代经济体系的脆弱性，即现代经济体因某一不确定因素出现某种程度上的“断闸式”瘫痪，进而导致依附于市场的家庭金融链条中断。二是与市场亲和度低的常态化困难群体不同，这类人群的市场亲和度相对较高，具有一定的谋生和适应市场竞争的能力。三是与常态化下贫困人口收入的少增长或零增长不同，这类人群在非常时期的收入是负增长，即非但没有收入所得，反而每月还有待偿还的债务。此类人群在经济社会出现风险时易转为困难人群，在经济社会恢复常态后大部分人可自动恢复生计维持能力。但由于其与传统贫困人群具有不同特征，在生计维持中断期间难以進入到社会保障体系中。随着人类社会风险的发生常态化、影响全面化的升级，此类风险防控应被考虑纳入常规化国家治理体系中，对此类人群相应的保障也应纳入社会救助制度安排，从而给2020年后的社会救助制度完善提出新要求，具有政策发展前瞻性意义。

第二类为家庭主要劳动力损耗导致家庭收入来源中断的人群。具体表现为家庭收入主要贡献者因疫死亡，或因患病导致劳动力下降、影响基本生活的家庭。这类家庭可能是低保家庭，也可能是低保边缘家庭，还可能是普通家庭。无论哪种家庭，在新的充当家庭收入支柱的家庭成员出现前，该家庭的生活质量将会大幅下降，甚至陷入贫困中。与前一类人群不同，此类家庭中的人群不会随着经济社会恢复常态而脱离困境。与前一类人群的相近之处在于，从初始条件上看，部分人群并不具有传统贫困人口的典型特征，但由于家庭内生发展和自我防风险能力降低，在缺少必要外部制度支撑的条件下，会逐渐转变为贫困人口。

第三类为因疫投资失利导致家庭收入来源中断的人群。随着我国个体经济迅速发展，越来越多的家庭成为投资收益单位。从家庭投资类型上看，多为餐饮、食品、服装、日用品零售业、美容美发、花店以及各种众筹等。对于那些以家庭投资作为全部生计来源的家庭而言，投资失利意味着生活来源中断，尤其对于那些疫情前通过借贷增加投资、扩大经营规模的家庭而言，遭遇疫情及其常态化导致家庭投资金融链条断裂，从而导致家庭陷入破产困境。对于那些度过困难期的家庭而言，投资收益并不会随着经济社会的恢复而迅速回弹，即从收回投资成本到盈利需要一段时间。

“保基本民生”保什么

民生是一个内涵丰富的概念范畴，从内容上看包含就业、安全、养老、医疗、教育、住房、环境等与人民生活和发展需求息息相关的诸多方面，从水平上看从兜底保障到实现美好生活，从覆盖人群上看面向所有人。1基本民生的范畴要小，从内容上看，涉及民生中的基本内容，即那些满足人基本生活需求的方面，包括能够购买一些最低生活标准的生活资料，吃得饱饭、住得上房、上得起学、看得起病等，以及其他能够帮助家庭恢复或增进内生发展力量的有针对性的措施;从水平上看，以底线思维满足基本生活需求，培育和增进其内生发展能力;从目标人群上看，包括既有贫困人口、贫困边缘人群和文中的三类生计中断人群。

具体说来，本着抓实抓细保基本民生的原则，实现基本民生需求的精准对接，基本民生资源的精准供给，提供两大方面的基本民生保障。一方面是基本生活需求保障，含以下几个方面：保障人民能够按照所在地最低生活标准购买食物、调料、卫生用品等生活物资，水、电、燃气、暖气、网络等生活资源，减免或部分减免子女教育费用，患病时能够得到基本的药品和及时有效的治疗，家中因故死亡者能够得到安葬，保障出行和住房保障等。另一方面是生计维持系统或能力恢复需求的保障，在调查了解目标群体需求结构的基础上，提供有针对性、系统性的制度保障，含技能保、服务保、金融保等几个基本内容，具体包括职业援助、职业培训、就业服务咨询、贷款缓还，在一定期限内降低贷款利息、小额信贷、心理疏导、老人或子女照料、法律援助及其他政策方面的扶持等。

“保基本民生”怎么保

这一时期的“保基本民生”应作为市场经济发展的配套制度措施，积极应对市场经济发展所带来的生计维持的脆弱性危机。在强化保障力度的同时，应当立足当下、着眼长远做好制度设计。

