长三角一体化背景下跨区域人才柔性共享机制研究——以中国（浙江）自由贸易试验区为例

盛慧娟 全永波

（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

一、研究背景

长江三角洲（以下简称“长三角”）是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。2019 年12 月中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，标志着长三角地区进入更高层次、更高质量的发展阶段。长三角一体化发展为实现人才资源共享带来了机遇。从长三角地区间产业结构相似性系数来看，一方面存在明显的梯度差异，另一方面除上海与其他省份的结构相似性系数相对较低外，浙江、江苏与安徽三省之间的产业结构相似性系数均相对较高，这使区域间的人才互补、人才共享更加方便。长三角一体化发展可以促使人才更好地集聚，同时推进跨区域人才的流动和共享，对于区域经济和社会的共赢式发展有积极意义。长三角区域内高校和创新平台众多，可以通过共享机制积极引导他们参与长三角其他省市地区的创新创业项目，通过政策引导与财政补贴等措施吸引他们参与区域产业经济的发展，为促进长三角一体化战略发展提供智力支撑。

当前，中国（浙江）自由贸易试验区（以下简称浙江自贸区）建设进入深化改革的关键期，高层次人才队伍的支持对于推进自贸区以油气全产业链为特色的高质量发展体系意义重大。随着长三角地区在人才领域合作的不断深入，依托产业、创新等要素所形成的城市间局部人才合作逐渐被人才协同联动发展的合作方式所取代，[1]各地都在上演“抢人才大战”。人才或人力资源的创新政策对浙江自贸区产业发展的推进作用是相互的、互补的而又是必要的，人才和产业是其发展和创新的两大引擎。然而，浙江自贸区的人才总量与密度指数与追求高质量发展需求不相适应，高层次人才、产业领军人才短缺的状况还未根本改变，人才引不来留不住、用不好用不活的情况还比较突出，人才培养、使用、评价、激励等机制联动不足，成为制约浙江自贸区融入长三角协同发展的重要因素。因此，中国（浙江）自由贸易试验区如何在最大程度上依托长三角的人才资源优势，实现区域人才共享是破解当前人才支撑短板的关键。

二、跨区域人才柔性共享的内涵及内在机理

长三角一体化背景下的人才共享机制有其特有的理论内涵和特点。当前，区域经济发展成为推进我国经济走向全球、建立开放经济体系的重要路径，但长三角区域内的人才政策既要实现共享，但又存在一定的跨行政区域之间的竞争，就需要明确跨区域人才共享机制内在机理。

（一）人才共享的理论内涵

人才共享，其实质就是智力资源的共享，在不改变和不影响人才与所属单位人事关系的前提下，通过家庭、户籍、身份等人才流动中的刚性限制因素的突破，以“长租短借”等灵活方式使之在用人单位发挥作用，完成既定任务的行为与过程，从而实现人才智力效用的最大化。[2]立足其内涵，我们发现区域、系统与组织是人才柔性共享的三大主体，相对于系统内的人才共享方式而言，区域内的人才共享比较难以协调。[3]本文所论述的长三角一体化背景下人才柔性共享即为区域间人才共享，它是指在充分发挥长三角人力资源多种效益目标的指导下，消除“三省一市”对人才培养、使用和流动等方面的限制，促使长三角区域内所共同拥有的人才在区域内自由流动，为“三省一市”共同使用，并获得共同收益的一种人才使用方式。

（二）人才柔性共享的特点

实现人才柔性共享是促进区域内人才自由流动的最佳形式。[4]人才柔性共享的主要特点是人才流动的柔性化，其基本原则是“户口不变、关系不转、智力流动、来去自由”。随着市场经济体制改革的不断深入，人才流动的障碍性体制因素大大减少，但地域认可、个人爱好、家庭程度、公共环境等因素在一定程度上阻碍了人才流动的步伐。[5]人才柔性流动可能性支持源自一座城市的综合优势、公共资源及薪酬福利等因素。随着新兴技术的迅速发展，市场环境的变化难以预测，为了应对多变的环境，各城市为了吸引和集聚更多优秀人才，纷纷打出人才柔性共享的旗帜。[6]当前“三省一市”各地根据自身的实际情况，采用的柔性共享形式主要包括兼职式共享、项目式共享、租赁式共享和候鸟式共享。[7]

