新形势下高标准农田建设规划思考

韦羡侠黄城西莫仁斌

（1.广西泰诚土地咨询有限公司，南宁530022；2.广西桂耕地产投资开发有限公司，南宁530022）

高标准农田建设是实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措，是事关粮食安全的攻坚战。2009年我国在25个粮食主产省份实施高标准农田建设示范工程，开启了高标准农田建设。原国土资源部于2012年3月发布《全国土地整治规划（2011-2015年）》，开始进行了我国高标准农田建设规划[1]。随后财政部编制了《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，明确到2020年建成8亿亩旱涝保收的高标准农田。同期，国家发展改革委员会也编制了《全国高标准农田建设总体规划》，对高标准农田建设提出目标和建设要求。原国土资源、发展改革、财政、农业、水利等部门根据本部门职责围绕这些规划分头开展高标准农田建设。

2018年机构改革农业农村部统一履行高标准农田建设管理职能。与此同时，高标准农田建设任务也作出重大调整，2018年9月发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出到2022年建成10亿亩高标准农田目标[2]。随着管理职能理顺和新任务目标确立，高标准农田建设规划修编提上重要工作日程，2019年1月发布的“中央一号文件”提出修编全国建设总体规划，统一高标准农田规划布局、建设标准、组织实施、验收考核、上图入库，同年3月农业农村部启动了《全国高标准农田建设规划（2019-2022年）》修编工作，并统筹部署地方规划编制工作。新形势下高标准农田建设面临的各种困难和挑战日益显现，因此，充分了解高标准农田建设面临的困难和挑战，准确掌握新形势下高标准农田建设的政策和要求，摸清建设潜力，通过规划修编统筹高标准农田建设任务分配，统一建设标准和资金统筹，是当前高标准农田建设的重要工作任务。

1 高标准农田建设面临的困难和挑战

经过10多年努力，高标准农田建设取得了明显成效，但我国农业基础设施薄弱、防灾抗灾减灾能力不强的状况尚未根本改变，粮食安全基础仍不稳固，高标准农田建设依然面临较大的困难和挑战。首先，长期以来高标准农田建设分散在多个部门管理，缺乏统一规划和建设标准，高标准农田建设还存在底数不清、质量参差不齐等问题。其次，我国大多数耕地处于山地、丘陵地带，地块连片程度不高、水源不足、交通不便，建设基础条件较差，高标准农田建设面临选址困难、造价昂贵等问题。再次，我国分田到户，地块拆零分割、权属关系复杂，高标准农田建设面临土地整合难、工程用地难的挑战。最后，资金来源单一，投资标准偏低,高标准农田建设面临“圈大建小”、工程布局不合理、综合效益不明显问题[3]。

2 高标准农田建设规划思路

2.1 进行建设潜力和历史项目调查

开展农田建设潜力调查，摸清建设潜力数量、质量及空间分布情况是高标准农田建设的基础性工作。调查主要内容包括建设选址和历史项目清查。建设选址可利用MapGIS等软件按标准在土地利用现状、耕地质量等级调查评价与监测等数据库中筛选出片区规模、地块大小、地形坡度和水源状况符合标准要求的地块[4]。

历史项目清查是统一上图入库的前提，也是摸清底数和规划修编确定工程布局的基础。主要通过测绘、实地调查查清历史项目建设范围、建设内容和实施成效。不同的历史项目宜作不同处理，2011年及以后立项建设的地块范围，不列入本轮建设规划，但集中连片地块范围内未开展建设的田块和2010年以前立项建设项目范围，可按“填平补齐”进行规划。

2.2 高标准农田规划

中国特色社会主义进入新时代，经济社会发展已经发生根本变化，由高速度增长阶段转入高质量发展阶段。这就需要从更高的起点建设高标准农田，从更高的视角规划高标准农田建设，确保建一块成一块。

2.2.1 统一技术标准技术标准既是项目实施的依据，也是实施监管的依据，统一技术标准是统一规划布局、建设标准、组织实施、验收考核、上图入库的前提和基础。习近平总书记指出：“标准决定质量，有什么样的标准就会有什么样的质量，只有高标准才会有高质量。”长期以来高标准农田建设分散在多个部门，国家虽然制定了国家推荐性标准，但是各部门、各地方根据工作需要相继制定了多部行业标准和地方标准（见图1）。

