城市社区机制创新研究：撤街道扩社区

范文弘志

摘 要：党的十九大报告明确指出我国人民对于对精神文明的需求逐渐增长，并强调加强和创新社会治理领域，建立“共建共享”的社会治理新格局。这要求基层民主的进一步发展与扩大，社会治理制度的突破与创新，民主意识的进一步加强。当前我国社区管理中的普遍应用的街居制管理机制逐渐开始显露出弊端，不能满足人民日益增长的需求。街居制社区管理机制的尺度模糊、范围宽泛和行政僵化等表现，局限了社区管理机制的进一步发展。社区给管理机制要更加深入的贴近群众，满足人民需求需要将社区治理行政性减弱，增强社区治理的社会性。尝试撤销行政体系中繁赘的街道部门，缩短治理过程中的垂直冗杂，横向扩大社区治理幅面，建立现代化、信息化的新型基层社区，建立多元型、常态化的共治社区机制。扩大民主参与，加强民主自治，整合社会资源，共同建立和谐共享的社会关系。本文基于以上目的对街居制的显现的问题加以思索，探索撤销街道办，扩大社区的新型社区管理机制的道路。

关键词：社区治理;共建共享;多元共治;撤街扩社

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.29.068

随着社会进步、改革开放的深入发展，我国社会主要矛盾发生了变化，新的矛盾不仅对满足物质需求增添了更高的要求，并且对于精神文明方面有了更高层次的需求。人民已经从注重物质方面转变为更加注重精神发展和文明环境方面，对民主、公平等有新的思考。更加要求民主制度的完善，要求参与到国家建设当中，共同建立民主的、法治的社会。最先表现出的就是居民对治理社區的活动参与积极性比以往更高，并提出扩大参与社区治理的范围。当前我国社区在社区管理的实践中主要应用四种模式，即行政主导型管理模式、半行政半自治型社区管理模式、自治型社区管理模式和网格型社区管理模式。这四种模式在我国被广泛应用，具体形式根据实际情况多少有些不同，但是实际应用的核心共同点就是都多少加入了街道办的参与。街道办作为沟通居民与政府之间的“搭桥”，在不同模式中起到的作用大小不同。街道办在应用之处的确对我国的社区管理起到一定的积极作用，但是随着我国国情发生变化，目前现有的社区治理机制已经不能满足目前居民管理社区的要求，并且街居制社区管理机制本身存在着一些制度弊端。满足人民的需求要求社区进一步的扩大，不仅是在体积上扩大，或是单纯的职能扩大，最主要的是要使更多的居民参与到社区管理与建设当中，扩大基层民主，实现共建共享共治的民主管理。要达到这种民主管理需要对我国社区治理的普遍模式进行研究，明确各个管理模式的内涵以及街道办在其中扮演的角色，以更好地探索不同模式下实现“撤街扩社”的对策。

1 社区治理的实践模式

我国社区治理机制从建立到改革再到发展经历了多次变革，经历了从单位制到街居制再到近来开始较为流行的社区制，在形式上由一元主题走向多元，在基层管理的范围上以及权力上呈现横向扩大的趋势。社区治理从之前单纯的“管理者”逐步转换角色，开始定位为“服务者”，管理方式也由管制转变为服务。这种趋势不仅不会下降，还会随着人民素质的提高，民主意识的增强愈发增长。正是由于这样的原因，目前普遍应用的“单位制”“街居制”逐渐显露弊端，我国主要矛盾发生变化，国情相对之前也发生的巨大的变化。我国就业劳动力中约80%就职于非公有制经济组织就业，人民需求多样化，政府能力愈发局限，二者之间的矛盾需要群众共同参与才能得以调和，进而推动社会治理发展，实现和谐稳定的社会发展。

我国社区治理机制多样，大体上归为以下四类。

1.1 行政主导型管理模式

行政主导型管理的实践形式是政府通过行政手段在社区治理工作中进行管理和干预并在过程中扮演“决策者”，参与管理社区各项事务。这种政府包办式的管理形式主要典型为——单位制。这种管理机制管理范围宽泛，上到政策下到规定基本都有参与，整体规范性较高，但是居民参与程度很低。

1.2 半行政半自治型社区管理模式

这种参与型社区治理制主要依靠于街道在管理过程中的作用进行治理。街道党工委、街道办事处领导各项工作，指挥、监督实施情况，相较于单位制，政府在治理过程中地位下降但仍占主要地位。

上海市对社区管理的改革过程中提出了“政府主导的层级社区治理模式”，将行政性与社区管理相结合，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的管理机制，区政府对街道办进行授权，由街道办辅助政府进行行政工作，同时，与街道党工委联合，负责社区事务决议，党工委有权依法增设部门。