（三）跨区域人才共享的内在机理

跨区域人才共享的内在机理指的是，为实现跨区域人才共享，构成人才共享的各要素间在一定环境条件下相互联系、相互作用、互为调节。具体如图1 所示。人才柔性共享在实践运行过程中具有体现以下几大类：第一类是政策信息共享机制。政策信息共享是实现人才共享的关键，政策信息的互动，才能形成和巩固区域经济合作关系。第二类是人才自由流动机制。实现人才的自由流动不仅要突破阻碍人才流动的因素，如：住房、医疗、子女教育等，而且要建立一套人才自由流动保障措施，同时要建立一个统一的人才共享平台，促使区域内的人才合理自由流动。第三类是人才合作培养机制。人才合作培养也是人才共享的一个重要方面，以区域内特殊人才特别是紧缺人才为核心，以科研合作项目、单位挂职为依托，充分发挥人才共享中人才培养的积极作用。第四类是人才共享的激励机制。建立一个具有量化标准、分工明确的人才共享激励机制可深入推进长三角一体化进程。

图1 跨区域人才共享的内在机理

三、长三角区域人才政策的比较分析

2019 年两会政府工作报告将长三角区域一体化发展上升为国家战略，这标志着区域经济一体化发展进入了一个新的阶段。[8]人才自由流动和区域人才合理配置推动了区域经济和社会发展，对长三角实现高质量一体化具有战略影响。而人才队伍的建设需要政策制度作为推进和实施的保障。“三省一市”的人才政策对于促进各地区人才发展具有较强的针对性，从人才引进政策和人才引进体制机制两方面对“三省一市”目前的省级层面的人才政策进行比较。

（一）人才引进政策比较

1.引进高层次人才特征

如表1 所示，“三省一市”的高端人才政策对象呈现相似性，其对象特征主要包括拥有海外经历、紧缺急需领域人才、创新创业人才、熟悉国际规则、世界一流、杰出头衔等定性指标，但还是存在各自的差异：一是浙江省人才范畴相对较广，不仅涉及创新创业人才，还侧重拥有自主知识产权和对人工智能、生物制药等领域的前沿人才。二是江苏和安徽偏重企业经营人才和人才团队的引进，比如江苏围绕本省重点产业，按照突出重点、企业为主、项目带动的原则引进高级经营管理人才。安徽则在2009 年提出未来10 年内建立10至20 个省级海外高层次人才创新创业基地，集聚一批海外高层次创新创业人才和团队。三是江苏省在重点引进人才目录、人才引进评价机制等方面较为公开和透明。

表1 高层次人才特征

2.引进人才产业领域分布

为进一步确保节水灌溉工程规范运行，强化节水效果，要建立完善的水资源监督检查与考核机制。水资源论证审批机关和取水许可监督管理机关应充分发挥保障水资源高效利用、实施水资源监督管理与保护职责，加强项目取水的监督检查，每年度随机组织抽检，重点对取水工程建设情况、计量设施安装运行情况、取用水统计、灌溉节水效果、退水排放及水质监测情况进行综合检查；项目取用水指标考核要纳入当地水资源管理“三条红线”考核体系中，并根据考核结果严格奖惩。

如表2 所示，“三省一市”引进高端人才产业领域分布表现出两个特点：一是引进人才紧密结合自身产业优势进行布局；二是基本涵盖符合未来产业规划的高新技术产业。但比较而言，上海高端人才政策覆盖范围更广，产业领域更加丰富。2019 年《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》中提出支持境内外投资者就重大科研项目开展合作，并可以在新片区设立联合创新专项资金，允许相关资金在长三角地区自由使用。支持新片区优势产业向长三角地区拓展形成产业集群。但问题是，上海需要合理地在长三角地区布局新兴产业空间，进而形成产业的“集聚效应”，从而能够吸纳消化相关资金和高端人才。

