公路PPP 项目打包模式的比较分析

李玉涛，李建瓴

（1.中国宏观经济研究院 国家发展和改革委综合运输研究所，北京 100038；2.湖南大学化学化工学院，湖南 长沙 410082）

项目方案设计中的项目边界和规模，是PPP 项目可行性研究工作的关键。中国目前PPP 的发展进程、主要问题都或多或少的与项目打包有关。从打包角度深入研究PPP制度，具有重要的理论意义与政策价值。公路基础设施不仅是PPP 应用最广的领域，同时也广泛采用了多种项目打包模式。中国公路PPP 实践中形成了特许经营权、不同路段项目打包和资源补偿三类打包模式。

一、公路基础设施的经济特征和融资要求

在公路PPP 项目打包分析之始，对更大范围的公路基础设施融资体系进行财政学考察，无疑会很有助益。

（一）公路投融资的国际经验规律

从20 世纪80 年代以来，世界各国的交通基础设施建设资金来源正在由“纳税人付费”向“使用者付费”转变（Darrin Grimsey，Mervyn K. Lewis，2004）。使用者付费介于普通商品价格和税收之间，既有商品价格的某些特征，又要符合财税的管理要求。从字面含义上，使用者付费表现为“多使用，多受益，多付费”，体现市场交换思想，遵循财政受益原则，其更深层的意义在于使得交通行业相对于一般预算具备了财政独立性。在英文中比较接近的概念是selffianacing，可译作自我融资，接近于国内常说的“自筹”、内源性融资或滚动发展等概念。self-fianacing 概念源自金融，在交通财政的政策含义是强调行业自身的平衡，不依赖一般财政补贴（伊瑞克·维尔赫夫，2019）。

虽然使用者付费表现出财政独立性的市场价格特征，但作为一个财政概念，使用者付费本质上包含了再分配功能。从世界各国财政的角度看，交通发展采用使用者付费后，一般财政预算的支持必然会大大减少。作为世界上最早利用通行费政策大规模建设高速公路的国家，法国和西班牙普遍采用了路网的交叉补贴，用车流量高、财务效益好的路段支持车流量和财务效益相对差的路段（戈曼兹-伊伯尼兹，迈耶，2000）。在美国，联邦政府倾向于为狭小和偏远的州提供更多的燃油税收以支持其地面交通。

相比轨道交通等其他方式，公路基础设施对土地资源融资的需求并不强烈。世界很多国家公路与航空业的收入一般足够自保，即归集的收入足以覆盖各自的特定成本，往往还有超额收入。因此，公路发展主要依赖所谓的内源性资金，而不必诉诸于外源性资金①相比较而言，铁路行业由于成本很高且票价水平承受着社会及政治压力，一般存在亏损，需要政府补贴。（芭芭拉·韦伯，汉斯·威廉·阿尔芬，2016）。因此，公路基础设施融资中的打包更多的表现为路段项目之间的捆绑，具有典型的交叉补贴特征。

（二）中国公路投融资特征

中国PPP 根据付费方式分成使用者付费、政府付费和可行性基金缺口补贴三类。公路的通行费是最典型的使用者付费，中西国家均如此。燃油税在国际上属于使用者付费的范畴，但是在中国早期属于政府性基金范畴，目前放在一般财政预算，有时冠以专项税或专项资金的说法。中国的公路网管理明确了高速公路和普通公路的“两个体系”，其实质是高速公路以通行费作为融资基础，而普通公路依赖财政筹资。因此，公路PPP中的使用者付费特指通行费，其中的政府付费和可行性缺口补贴的资金来源于财政，而燃油税/车购税往往是财政资金的主要来源，其他财政性资金基本上可以忽略不记。从国际视野审视，通行费和燃油税使得公路基础设施具备相对独立于一般财政预算的财政基础，但是中国目前的预算分类和财政体制反而模糊了这种差异。

中国过往的政策研究和媒体宣传常常过分夸大高速公路使用者付费的“市场”特征，而忽视再分配功能。由于公路交通还在保持着高速发展的态势，补短板扩大投资的融资需求依然强烈。这意味着无论是PPP，还是政府举债，都需要路段项目之间的交叉补贴，特别是需要发挥存量资产的作用。

中国的普通公路，特别是很多农村公路和旅游公路，难以采用通行费的方式，同时交叉补贴在中国面临着法律法规的约束和管理体制的掣肘。这使得普通公路相对高速公路，具有更强烈的土地等资源融资需求。当然，必须承认，行业间推进融合发展和项目采用资源补偿融资， PPP 模式相对于政府开发的优势在于，可以最大限度利用社会资本企业在商业模式创新和技术创新方面的动力优势，发现市场需求和经济联系，拓展盈利模式和收益来源。

