浅谈行政事业单位预算绩效管理的问题与对策

田 熊

（湖北省交通运输厅京珠高速公路管理处， 湖北 武汉 430056）

预算绩效管理是财务管理发展到一定阶段的必然产物，最先的财务管理只是“温饱需求”，绩效管理提升了财务管理的“价值”，是对财务管理价值和财务管理人员地位的提升。要想做好绩效管理，就需要财务人员和专家不断探索来促进绩效管理的进步。

一、当前预算绩效管理的发展过程

2011 年3 月国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议制度，指导和推动政府绩效管理工作。 全国出台的重要指导性的文件：《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416 号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号）、《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号）、2014 年由中国资产评估协会制定的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引(试行)》。

2012 年，湖北省开始着手推进绩效管理工作，先后出台了重要指导性的文件：《湖北省省级财政项目资金绩效评价实施暂行办法》（鄂财绩发〔2012〕5 号）、省政府《关于省级财政部分专项资金试行竞争性分配改革的意见》（鄂政发〔2012〕107 号）、《湖北省人民政府关于推进预算绩效管理的意见》（鄂政发〔2013〕9 号）、《湖北省财政项目资金绩效评价操作指南》( 鄂财函〔2014〕376 号)、《省级财政项目支出绩效评价报告质量考核标准（试行）》的通知（ 鄂财函〔2015〕55 号）、《湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》（鄂财绩发〔2016〕17 号）以及2017 年11 月29 日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《湖北省人民代表大会常务委员会关于进一步推进预算绩效管理的决定》。目前绩效管理方式有年中跟踪绩效评价、年底绩效评价报告，整体绩效评价报告等。

二、事业单位预算绩效管理现状

（一）预算绩效管理已完整体现了三个层面:战略层次、计划层次和执行层次。

1.战略层次：战略层次是从行业或者单位愿景出发，具有前瞻性、引领性、标杆性的战略目标规划，例如高速公路管理的战略目标是为司乘打造安全、智能、畅通、绿色、舒适的通行环境，为国家经济建设和国民生活质量的提高贡献自己的力量。

2.计划层次：绩效计划是在所有事项执行之前制定的一个阶段的具体目标和规划，是把单位总体目标和规划具体细化到各个部门的过程，阶段性一般为一个年度或者几个年度，也可以分为季度或者月度。

3.执行层次：绩效的执行主要是针对具体事项单个部门制定的具体目标值，并根据设定的目标值在事项的执行过程中进行监督和反馈。设定的指标值应具有能考核、可量化和有价值的特性。

（二）预算绩效管理制度越来越规范和详尽，绩效管理体系建设趋于完善。

1.从财政部将预算绩效管理机制的内容确定为“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”，从目标编制到结果应用形成了一个闭环，对单位的绩效管理具有直接指导性意义。特别是湖北省出台了《2016 年度湖北省直预算单位预算绩效管理工作考核办法》、《湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》等更详细的指导办法，让单位在绩效管理上更能有的放矢。

2.对绩效目标设置的质量做了更高要求。主要从四个大的方面做了详细的考核要求：一是对指标设定的合规性，要求内容完整、表述清晰、附件齐备；二是目标设定有三性，即相关性、合理性、适当性；三是要求指标设置科学、合理；四是对目标的可行性做了明确规定，即前期有论证、制度有保障、措施要可行。

3.绩效目标体系建设逐步完善。一是制度体系建设逐渐完善：湖北省财政厅目前从绩效申报质量标准、目标现场审核、绩效目标管理、绩效管理工作、绩效评价结果应用等都出台了对应的管理办法和操作细则，并印发部分共性预算项目绩效目标体系。针对重点领域又出台了针对性极强的绩效管理通知，如《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》。二是队伍建设逐渐完备：建立了绩效评价专家库，并对聘用、权力和义务、选用管理、违规处理等做了详细规定，另湖北省财政厅从2014 年开始又聘请了外部人员为预算绩效管理监督员，纳入省级预算绩效管理监督指导库。三是配套的互联体系建设逐渐完备：如内控体系的建设，为绩效管理做好了骨架的支撑。又如2019 年全面实施的政府会计制度改革，更为绩效管理发展环境铺平了道路。