这种街居制社区治理机制实质上增大了中间环节，无论是上层政策的实施还是基层问题的反映，都需要经过层层叠叠的部门。即便是街道率先提出解决方案也只能“治标”，街道办不具有权威的决策权力，而街道、政府、社区、居委会几者之间权力划分不甚明了，职权范围或多或少存在重叠部分，不利于理清权责关系也不利于倒查机制的运用，使得社区问题处理混乱，社区经费名目繁多，基层民主的实现变质。

1.3 自治型社区管理模式

自治型社区治理机制是自治管理，以居民自治为核心，与政府、民众共同管理社区，政府起辅助作用。这种社区管理机制理论上可以使社区居民充分发挥自主权和自议权，鼓励社区居民参与社区管理各项事务。社区制的先进性在于较好的扩大了居民参与社区管理的范围，调动居民参与基层治理的积极性，体现了我国的基层民主自治，使得居民民主权利得以实现，居民可以在这种宽松的治理环境中共同建立符合广大居民切实诉求的社区，共享治理成果，提高维护社区的积极性。

武汉市进行了创新体制的改革，将从前单一的管理机制新建为“四个机制”，将政府由从前的“管理者”转变为现在的“提供者”。在这种机制下，社区很大程度上拥有了自治自由，在权责划分较为明确的前提下，与政府、街道、居委会之间展开互动。整体上联合了行政功能和执行功能，并对政府和社区的资源进行了重组再建，促进双方更深层次的交流与合作。同时还建立了对街道办进行评议和对政府定期考核、监督的机制。由政府、服务对象、第三方三者互评、综评，并将考评结果计入公务员及政府购买服务的审核评价当中，作为一种考评参考。

1.4 网格型社区管理模式

网格型社区管理模式是近几年先进发达城市开始流行的一种新型社区管理模式。这种社区管理模式首先将社区中划分为若干管理单元，形成“网格”，以“网格”为单位进行精准化管理。这种管理能准确的对社区内各项事物进行靶向管理，相较于以上几种模式显得更为细致。一方面，网格型社区管理机制“精准定位”的管理特点提高了行政效率，这种点对点的，比较针对的管理也更加能满足居民需求，使得管理变得较为人性化;另一方面，网格化社区管理对社区发展水平、社区规模以及政府财政等有着较高的要求，使得这种模式局限于发达地区，不具有较大的普适性。

北京作为我国的首都、中心城市，发达水平很高，在北京东城区率先进行了网格化社区管理实验，形成了网格化社区管理模式的代表。利用互联网搭建起“城管网络”并在原有的“万米城管网格”上进行了修正，把各种因素分门别类再结合，对现代信息技术加以应用，在新标准下重新划分出网格，进行精细化管理。但这首先建立在北京市东城区各项管理网络颇为成熟的基础上。所以这种管理模式如今还不具有在全国范围内应用的普适性。

2 街居制社区治理机制的问题

2.1 街道法律尺度不明确

一些社区在社区管理改革当中，将不属于社区的职能抛给街道办，要求街道办根据实际情况依法增减部门处理事物。然而街道办想要开展工作首先要经过政府授权，政府授予权责的多与少限制了街道办行使职权和承担责任的范围，并且政府定位的不合理也会直接导致政府在社区管理中“越位”“缺位”。同样的，街道办权责的不明确和合法性的不确定会导致职能重叠、权力混淆。一些街道办的职能明明在全国人大2009年颁布的《城市街道办事处组织条例》宣布废止，但实际上仍旧在履行。例如，街道办的执法权，街道办的执法权是法律法规赋予的，但这与上述条例出现偏差，并且街道办不仅享有权利并保有职能。

2.2 街道职能定位不明确

街居制的社区管理体制中，采用的定位使“二级政府、三级管理”，这一方面强调街道办的管理地位，另一方面又强调街道办的执行地位。街道办要在执行上具有决策力，但是依照我国法律法规，有权限行使国家行政管理权的主体只有一级政府。这样一来造成了街道的职能不明确，实际执行的主体不确定。在执行过程出现问题，或是项目结果出现偏差时，容易造成相互之间的互相推诿，责任追究困难等问题。

2.3 管理范围宽泛

我国的街道办在设置时，其主要职责被设计为：“办理市、市辖区的人民委员会所交办的与居民密切相关的事宜;指导居民委员会的工作;收集和反馈居民的各种诉求。”如今，我国街道办往往要承担多项任务，如负责发展社区经济发展、管理社区内各项等;承担市政府、区政府下达的各种任务。如此看来，当前街道办事处所行使的职责与一级政府的职责基本没有什么不同了，而事实上街道办事处所拥有的资源，包括专职人员的配备，可支配的财力、物力等都非常有限，与一级政府相比相差甚远。在实际工作中常常处于有责无权、财政匮乏、人员配备严重不足等问题。

