高校科研经费预算绩效测度与综合评价研究

汪庆芝

(绍兴文理学院 计划财务处,浙江 绍兴 312000)

0 引言

进入21世纪以来，我国经济高速腾飞，财政收支规模迅速增长，预算绩效工作推进的步伐也日益加快.十六届三中全会首次明确提出预算绩效评价体系的概念.2005年财政部颁布的《中央部门预算支出绩效评价管理办法(试行)》(财预[2005]86号)为绩效评价工作的全面推进提供了政策依据和法律保障.随着高校经费规模的迅速增长，高校预算的绩效评价也引起了学界的广泛关注.

国内外学者从预算绩效的内涵界定、判断标准及评价指标体系构建等角度对预算绩效问题进行了研究，研究成果丰富.但是这些研究成果大部分停留在预算绩效评价指标体系的理论框架构建，鲜有研究提出可行的预算绩效测度方法.预算绩效是高校经费的使用效率及经费管理水平的重要体现.仅仅构建预算绩效评价指标体系的理论框架，难以满足高校预算绩效管理的现实需要.鉴于此，文章以S高校的科研经费为例，基于协同论视角构建预算绩效评价指标体系，提出预算绩效测度方法，为高校预算绩效评价工作提供参考.

1 预算绩效的内涵及判断标准

1.1 预算绩效的内涵

关于预算绩效的内涵，Compel认为，绩效是个体为实现目标而做出的动作，而非行动的结果[1]；而国内学者如丛树海等[2]、刘军航等[3]则认为绩效包括行为过程和行为结果两个方面.事实上，预算绩效是目标实现的过程与结果的有机结合，仅从过程或结果对预算绩效的内涵进行界定难免有失偏颇.文章将预算绩效界定为：在一定时期内，项目在投入的经济性、过程的效率性及结果的效果性、公平性和可持续性及投入、生产、产出三个环节之间的协调性等方面所取得的成果.

1.2 预算绩效的判断标准

学术界较为流行的预算绩效判断标准主要有3E原则和4E原则.如学者刘从兵[4]、姚晖等[5]利用3E原则对预算绩效进行评价；王晓红等[6]、徐建中等[7]利用4E原则对公共支出的绩效进行评价.4E原则是在3E原则的基础上考虑了公平性原则对预算绩效的影响.文章以4E原则为基础，充分结合可持续社会建设的现实需要，提出预算绩效的判断标准为：经济性原则、效率性原则、效果性原则、公平性原则、可持续性原则.

经济性原则从投入环节对预算绩效进行评价，要求以较少的投入实现既定的科研成果和教学目标；效率性原则是从生产环节对预算绩效进行衡量，要求经济主体充分利用投入的人力物力，用较短的时间和高效的方式获取成果；效果性原则从结果环节对预算绩效进行衡量，要求利用既定投入获取尽可能多的成果，如论文发表数、专利申请数、专著数、国家级奖项及学校综合实力排名提升等；公平性原则要求项目建设公平、服务对象满意度高，包含起点公平、过程公平、结果公平三个层次[8]；可持续性原则指项目建设具有持续运行的可能性、实施结果与可持续发展社会建设目标相吻合，包含项目建设的延续性和项目实施的环境影响两个层面.

2 绩效评价指标体系构建

衡量预算绩效不是单个指标或少数几个指标可以完成的，而应该是一个指标体系.学界提出的预算绩效评价指标体系构建法主要有环节构建法和层次构建法两种.如陈劲等[9]、茆英娥[10]利用投入、过程、产出环节构建法构建预算绩效评价指标体系；陆萍等[11]、刘家乡等[12]利用层次分析法构建公共支出预算绩效评价指标体系.这两种构建方法的优势在于，前者能够充分体现生产环节之间的协调作用对预算绩效的贡献，后者充分考虑了个性与共性指标，有助于提高评价指标体系的科学性.文章充分结合了两种构建法的优点，从投入、过程、产出环节出发，依据经济性、效率性、效果性、公平性及可持续性原则，构建预算绩效评价指标体系.具体指标如表1所示.

3 预算绩效的测度方法

预算绩效测度方面的研究较少，考虑到生产环节之间的协同作用对预算绩效有重要影响，且预算绩效是一个信息不完全明确的灰色系统.文章利用因子分析法和灰色关联度模型计算科研经费的预算绩效，并对高校科研经费预算静态绩效及动态走势进行综合评价.

3.1 预算绩效分类评价指数和综合评价指数的测度

文章利用因子分析法对预算绩效评价指标体系的经济性指标、效率性指标、效果性指标、公平性指标和可持续性指标进行分析，求出分类评价指数.具体步骤为[13]：利用标准化之后的数据计算出特征值和标准正交特征向量，根据累计方差贡献率大于等于85%的原则选取主成分，以方差贡献率为权数计算分类评价指数.再以所有指标作为分析对象，利用因子分析法计算预算绩效综合评价指数.