三、预算绩效管理存在的问题

绩效管理的宏观管理已逐渐完善，存在的问题越来越少，但在绩效管理的微观方面还存在诸多问题。

（一）宏观方面:绩效目标从编报到结果反馈和应用都有了详细规定和流程，但在绩效评价结果和战略目标符合度的反向验证方面还存在不足。

目前绩效评价管理的整套流程是有一个前提条件的，即从战略目标到计划目标、再到具体指标设定和执行，级与级之间的衔接都是符合逻辑、合理的，是一个充分条件。但在实际的绩效管理过程中还是存在具体指标完成很好，绩效评价结果优良，但与战略目标相去甚远。导致这一现象存在的主要原因就是缺乏从绩效评价结果到战略目标的反向验证方法和管理，缺乏具体指标的修正和不断完善的过程。

（二）微观方面

1.对绩效管理重视不够，主要体现在三个方面。

一是单位重点放在预算执行和资金安全上，绩效管理退居二线。导致这一情况的主要原因是因为事业单位的财务管理是预算管理，没有企业的成本、费用、利润的概念，在财务分析和考核上不能像企业通过利润等指标直观量化的体现资金的价值。也因事业单位的公益性，对社会的服务和贡献产生的价值不易量化有关。

二是绩效管理外部施加压力不够，单位不够重视。2016 年底湖北省财政厅出台了《湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》，说明了绩效评价结果与下年度预算批复挂钩，但一直没有出台具体的实施细则。目前的方式主要还是以评价结果通报为主，整改调整为辅，仅省级财政专项资金进入了竞争性分配。

三是目前大部分单位绩效管理划分在财务部门，但单位战略规划、年度目标和计划又划分在其他部门,这种管理体系决定了总的抓手不得力。绩效管理是一个综合性项目，涉及到单位的方方面面，具有地位重要、业务综合性强、知识面广、协调性大等特性，能有一个集中管理的统筹体系，再把这些方面拧成一股绳是很重要的。

2.绩效评价过于依赖于第三方

目前各单位的绩效评价主要是委托第三方来进行，也是财政推崇的方式，包括年度绩效评价报告、整体绩效评价，年中跟踪绩效评价等。在绩效评价过程中还有一个自我评价，同样是绩效管理和评价过程中一个很重要的部分，但在这方面各单位管理相对比较弱化。导致这一现象的主要原因有两个方面：一是财务部门人员有限。财务部门人员编制一直按照十几年前的标准配备，但财务管理的复杂性、工作的重要性与十几年前比较，已经发生了翻天覆地的变化，用旧的人员配置来适应新的财务管理模式是较难契合的。二是财务部门人员绩效管理知识水平有限。财务部门早就从单纯记账的模式中跳出来了，从事后处理，到事中监督和管理，再到现在的事前决策、单位战略与风险管理等，已是单位管理不可缺少的重要角色，这对财务管理人员的知识面要求更广，对多元化的知识结构需求更强，目前财务人员在这方面的管理水平还是薄弱的。

3.绩效管理的其他问题

一是绩效指标设置不科学、不全面。主要是设置的指标与年度目标和战略相关性不大，重要的项目绩效指标设置不全面，考核性不强。

二是绩效指标避重就轻，实际管理不能更好促进绩效的改善。绩效指标可以根据下图分为四个区域。横轴代表价值（绩效评价的价值），纵轴代表重要性（见图1）。

第一区域：价值少、重要性大。这个区域的指标主要是辅助性指标，为基本要求。例如行业的基本要求和规定。

第二区域：价值高、重要性大。这个区域的指标是核心指标，与单位战略相关性最高。例如高速公路的道路质量指数长期保持优以上。

图1

第三区域：价值高、重要性小。这个区域的指标也是辅助性指标，一般起到补充和调节核心指标的作用。例如项目竣工优质率。

第四区域：价值低、重要性小。这个区域的指标基本可以删除掉，不能更好的服务于单位的绩效管理。

目前绩效指标设置中，第一区域的指标多，因为属于行业基本规范，容易达到，属于“坐着摘桃子”的指标，达不到绩效管理的最终目的；第二区域因为属于“跳起来摘桃子”的指标，相对设置的指标少，所占评价分数不高，绩效管理的真正价值没有充分体现出来。