2.4 行政僵化严重

街居制在最初从单位制改革转变而来时确实是有一些积极影响，对我国的社区管理发展起到了良好的作用。但随着街道办管理的事务项目愈发杂乱，管理事务的种类、范围不断扩大。随着辖区内社区数量和社区人口数量的增加，街道办工作量越来越大，但是街道办并没有得到相应的支持，规模、资源等仍与最初成立时相差无几。这种情况造成很多工作难以有效开展，街道办陷入一种“夹缝生存”的尴尬境地。为了拜托这种两难的困境，街道办将居民委员会纳入到行政组织中，将一些原本属于自己的行政管理工作转移给居委会，如卫生、治保、计生、调解等，随后将一些党建、党务工作也移交给居委会，导致居委会所承担的行政工作进一步增多。居委会疲于应对这些并非自身原有的事务，照搬之前的处理流程导致“矫枉过正”。同时，居委会还要服从街道办的行政命令，并且接受街道办的监督与考核。居委会实际上成了街道办的下属机构，这种僵化的所属关系领导，使得街道办和居委会的实际功能的行政化色彩日益浓厚。居委会行政化的增长会带来其对社区成员的代表性的相应弱化，同时也削减了居委会自身应有的自治职能。居委会的僵化致使街道办的行政僵化程度进一步加强。

3 “撤街扩区”的建议与思考

3.1 建立健全的社区管理法律体系

社区型社区管理机制的实施较为宽松，更要求管理社区的居民具有法律意识。同样的，政府与社区之间相关管理条例的合法性也需严格明确，要清晰、直观的划分出政府与社区之间的职权范围，避免政府在下放权力的过程中出现僭越情况，社区在自治过程中对自身有所松懈。

社区型社区管理机制一方面，扩大了居民参与社区管理的范围和深度，居民拥有更大的权力管理社区;另一方面，居民社区的管理空隙加大，一些利益集团有机可乘，容易损害广大居民的利益。这更加要求居民在参与社区管理时，增强法律意识和维权意识，维护自身权益的实现。

建立健全的社区管理法律体系有利于社區管理活动规范化，能更好的保障人民群众的切身利益。

3.2 调动各方力量投入大社区建设

政府牵头搞建设，不仅能为大社区设立初期提供资源的保障，还能为大社区建设提供强有力的资金支持、技术支持。大社区设立初期，一些街道办的职能有别于社区的日常工作，这时需要政府提供技术支持，政府为大社区提供技能培训，同时有利于政府与社区之间进行沟通磨合，使得后续的工作衔接更为顺利。

社区改革要顺利推进，必须要有强有力的财政支撑为保障，仅靠政府为大社区提供资金与资源压力较大。大社区广泛动员社会各界积极参与，引导、吸纳社会资源投身社区建设以减轻政府的负担。

3.3 培养地方政府的投资能力

政府在大社区的管理中起领导作用，实际上，政府的角色比一定要单一来看，可以参与进入投资，为社区的管理提供互利互惠的财政支持。政府管理、投资，将利润用于社区内的项目建设和修整等活动，为广大居民某福利。这种形式，一定程度上也减轻了政府的财政负担，缓解了社区的建设压力。由于各地区的经济发展水平不同，经济状况存在较明显的差异，政府还可以根据实际情况在政策制定上灵活变通，给予相对落后的地方一定的优惠政策。

3.4 建设新社区信息化服务平台

随着互联网的不断发展，居民的日常生活愈发依赖于智能化，这要求政府在充分利用“现实”服务平台的同时，积极开辟以新媒体为代表的“虚拟”服务平台，通过社区网站、微博、微信、QQ群等载体发布各类信息，提供远多样的智能化、信息化服务。用线上平台来简化居民办理社区业务的步骤，便民利民。

3.5 构建完善的社区自治模式

社区型社区自治机制是一种较为全面的自治，较大程度上属于“自己管自己”，这种模式对于社区的自治能力和自我服务能力有很高的要求。社区有时不能完全的进行自我服务，可以按照“政府购买、社会组织承接、社区监管、群众受益”的思路，积极构建社区完善的自治模式。与此同时，积极引导志愿者面向社区开展公益类、服务类等志愿活动。发挥非营利组织和各类慈善团体在社区管理中的辅助作用。

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