纵览中国公路投融资实践，根据项目边界差异可以形成特许经营权、不同路段项目打包和资源补偿三类公路PPP 融资模式。

二、特许经营权权益的打包

从项目整体收支结构来看，PPP 主体项目的特许经营权是盈利模式的核心，是划分项目边界的起点。在中国，收费公路的特许经营权概念延续了早期《收费公路管理条例》收费公路权益的内涵和外延。

（一）运作模式

就收费公路而言，公路作为主体项目，其整体效益的形成需要在前期、建设和运营各个环节发生支出。为了补偿成本支出，项目公司首先通过特许经营权来获得收入来源。特许经营权包含了收费权、广告经营权和服务设施经营权三项权益内容。在2004年《收费公路管理条例》实施后，收费公路在建设投资招标和转让经营权招标的实际运作中，三项权益多是打包整合在一起进行商业运作的。但是分开独立运作的情形也经常发生。比如2016 年吉林省高速公路集团有限公司就以长平高速公路沿线的广告经营权、服务设施经营权向吉林高速公路股份有限公司进行了注资。虽然这种操作不是直接的PPP，但可以说明收费公路的三项权益组合在PPP 模式运作中具有相对灵活性。

从实物资产看，高速公路沿线的广告经营权对应的载体为高速公路沿线的广告牌，高速公路沿线的服务设施经营权的载体为高速公路沿线的服务区服务设施。广告经营权和服务设施经营权是公路收费权的外部经济表现，是收费权资产价值的延伸和附属。显然，实物资产的建安成本远远低于权益资产价值。

鉴于三项权益的协同效应，其在PPP 模式中广泛的打包组合，已经作为一种广为认可接受、合理合法的经济行为。中国公路网发展已经达到比较完善的水平，服务区正逐渐成为依托公路进行综合开发和产业融合的载体。可以预见，未来服务设施经营权、广告经营权同收费权分离开来独立运作的前景非常广阔，这也对相应的政策法规提出了新挑战。

（二）政策法规

我们可以从收费公路权益的政策法规的历史演进来更好地理解公路特许经营权的制度特征。

1990 年代开始，中国开始对公路的经营管理和产权制度进行改革尝试。为了筹集公路建设资金，加快公路建设速度，国家允许具有资格的国内外经济组织投资建设高速公路，对已建成的收费公路允许有偿将经营权转让给外商或国内非交通管理部门，这样就产生所有权与经营权分离的状况。由具有资格的法人单位来经营高速公路，作为路产的衍生资源，高速公路广告依托高速公路获得价值，根据权利与义务平衡的原则，高速公路广告所获得收益理应由高速公路投资者享有。1996 年交通部颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》明确公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权。2004 年交通部发布的《收费公路管理条例》第二十条规定，收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。并且这一条款在2015 年的条例修订征求意见稿中得以保留。2008 年《收费公路权益的转让》规定可转让的收费公路权益包括收费公路的收费权、广告经营权和服务设施经营权三种，可以合并转让，也可以单独转让，但不能将收费公路项目分成若干段转让收费权，且必须为有偿转让。长度小于1000 米的二车道独立桥梁和隧道、二级公路、收费时间已超过批准收费期限2/3 的路段，收费权益中的收费权不得转让。

2015 年4 月20 日，财政部、交通运输部以财建〔2015〕111 号印发《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》指出，收费公路项目实施PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。不同的项目可根据实际情况，将各项权益通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营效率。这一规定可以看作收费公路PPP项目边界的起点。

（三）案例分析:泉州刺桐大桥的权益纠纷。

1996 年年底通车的泉州刺桐大桥，是国内首例BOT（建设－经营－移交）的项目。作为国内最早引入民资进行基础设施建设的项目，曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过。后因政府和民营资本参与方之间存在利益分配、权责契约等方面不清晰的界定，项目陷入尴尬境地。其中在权益界定方面的问题教训，直接推动了后续相关法规的制定和完善。

1990 年代初，泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，因不堪车流重负，1994 年泉州市政府决定再建一座跨江大桥。经过竞争性谈判，本土民营企业泉州名流实业股份有限公司成功取得刺桐大桥的建设权。名流公司随后与政府授权的泉州市路桥开发总公司按照60∶40 的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司。1994 年，泉州市政府下发了《关于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的通知》，正式批准了刺桐大桥用BOT 模式进行建设运营。1995 年1 月开工，1996 年年底投入运营，特许经营期为30 年。