三是绩效指标设置流程不够规范。许多绩效指标的做法是先想项目，再定预算，后定绩效指标。绩效指标的设置应从战略规划起，根据年度计划和目标制定初级指标，再根据年度目标和初级指标安排项目，后期通过相关性、重要性、合理性进行修改和完善。

四、绩效管理问题的对策

（一）建立并完善从绩效指标到战略目标的反向验证，不断完善绩效管理体系。

绩效指标到战略目标的反向验证是提升绩效管理水平最直接有效的方式之一。反向验证主要考虑到三个方面。

一是要纳入外部评比和行业排名。如果自身绩效评价优，但外部评比和行业排名却大相径庭，这说明绩效指标设置和评价是存在问题的，需要修改和完善；如果自身绩效评价优，外部评比和行业排名提升幅度相比其他单位较小，说明重要绩效指标所占份量不够，或存在有其他指标未纳入评价体系，可以借鉴其他单位指标后进行修改完善。

二是事业单位管理部门要建立指标库，并及时修改和完善。单个事业单位很难横向对比验证，这就需要事业单位管理部门对单个事业单位的绩效指标情况进行归纳汇总和分析，并分出优劣，建立指标库，对核心指标完善和明确，并根据各单位每年的实际情况对指标进行验证和考核，修改和完善指标库共享。

三是建立反向验证流程和相关制度。反向验证的难度要高于正向指标的流程和制度的制定，对专业水准的要求更高，单位的绩效管理部门很难独立完成，需要财政部门和主管部门的专业指导和规范。

（二）尽早出台与绩效评价挂钩的实施细则，提升外部压力。

预算分配、单位考核与绩效评价挂钩是资金管理的进步，是从原来人占主导分配决策的模式向制度决策为主模式的转变，是从投入控制向结果和投入相结合控制转变，由分散过程管理向规范系统化的绩效管理模式的转变。省级财政专项资金的竞争性分配模式是一个成功典范，其他资金可以参照专项资金竞争性分配模式，再结合资金本身特性出台相关实施细则，让绩效评价的结果应用落在实处，为资金管理贡献力量。

（三）绩效指标设置科学合理，根据四个区域的指标制定合理的考核分数比率。

指标体系建设从战略、计划，到具体年度指标之间要有清晰的关联性、逻辑性、可考核。一是指标设置要可量化、能为单位的管理起到监督和促进作用；二是指标值的设置要符合行业规范，要有激励性，至少属于“踮起脚尖摘桃子”的范围，不能坐享其成，空喊口号；三是核心指标、主要指标、辅助指标区分明显，需要寻找主、从指标之间的逻辑性和勾稽关系，通过指标之间的验证来减少人为主观判断的误差。

从前面说到绩效指标四个区域的划分，第二区域的指标要在绩效评价中体现出应有的核心价值，所占绩效评价总分必须高于平均值（具体占比可以通过后期验证和修正）。其他两个区域的指标根据单方面的特性，结合本单位行业实际和业务特性适当分配相关比率。

（四）设置绩效管理人员专员专岗，完善管理机构和人员配备。

目前绩效管理部门基本都归口财务管理部门，但现有的财务部门岗位和人员已不能满足绩效管理的需求。绩效管理人员都身兼数职，财务部门的人员和精力主要满足于预算的执行、监督和审核。根据绩效管理的重要性和综合性，单位内应设置单独的机构和人员，负责绩效工作的研究和管理。由现以聘请第三方参与绩效管理和评价为主的方式向内部管理为主转变。

（五）将绩效管理纳入职称考试范围，提高基础人才储备。

无论单位性质是企业或者行政事业单位，绩效管理都是单位管理的核心工作之一。将绩效管理纳入系统的职称考试范围是对绩效人才最好的培养和供给方式，也是对会计管理工作管控的深度完善。绩效管理纳入职称考试给单位财务人员指明了方向，规范了绩效知识体系，对绩效管理人才是一个长期、稳定、科学、系统化的培养，也是为绩效管理提供强大后勤保障的基础。