表2 “三省一市”引才产业领域分布

3.引进人才激励政策

在人才激励力度上，上海最大，浙江次之，江苏和安徽在人才奖励力度上相对较弱；在人才激励机制上，江苏、安徽把创新创业团队贡献、优秀人才个人业绩贡献纳入奖励指标，但上海未出细则；在人才激励方式上，安徽在激励引进人才和团队时，对培养和引进人才的单位或平台也加以激励。上海临港新片区实施具有国际竞争力的税收制度和政策。对新片区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5 年内减按15%的税率征收企业所得税。研究实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策。

（二）人才体制机制比较

体制机制创新是人才政策体系非常重要的内容。[9]改革开放使上海拥有了较好的人才基础和人才集聚机制，上海通过政府、企业、高校三方联动，实现有机配合，构建多方平台，形成人才自由流动氛围。[10]相对其他三省，上海的人才体制机制创新制度始终走在前列。

1.人才出入境与居留制度。海外人才出入境和居留制度的审批权限基本属于国家部委。但由于上海、浙江的国家战略定位，很多制度创新都在沪浙自贸区先行先试。2019 年上海临港新片区实施方案中提出实现自由便利的人员管理，对符合认定标准的外籍高层次人才，可直接申请在华永久居留（其外籍配偶和未成年子女可随同申请）。而浙江省在《关于深化人才发展体制机制改革支持人才创业创新的意见》中提出可为外籍特聘专家及其随迁外籍配偶和18 周岁以下子女提供永久居留证，对尚未取得永久居留证的，可凭《外国专家证》申请外国人居留许可或2—5 年有效期的多次往返签证。但是，江苏省和安徽省在各自的海外高层次人才引进办法中均未提及海外人才的出入境与居留制度。

2.人才流动制度。在人才流动制度上，“三省一市”基本保持了事业单位与企业之间的有限自由流动，科研人员在履行所聘岗位职责前提下，可以将本人及所在团队取得的成果以在岗创业、到其他单位兼职或挂职、离岗创业、与其他企业项目合作等形式获得报酬或成果转化收益。如2016 年浙江省出台的《关于深化人才发展体制机制改革支持人才创业创新的意见》中提出鼓励高校、科研院所等事业单位的科研人员经所在单位同意后批准可以在不涉及本人职务影响下到企业挂职、兼职。2017 年安徽省出台的《关于高校院所设立流动岗位吸引企业技术人员从事教学科研工作的指导意见》鼓励企业技术人员以兼职形式到高校院所从事教学科研工作。2017 江苏省出台的《“十三五”会计人才发展规划》中提出以搭建校企合作平台为契机，通过举办讲座、开设微课堂等方式协同推进培育会计人才的实践实训基地。

3.人才协同发展机制。当前，长三角地区已有5 个城市设立自贸区，依靠制度创新，自贸区主动突破限制区域协同发展的瓶颈，致力于构筑一体化开放格局。[11]在三个自贸试验区建设过程中，各自贸区可通过先行先试权进行制度创新，发挥区域开放合作优势，突出自贸区在产业引领、要素集聚和制度创新等方面的引擎效应，共同促进长三角区域内高层次人才的有效流动和优化配置，构建跨区域的人才协同发展机制。具体见表3。

表3 长三角自贸区人才协同发展机制

（三）对浙江自贸区建立人才柔性共享机制的启示

按照《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的要求，沪苏浙皖三省一市需要进一步完善人才合作协调的体制机制，共建统一开放人力资源市场。可把战略性新兴产业、高能级产业的协同培育，作为人才柔性共享的工作重点，破解长三角区域产业同构的难题，减少一体化过程中的利益冲突。同时，充分发挥上海的虹吸效应和溢出效应，将众多科研成果通过人才流动、技术传播的形式向长三角区域发散，推动创新升级。浙江自贸区要立足自身特色，加强与长三角各省市人力资源协作，推动人力资源、就业岗位信息共享和服务政策有机衔接，加强面向高层次人才的协同管理，探索建立“户口不迁、关系不转、智力流动、来去自由”能出能进的人才柔性流动机制，推动人才资源互认共享。

四、浙江自贸区人才现状及人才共享机制的缺位

（一）浙江自贸区人才现状

浙江自贸区三个片区内的所有基础统计单位为大宗商品交易管委会，岱山自贸区，金融特色产业单位，市发改委，市港航局，口岸通关事务中心，市商务局,航空产业园管委会，市政法委，舟山绿色石化基地，舟山普陀机场，舟山市市场监督管理局。根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》等中央文件政策规定的人才统计指标，2019 年通过对自贸区三个片区内的基础统计单位的调研，得到自贸区的人才现状统计结果。具体见表4。