泉州市政府的特许权合约为泉州刺桐大桥BOT 项目融资成功发挥了至关重要的作用，开创了中国本土民营经济主体为主组建特殊项目公司( SPV)投资基础设施项目建设的先河。其采用的以刺桐大桥特许经营权质押贷款和按揭式还本付息的模式，为中国长期受困的大型基础设施建设融资提供了示范和借鉴（贾康等，2014）。但是，由于签订的项目特许经营协议不完善，刺桐大桥在后续的运营中出现了许多问题和纠纷。除了股权变更、车辆分流和收费调整问题，收费权益界定不清是其中的重要问题之一。

收费公路权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，在这些权益中，对于刺桐大桥的投资方而言，只有收费权得到了保障，其他权益并未得到很好落实。投资方在大桥两侧管辖范围内自设的广告牌后被泉州市政府拆除，所提交的广告经营权、配套服务设施经营权申请也始终没有得到地方政府相关部门批复和回应。刺桐大桥关于权益界定方面的教训，使得人们对收费公路权益有了更为清晰的理解。收费权既可以同广告经营权、服务设施经营权放在一起，也可以单独特许经营。但是无论哪种方式，作为收费公路权益的资产内容，只有事先在特许经营合同中进行明确界定，才能在后续的合同执行中最大限度地降低交易成本。

从今天中国公路融资现实回看，刺桐大桥案例在权益方面的教训具有更重要的政策价值。当年刺桐大桥的特许经营合同仅仅从单一路段项目的融资考量，并没有从路网层面来考虑路段项目的打包，这也引发了一些项目竞争分流的法律纠纷。但是毋庸置疑，权益的划分越细，越有利于吸引民营企业，促进高速公路的多种经营。

三、不同路段项目的打包

针对不同路段项目的打包行为，实际上建立在特定路段项目的特许经营权基础之上。

（一）运作模式

不同路段项目打包的具体做法是，将交通流量不同、盈亏状况存在差异的高速公路路段项目捆绑实施PPP，实现“以丰补歉”。收费公路PPP 项目在更多路段项目范围内的打包运作模式，是早期公路统借统还方式的延伸。

1998 年，为应对亚洲金融危机的不利影响，国家开始实施旨在扩大内需的宏观经济政策，当年12 月颁布实施的《国家开发银行公路项目统借统还贷款管理暂行规定》指出，公路项目统借统还贷款是指一个借款人对多个公路项目统一向开发银行提出借款申请，签订统借统还借款合同，负责项目实施并统一偿还贷款。借款主体的资格方面，省级及计划单列市政府负责管理收取和使用公路交通规费和有关建设资金的交通厅（局）、市政局、公路局可优先考虑作为借款人，独立企业法人资格的省级投资公司或高速公路投资公司亦可以充当。公路项目统借统还贷款的还款资金来源则包括建设项目自身的收益、借款人的综合收益、地方各级政府安排的用于归还项目贷款的公路交通规费和有关建设资金、各级政府安排的用于偿还项目贷款的财政预算内和预算外资金四大来源。

国家开放银行这一规定的出台实施，实际使地方养路费资金收入能够作为偿债资金来源发挥抵押贷款财产作用。在这一规定的示范作用以及当时的经济环境下，许多地区将若干公路项目捆绑筹措贷款融资。通常既有收费项目也有非收费项目，一部分打包项目将所借债务统一列入收费项目的还债规模。一些省份的地市级政府甚至县级政府也与其他商业银行开展了类似贷款融资业务。在国家新一轮PPP 热潮中，很多省份的高速公路投融资在过去统借统还的基础上结合PPP 的新要求推出了收费公路路段项目打包模式。

大范围的PPP 路段项目打包，进一步扩充了公路建设的资金规模、加快了公路建设速度，同时由于财政纪律约束的软化也大大增加了省、地、县级地方政府的债务负担规模。

（二）政策法规

国家层面的政策法规，没有直接对路段项目打捆行为给予明确鼓励还是限制。2017年7 月12 日，财政部和交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》要求收费公路专项债券的发行和使用也要严格对应到项目。“根据政府收费公路相关性、收费期限等因素，收费公路专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应一个地区的多个项目集合发行，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门确定。”相比于过去《收费公路管理条例》对政府还贷公路统借统还的模糊态度，专项债券打包行为表现出明确的开放态度，这从政策逻辑上间接支持了PPP 项目的打包行为。