增大社会救助制度覆盖弹性，改革社会救助流程。改变以家庭资产为扶或救的制度前提，转为以家庭有接受救助需求为前提。从具体操作上看，制定家庭救助需求调查表与诚信承诺书，申请者填写后即进入社会救助制度瞄准视野;制定接受救助原因调查表及诚信承诺书，了解申请人及其家庭因何原因陷入困境;建立救助的制度资源储备库与构建致困类型，形成基本生活需求保障和内生发展能力再生促进两大资源供给层级。基本生活需求保障为底线共享型层级，符合条件者都可享有;内生发展能力再生促进为“因异施助”层级，根据不同致困类型提供相应制度支持方案。

按照分阶段分梯度原则，动态精准供给社会救助资源。如何提高社会救助资源供给效率，把钱用在刀刃上，产生四两拨千斤的效能是完善社会救助制度的重要议题。其中的一个基础性难题是如何及时、真实地观测到救助对象及其家人的经济状况，以及救助方面和救助资源收支情况的变化。随着我国数字化、信息化、智慧化政府治理、社会治理与国家治理体系的逐步建成，以及多部门联合联动机制的成熟，社会成员及其家人的收入、支出、消费结构、财产及流动情况、救助资源收支及效能等方面的大数据可建立起来并实现互通共享。在大数据分析的基础上，构建分阶段分梯度的数据智能化救助系统，通过对致困人员及其家庭的上述方面的监测，快达到分阶段分梯度的分界点时，系统给出阶段和梯度转换提示，并通过短信提示给受助者，受助者如有异议可提交新的受助需求证明材料进行反映。

构建社会救助信用监测系统。运用区块链技术构建社会救助制度，建立社会信用奖惩机制，发挥互联网信息技术在基本民生保障制度完善与创新中的作用。一方面，实现政府业务流程、经费使用方面的信息网络化、痕迹化和监督智慧化。将业务分解为一系列程序点，精准到某一程序操作点在何时何地由何人操作，以此作为督查和问题追责的依据，实现业务操作的全程透明化，防范职能部门人员的道德风险。另一方面通过建立与打通社会救助申请人、获助者和家人的财务、资产和救助内容及救助资源使用情况的大数据，由大数据系统自动识别与审核申请人的救助需求和原因，可将结果分为完全符合、基本符合、部分不符、完全不符，其中基本符合不会引动社会失信预警，但需要社会救助工作人员进一步核实与调查;部分不符将引动社会失信预警，在工作人员核实后情况属實将记入社会失信记录，影响本人及其家人下一次享受社会救助资源;对于完全不符的情况，在核实定性后，申请人及其家人列入失信名单，对于情节严重者进行法律制裁，等等。

完善社会救助相关法律体系建设。根据社会救助需求结构与供给侧结构的新变化，进一步修订完善社会救助法。一方面，调整社会救助适用人群范围，进一步明确受助者权益与保障形式，健全社会信用奖惩机制，细化社会信用奖惩标准与结果。进一步完善制裁社会救助严重失信者的相关法律，职能部门具有主张和举证的权力和义务。另一方面，加强对社会救助政策执行与程序运作人的法律监督，保护社会救助申请人及其家庭成员的信息安全，对信息安全防范不力、导致信息流失对申请人及家庭造成经济精神损失的工作人员进行相应的法律制裁。

打出“现金保+物资保+制度保”的组合拳。降低现金救助比例，提高物资与制度保障力度，构建日益健全的制度保障体系，抵御社会救助依赖。基本前提是构建物资与服务联保联供联动体系与机制。就基本生活资料保障方面而言，可在指定市场设置专柜或自动售货机，涵盖基本生活所需的各方面，社会救助资源获得者凭二维码低价购得，价格方面可由政府直接补贴给生产企业，同时将社会救助者的商品评价作为评判该企业社会信用的主要依据。水、电、燃气等可按照人均每月最低标准免费供应，超出标准部分由个人承担，暖气和网络等可由政府购买免费提供。就自我发展能力再生方面而言，通过政府购买和社会企业、公益性组织等提供相关免费服务，由职能部门牵头各相关部门提供系统性的制度支持。

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[3]姚建平.聚焦民生保障核心问题，推动社会救助转型发展[J].浙江工业大学学报，2020，（3）.

（作者简介：贾玉娇，吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师，中国社会保障学会理事）

责任编辑 / 梁齐勇