表4 浙江自贸区人才现状 单位：人

从表4 可以看出，首先数据的统计不够精准，调研的时候可能对基础单位统计人员的培训不到位，统计人员缺乏相关专业基础知识。数据尽管不精确，但大致还是能反映自贸区人才结构状况的。依据初步统计，浙江自贸区从业人员总数22 469 人，具有国家评定的专业技术资格的专业技术人才4 496 人，取得国家职业资格证书的人才1 193 人。所有从业人员中具有研究生及以上学历者614 人，仅占从业人员数的2.73%。大学本科8 441 人，大学专科5 788 人，中专及以下7 626 人。正高级专业技术人员19 人，占专业技术人员的比例为0.18%。高级技师25 人，占技能人员的比例为0.54%。

从以上统计数据可以看出，特别是在浙江自贸区建设中与重大产业如绿色石化、航空、油品贸易、船舶海工、港航物流等领域相关的高技能人才不足，支持自贸区政策创新、技术研发的高端研究型人才更是严重短缺，这已经成为制约自贸区以及基于自贸区拉动的浙江沿海地区产业创新发展的重要症结。

（二）浙江自贸区人才共享机制的缺位

人才是第一生产力，是支撑浙江自贸区发展的重要动力。近年来，浙江自贸区多措并举，积极引进、培养人才，人才匮乏现象有所缓解，但面对长三角一体化带来的机遇，浙江自贸区未能和长三角各省市实现有效的人才共享，人才共享机制的缺位是重要原因。

其一，共享意识缺乏。不少企业“等靠要”现象还比较明显，主动设计谋划引才、引智合作项目的共享意识还存有欠缺。船舶修造、水产品加工等传统产业一直处在较低端产业链上，企业普遍眼界不高、引才意识不强、区域人才共享思维欠缺。

其二，人才政策机制不完善，造成与长三角地区难以形成人才合力。人才政策包含于社会公共政策当中，人才范围涉及面较广，它包括了人才的社会地位、权益保障、培养使用等各个方面。对此，尽管颁布了《关于实施人才发展新政策 打造海洋经济人才新高地的意见》及相关配套文件，但由于缺乏督促办法，也仅限于“文件落实文件”层面，而大多数人对社会保障、子女教育、居住条件等因素有后顾之忧，因此，如果这些后顾之忧不解决，很难与长三角各地形成“户口不变、关系不转、智力流动、来去自由”的人才共享机制。

其三，人才共享的服务平台机制不完善，严重影响了跨区域人才的自由流动。人才共享的服务平台包括人才引进、培养、培训和评价等服务平台。浙江自贸区之所以未能建起与长三角共通、共享的人才公共服务体系，其主要原因在于其推进人才交流合作的力度较小，相继举行几届人才交流大会仅局限于本市组织，未能和长三角其他省市形成联动。

此外，有效的人才共享利益协调机制的缺乏也成为浙江自贸区实现与长三角人才柔性共享的障碍。长三角地区经济发展的不平衡导致人才资源分布的不平衡。更多优秀的人才集聚于上海、杭州、南京、宁波等经济发达的地区，舟山市作为一个海岛型城市，海洋新兴产业、高新技术产业中的研发型、创业性人才，支柱产业中的高精尖人才严重匮乏，长三角地区的人才资源拥有者在不能得到利益分配的情况下不愿意实现人才资源共享。

五、浙江自贸区建立人才共享机制的对策与路径

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，共建统一开放人力资源市场。强调加强人力资源协作，促进人力资源特别是高层次人才在区域间有效流动和优化配置。而在这其中，构建人才柔性流动机制，实现“不求所有、但求所用”的人才柔性共享机制，是实现长三角区域一体化发展的助推器。