3.2 预算绩效的测度

表1 预算绩效评价指标体系

预算静态绩效评价指数越大，预算绩效越好；反之则越差.文章将预算静态绩效评价指数做如下划分：0

4 S高校科研经费预算绩效综合评价

4.1 数据来源

文章利用S高校2014年—2019年492个科研项目的相关数据，对高校科研经费预算绩效的测度与综合评价进行实证分析.文章的数据来源说明如下：用资金可使用的月份数/12表示资金到位时效；用(剩余建设期的年均预算金额-本年支出)/预算金额表示资金执行进度与项目建设进度的匹配度；用非12月份支出数占项目支出的比例表示资金使用的及时性；用预算余额/预算金额表示建设期已满的科研项目节支率，而建设期未满的科研项目节支率均定义为0；已到期的项目建设经费保障率取为0，未到期的取为1.其余数据均取自历年决算报表或根据历年科研经费信息公开数据整理获得，各指标的统计口径及数据来源详见表1.为了提高结果的可信度，文章对表1中的指标进行筛选，将数据难以获取或者相关性太强的指标(如设备支出、国家级奖项数、师生投诉质疑比例、资金到位率、资金合规使用率及预算调整率等)予以删除.

4.2 计算结果分析

4.2.1 预算绩效分类评价指数与综合评价指数的关联系数

利用灰色关联度模型，将预算绩效综合评价指数作为比较序列，计算预算绩效综合评价指数与各分类绩效评价指数之间的关联系数.结果如表2和图1所示.

表2和图1的数据显示：(1)S高校科研经费预算绩效综合评价指数与各分类绩效评价指数的关联度均值为0.743 3，整体处于合格的区间.其中：预算绩效综合评价指数与经济性评价指数的关联度最大，为0.831 5，处于良好区间；与效率性评价指数的关联度最小，为0.683 2，处于基本合格区间；与效果性、公平性和可持续性评价指数的关联度分别为0.781 9、0.717 4、0.702 4，均处于合格区间.(2)S高校预算绩效综合评价指数与各分类评价指数的关联系数除个别年份外，在基本合格至良好的区间波动.具体而言，预算绩效综合评价指数与经济性评价指数的关联系数，除个别年份外，均处于良好区间；与效率性评价指数的关联系数，除2014、2015年外，均处于合格区间，且呈现上升的趋势；与效果性评价指数的关联系数表现比较平稳，处于合格区间；与公平性评价指数的关联系数总体处于合格区间，但是2017年至2019年呈现逐年递减的态势；与可持续性评价指数的关联系数除2016年和2017年以外，基本处于下降的趋势，尤其是2019年已下降至轻度不合格的区间.

4.2.2 预算绩效评价指数

利用预算绩效综合评价指数与各分类绩效评价指数的关联系数计算出预算静态绩效评价指数和动态绩效评价指数.结果如图2所示.

表2 预算绩效综合评价指数与各分类绩效评价指数的关联系数

图1 预算绩效综合评价指数与各分类绩效评价指数的关联系数

图2数据显示：(1)S高校2014年—2019年科研经费的预算静态绩效评价指数均值为0.743 3，处于合格区间.从走势看，2014年—2017年，预算静态绩效评价指数处于上升趋势，而2017年—2019年则出现逐年下降的趋势.(2)S高校2014年—2019年科研经费的预算动态绩效评价指数均值为0.734 2，处于合格区间，除2019年外，基本呈现出逐年上升的趋势.

5 研究结论与政策建议

5.1 研究结论

结合投入、生产、结果环节，依据经济性、效率性、效果性、公平性、可持续性原则构建预算绩效评价指标体系，利用因子分析法和灰色关联度模型对S高校科研经费的预算绩效进行测度.根据前面的分析，可以得出以下结论：

首先，从预算静态绩效评价指数角度看，S高校科研经费预算绩效总体处于合格水平.2014年—2019年S高校科研经费预算静态绩效评价指数均值为0.743 3，处于合格区间.从走势看，预算静态绩效评价指数呈现出先升后降的趋势.需要引起警惕的是该指标自2017年以来，出现了逐年下降的态势，这说明S高校科研经费预算绩效体系出现了不协调的因素.

图2 预算静态绩效评价指数和动态绩效评价指数

其次，从预算动态绩效评价指数角度看，S高校科研经费预算绩效呈现稳步上升的态势，预算绩效各子系统总体处于协调发展的轨迹上.2014年—2019年S高校科研经费预算动态绩效评价指数均值为0.734 2，处于合格区间.从走势看，除2019年外，预算动态绩效评价指数处于逐年上升的状态，这说明S高校科研经费预算绩效总体处于协调发展的轨迹上.