在地方层面，针对收费公路PPP 项目打包运作的鼓励性法规已经开始出现。四川省政府办公厅2017 年3 月下发《关于规范高速公路建设项目投资模式有关事宜的通知》，鼓励采用打包招商的方式支持贫困地区高速公路建设。

（三）案例分析:高速公路打包融资的河北模式和四川模式。

在近年来的PPP 热潮中，河北省围绕太行山高速公路的拆分和打包方式，形成了行业内有名的“河北模式”。2016 年，河北省将太行山高速公路与津石、京秦等高速公路共9 个项目进行捆绑打包，分成两个项目包进行社会投资人招标。一个项目包包含太行山高速公路京蔚段、涞曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全长约346 公里，总投资约470 亿元。另一个项目包包含太行山高速公路邢台段、邯郸段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全长约342公里，总投资约428 亿元（王奕霖，2017）。

“河北模式”很快受到其他省区市的关注和效仿。内蒙古自治区组织到河北省学习重大高速收费公路项目PPP 模式“打包”实施的先进经验，谋划将国家和自治区事权范围的高等级收费公路项目按照PPP 模式“打包”实施，引领带动全区公路交通建设领域PPP模式的推广和运用；四川省按照“效益搭配、区域打捆、规模适度、远近结合”的原则，创新高速公路项目打包招商模式，将一批预期收益较好的项目与效益较差但亟待实施的贫困地区高速公路项目合理搭配、打包招商，推动全省高速公路“一盘棋”协调发展。

河北、内蒙古、四川等省区采用打包招商方式支持贫困地区高速公路建设，可增强高速公路项目对投资人的吸引力、激发高速公路投资市场主体活力和发展潜力，推动一批能带动贫困地区发展的高速公路项目落地。但是由于项目包规模很大，该模式客观上存在牺牲竞争机制、挤出民间资本等问题。

四、基础设施和资源的打包

（一）运作模式

不同类型的基础设施，其收益存在很大差异。有些基础设施的开发虽难以通过直接的排他性收费获得足够的资金收入，但其服务的资源开发项目却具有高收益，如房地产、旅游等。这时就可以利用资源开发的收益来补偿基础设施的投资成本，从而保证基础设施的投资者获得合理的投资回报。以这种附加资源捆绑的方式来提高项目整体盈利能力，从而确保项目投资者获取合理回报，称之为基础设施的资源补偿融资模式，简称RCP 模式（刘方强，周心愿，2008；朱蕊，王守清，2011）。

RCP 模式的实质就是基础设施和关联资源的打包，充分利用了基础设施与土地、旅游、矿产等资源之间的经济联系和协同效应。具体操作过程是，政府部门通过特许权协议，授权项目公司进行基础设施项目的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取适当的费用，以便收回项目部分的投资、经营、维护等成本，特许期满后项目公司将项目无偿移交给政府；同时政府以对项目投资进行补偿的方式给项目公司提供一定土地、旅游、矿产等资源进行高收益项目的建设和经营。在基础设施和资源打包中，需要区分相互之间的主次关系。在RCP 模式中，基础设施往往作为打包的主体项目，而资源补偿是作为附属部分出现的。

中国高速公路以使用者付费为主，流量和收入低的高速公路项目往往诉诸于区域路网内不同路段之间的交叉补贴方式，较少寻求资源补偿方式。早期采用RCP 的普通公路可采用收费政策，近年来普通公路在逐渐转向非收费公路，独立的普通公路PPP 项目本身采用政府付费模式，需可行性缺口补助才能进行PPP 项目融资。这极大压缩了普通公路采用资源补偿方式融资的空间。由于PPP 项目包一般以政府付费或可行性缺口补助（缺口补助占比超过50%）为主，项目投资较大且政府承担年度付费责任较大，该类项目对地方财政产生了较大压力，2017 年下半年以来，在“遏制隐性债务风险、审慎开展政府付费类项目”原则指导下，各省市对该类项目从严把关，大大增加了入库难度。

（二）政策法规

国家对于RCP 既有鼓励政策，也有限制规定。2017 年 3 月，交通运输部、国家旅游局等六部门联合印发《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》，指出要拓展交通运输与旅游融合发展的投融资渠道。积极探索采取基础设施特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（ PPP）等模式，鼓励整合旅游和土地资源，实现沿线交通运输和旅游资源开发一体化发展。