（一）依托长三角一体化树立人才跨区域共享理念

思想是行动的先导，树立跨区域人才共享理念是浙江自贸区建立人才共享机制的重要基础。浙江自贸区要依托长三角一体化，突出市场导向，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，树立人才共享理念。同时，由于“三省一市”的人才特征具有差异性，决定了各省市政府实现人才共享的可行性，各省市政府要实现“思想破壁”，破除“独赢”思维，确立共同利益基础上的双赢共赢观念。因此，浙江自贸区要发挥比较优势，集中力量，形成与长三角地区人才共享的整体发展态势。

（二）建立面向长三角的跨区域人才共享体制和制度保障

国内外研究经验表明，人才合作进展缓慢与缺乏必要的体制、制度保障密切相关。[12]因此，浙江自贸区要建立面向长三角的跨区域人才共享首先要解决条块分割的体制问题，建设长三角地区统一的人才市场，发挥市场在区域人才合作共享中的作用。其次，要进一步打破户籍、地域、学历、身份、人事关系等制约，建立人才引进、培养、培训和评价互认机制,促进区域社会保险互通、教育医疗资源共享、人才优惠政策联动、为区域人才自由流动、高效配置提供通道。[13]完善的政策是确保人才机制实施的保障。对引进的紧缺人才，可采取“合同管理、市场年薪、绩效考核、身份封档”的特殊政策，并且每年安排一定经费，用于紧缺高层次人才的薪酬补助。同时，对引进的紧缺高层次人才，提供周转住房、子女就学、家属安置等服务，解决他们的后顾之忧。

（三）合作推动建立长三角跨区域人才共享服务平台

浙江自贸区要实现与长三角地区的人才共享，必须把建立人才政策信息和服务平台作为人才共享的媒介和载体。首先，要建设覆盖不同行业专业领域、不同层次层级、不同机构主体、不同需求的高层次专家信息的“自贸区人才”云大数据平台，动态掌握人才家底，系统分析人才现状及结构，加强人才需求预测。其次，发挥上海、杭州、苏州等国家级人力资源园区龙头机构，如上海外服、浙江中智等的示范效应，搭建统一开放的人才交流、供需平台，打破浙江自贸区人才信息“孤岛”。最后，探索建设人才“飞地”服务平台。在杭州选址构建“舟山特色+杭城支撑”的海洋特色创业创新大平台，围绕海洋电子信息，海洋生物，石油化工等产业领域进行布局，实现长三角地区人才资源交流合作、人才信息共享共用，提高用人单位和共享人才之间的匹配成效，激发区域整体的创新活力。

（四）探索构建多层次多形式的跨区域人才共享机制

重点围绕绿色石化、船舶海工、海洋旅游、国际海员、现代航空等特色产业发展需要，以柔性共享为主要形式，采取联合培养、定向实习、建设培训基地等措施，探索构建多层次多形式的跨区域人才共享机制。通过与长三角区域内高等院校、科研院所及相关企业集团合作实行项目共同研发、利益共享的运行机制，依托他们的科技力量，“借脑创新、融智发展”，促进具有价值的科研成果落地，实现人力到智力的转变。[14]在长三角区域内建立舟山籍优秀人才库，通过兼职式共享、候鸟式共享等人才共享形式，每年开展“引老乡、回故乡、建家乡”活动，借故乡故土之情，吸引长三角地区舟山籍人才回故土工作。定期组织回乡创业恳谈、考察等活动，充分发挥长三角区域内舟山籍优秀人才的组织网络及人脉关系优势，为家乡发展带人才。

人才柔性共享机制能够有效破解人才流动过程中的制约因素，是人才培养与发展的重要基础，对于人力资源结构的改进与优化有着至关重要的意义。人才聚集的地方，往往是区域经济最发达的地方。浙江自贸区要想改变现有的人才困境，实现快速、高质量发展，必须要重视人才问题，树立跨区域人才共享的理念，建立人才柔性共享机制。这一机制的合理利用，不但能够有效的降低人才引进和培养所需要的成本，而且还能实现用人单位与人才之间的互惠互利。自《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布以来，长三角城市间的人才流动将更加频繁，也将逐渐从单向走向多向。浙江自贸区要抓住长三角人才一体化带来的机遇，加强与周边区域人才柔性共享，积极响应长三角一体化战略，加速构建一体化的协同创新网络，共画长三角发展“同心圆”。