第三，从各分类评价指数的关联系数看，S高校预算绩效综合评价指数与各分类评价指数之间的关联系数在基本合格至良好的区间波动.2014年—2019年，S高校科研经费项目的预算绩效综合评价指数与经济性评价指数的关联度最高，处于良好区间；与效率性评价指数的关联度最低，处于基本合格区间；而与效果性、公平性、可持续性评价指数的关联度则均处于合格区间.通过对各分类关联系数的走势进行分析，可以看出S高校预算绩效综合评价指数与经济性评价指数的关联程度最高，且较为稳定；与效率性评价指数的关联程度总体处于基本合格状态，呈现上升趋势；与效果性评价指数的关联程度表现较为稳定，处于合格区间；与公平性、可持续性评价指数的关联程度虽整体处于合格状态，但自2017年以来出现了逐年下降的趋势.

综上，S高校科研经费预算绩效总体处于合格水平且整体处于协调发展的状态，科研经费投入环节的经济性绩效较好,经费使用的效率性绩效正逐步提高,经费产出的效果性绩效较为稳定，需要继续保持；但公平性和可持续性绩效的逐年下降，需要引起警惕.

5.2 政策建议

第一，构建科学合理的项目库，提高经费投入的科学性.项目库建设有助于将项目建设与高校的战略规划有机结合起来，在资源稀缺的背景下避免盲目投入经费，提高经费安排的科学性.项目负责人通过项目管理平台提出立项申请，相关职能部门对申请的项目按类别进行分类汇总，组织专家对立项的必要性、可行性及预算编制的科学性进行论证，通过评审的项目按类别和轻重缓急进行排序，统一纳入项目库进行管理.将项目库建设与高校财务状况结合起来，优先安排重要项目、紧急项目和产出较高的项目，保证经费投入的科学性，实现资源的优化配置.

第二，建立项目绩效追踪问责机制，确保经费的使用效益.高校经费管理重投入轻绩效的现象较为普遍，缺乏涵盖前期投入、实施过程及实施结果的全方位的绩效评价机制.这会使得项目建设出现虎头蛇尾的现象，经费的使用效益难以得到保障.因此，高校有必要建立项目绩效追踪问责机制，要求项目负责人按季度上报建设进度及绩效完成情况，将项目绩效完成情况作为后续的立项与评审的依据，督促项目负责人有效使用经费.

第三，强化预算执行意识，维护预算执行的严肃性.高校的科研经费预算是经过校内外专家评审、学术领导小组和项目主管部门审核通过的，具有严肃性.项目负责人要强化预算执行意识，将预算执行提升到法律层面，在财经法律法规允许的范围内规范使用经费，严格按照项目预算执行经费，做到不超预算执行、不变相套现、不挪用经费、不擅自改变经费用途.对学校预算文件规定可以调整的事项，严格执行文件要求，报经职能部门和财务部门审核同意之后才能进行调整.

第四，加快信息平台建设，加大预算执行的监督力度.预算执行率较低是高校科研经费管理过程中普遍存在的问题.为了进一步提高效率性绩效，学校一方面需要加大科研经费执行的监督力度，通过网络信息平台及时公布科研项目执行率；另一方面要构建预算执行绩效考核机制，将下一年度的预算安排与上年的预算执行进度挂钩，督促项目负责人按项目进度执行经费.

第五，加大经费统筹力度，提高经费分配的公平性.经费分配公平性较低影响了S高校科研经费的预算绩效.目前学校主要依据科研产出对经费进行分配，常常会忽略项目建设的实际经费需求.这将导致科研产出较高的团队或项目负责人经费越来越多，出现所谓的“马太效应”.为了提高经费分配的公平性，改善科研经费的预算绩效，学校需要理顺经费分配体系.在坚持以产出为导向的前提下，充分结合项目特点和经费的实际需求对经费进行分配，适量增加对产出较高、经费需求较大的项目经费投入，做到经费分配适当向公平性倾斜.同时将预算执行与经费分配相结合，适度削减经费结余较多的项目预算，将削减的经费进行统筹安排，用于补充经费紧张的项目建设.

第六，加大对环保类项目的支持力度，提高发展的可持续性.S高校预算绩效综合评价指数与可持续性评价指数的关联系数自2017年以来出现了逐年下降，究其原因是S高校环保类项目的占比较低.因此，学校需要在经费分配环节提高对环保类项目的关注度，适度加大对环保类项目的支持力度，支持学校和社会的可持续性发展.