一些地方政府为了将没有收益的政府付费项目包装成 PPP 项目，将土地等经营性的资产与项目进行打包。其中很多打包操作既没有考虑土地与项目的经济联系， “生搬硬套”倾向严重（赖行健，2017），同时又增大了政府债务风险。为此，财政部出台了相应的制度规范。2016 年10 月财政部等20 部委发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》，严禁直接以PPP 项目为单位打包或成片供应土地，以遏制通过PPP 项目违规取得未供应的土地使用权、变相取得土地收益、借未供应的土地进行融资等问题；2019 年3月《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 (财金〔2019〕10 号文)明确要求，对于规避新上政府付费项目的限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。目前全国有不少地市及区县政府支出责任占比在 5%以上，而地市及区县政府是实施普通国省干线和农村公路的主体，这就意味着这些普通国省干线、农村公路等无收益项目融资难题将更加严峻（翁燕珍，2019）。除中央车购税资金外，地方财政资金和一般政府债券投入非常有限，普通公路采用PPP 模式的空间也因政府债务风险防控而越来越小。

（三）案例分析:公路和旅游资源的打包。

旅游行业的快速发展与周边交通设施的便利程度息息相关，普通公路的建设能大幅带动人迹罕至而又风景优美的旅游景点的相关收益。因此将普通公路与周边旅游资源打包进行捆绑开发，以旅游开发收益及配套设施收益弥补普通公路建设及营运资金的不足，能产生资源共享的规模经济优势（陆炎和，2017）。

重庆南天湖旅游公路是中国早期采用RCP 模式的项目（舒灵智，2010）。丰都县政府一直想修建一条通往南天湖的旅游公路，以便对南天湖旅游资源进行全面开发。由于通往南天湖的旅游公路项目的预期收益无法满足投资者的投资回报要求，当地政府部门又缺乏公路建设资金，致使该旅游公路迟迟无法动工建设，进而导致南天湖旅游项目始终没有投资者进行旅游开发。为了使当地的公路建设和旅游开发实现良性循环，重庆市某公路投资公司与当地政府经过协商达成投资协议。该投资公司投资5.27 亿元修建通往南天湖的旅游公路，当地政府无偿将南天湖的整体开发经营权（期限为50 年）交给该投资公司，以补偿公路建设的投资建设成本。

五、研究结论

本文对公路PPP 项目方案设计中的三种打包模式及相关政策法规和典型案例进行了比较分析，大致做出如下判断。

第一，特许经营权三项权益之间的经济联系和关联效应非常紧密，以致打包成了一种常态，而拆分却成为了政策创新。把特许经营权的三项权益看成三个子项目，而由三项权益构成的特许经营权看成项目包，这样处理的意义在于，可以为实现公平回报或者吸引民间资本等而增大项目方案设计的灵活性，同时也不存在扩大政府债务风险、牺牲竞争机制等问题。

第二，收费公路不同路段项目包的巨量投资规模决定了项目实施过程中可以降低相关交易成本，规模效应非常显著。同时由于属于同类项目，前期工作中易于统一实施操作。缺陷亦非常明显，投资以中央企业为主，不利于利用民资和发挥竞争机制作用，规模较小的民营企业和本地中小型企业的参与机会很少。由于政府债务统计口径的变化，目前的收费公路债务并未直接体现在现有的政府债务中，但是确实存在增大政府债务风险的问题。从长期来看，收费公路项目打包还面临着修订《收费公路管理条例》以清除交叉补贴法规限制的压力。

第三，路桥基础设施与土地、旅游资源之间具有密切的经济联系和协同效应，因此通过打包实现外包效益内部化具有经济合理性。一般采用RCP 的项目包内子项目数量和投资规模有限，因此实施中面临着政府债务和统一实施等方面的约束。值得关注的是，公路采用RCP 模式不仅不会“挤出”民营资本，相反可能会吸引民营资本进入以促进项目的开发和价值增值。

三种不同的公路PPP 案例均存在不同的经济联系。第一，公路收费权是广告经营权和服务设施经营权的基础；第二，路网不同路段项目之间，存在竞争分流关系；第三，公路交通项目同相互关联的上下游产业，存在相互的关联影响和进一步融合的空间。如果说“公路领域位居应用PPP 模式最成功的领域之首，其成功的主要原因在于成熟的定价模式和流程”（邵洁，2015），那么通过打包形成的新项目包的收入与支出联系在机制上更加趋向于价格工具。因此，PPP 项目的打包方案，应该最大限度地体现项目资产之间的经济联系。相反，如果项目资产之间缺乏经济联系，硬是拉郎配，实际上就会扭曲价格机制。

表1 不同类型公路PPP 项目打包模式的策略结构