图1 现行高标准农田技术标准分布图

这些标准之间内容重叠、各有侧重，通用性、衔接性不强，存在个别工作环节标准空白（见图2）。

规划之前要统一高标准农田相关技术标准。一是在现行标准中，选择内容全面合理、通用性强、衔接性好的标准作为规划技术依据。二是对标准空白的相关工作环节，选择相似的技术标准替代或制定相关规定加以补充，保证各工作环节有据可依。三是核实标准规定内容与当前政策和实际情况符合性，如出现冲突应作适当调整，保证标准的时效性。

图2 技术标准内容及数量分布示意图

2.2.2 统一规划布局建设布局包括高标准农田空间分布和建设工程布置。合理空间布局是建好高标准农田的基础。在调查基础上，选择粮食生产功能区和重要农产品生产保护区耕地集中连片、土地平整、有水源保障的区域规划高标准农田建设，片区规模、地块大小、项目面积和周边水源保证情况应符合技术标准要求。地方规划分省、市、县三个级别，省级规划主要任务是进行潜力调查并根据潜力分布分配建设任务，通过重点、限制和禁止区域设置进行高标准农田建设总体管制；市级规划主要任务根据产业发展特点在省规划的区域内细分片区、优化任务分配，发挥“分区分片”作用；县级规划主要任务是在市级规划范围内组建具体项目，安排实施进度，起到“具体落实”作用。不同级别规划见表1。

表1 各级高标准农田建设规划主要工作

建设工程布局是综合成效的主要体现。高标准农田建设是涉及田、水、路、林、电、土、技、管的系统工程。随着以粮食主产区建设为主向粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设为主的转变，高标准农田工程布局不宜再搞一刀切，而是应遵循自然特点和产业需要，分区、分类规划工程布局，既要保证满足生产需要，发挥综合效益，又要防止生搬硬套，折腾浪费。

要从服务乡村振兴角度开展高标准农田规划布局。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出到2022年建成10亿亩高标准农田，由此高标准农田建设成为实施乡村振兴战略的重要举措之一。规划修编要将乡村振兴各要素融入高标准农田建设之中。通过土地平整，增加耕地面积，提高农田机械化程度促进农民收入增加；通过完善的水利、交通、电力基础设施，大力发展现代化农业，加快农产品的生产、加工、流通各个环节建设；通过土地综合整治，加快生产、生活、生态三区重构，改善农村生活环境，实现农业生态景观与农村人居环境相互映衬、和谐共存，助力美丽乡村建设[5]。

要坚持绿色发展。树立山水林田湖草生命共同体理念，是新形势下高质量建设高标准农田内容之一。规划要充分利用自然资源条件，尊重自然生态的格局，少硬化、不填塘、慎砍树、禁挖山，因地制宜构建生态沟渠、道路和塘堰湿地系统，改善农田生态环境，促进高标准农田建设与生态保护相协调。要关注人文环境，依托当地历史文化底蕴，充分保护人文景观特色，合理规划土地利用格局，提升土地资源节约集约程度，促进人地协调、融合发展的美好环境。

2.2.3 统一建设标准高标准农田建设工程质量关系到建设区人民群众切身利益、国家资金投资效益、行业可持续发展和建设综合效益发挥。地方高标准农田规划要统一工程建设质量，明确工程建设的勘察、规划、设计、施工、安装、验收、评价等各个环节的技术标准，确保工程建设、验收、监督检查有据可依。

2.3 合理确定投资标准

合理的工程造价是实现优质工程的根本保证，高标准农田建设规划应同步规划建设资金安排。一是要改变资金估算方式。在完善建设内容和工程布局标准的基础上，用以建设内容估算投资规模代替以亩均投资估算投资规模，促使建设内容满足生产需求，投资规模满足工程建设需要，从根本上杜绝“圈大建小”问题。二是选择合适的定额标准。高标准农田建设尚未制定统一的预算定额标准，当前虽然有类似的，但是其制定的时间较早，存在单价低、取费不全等问题，不适应当前工作实际。规划可按照工程类型分类，选择相近行业现行业的定额标准进行工程估算，从根本上保证投资满足建设需求。

2.4 灵活统筹建设资金

高标准农田建设任务重、建设成本高、资金缺口大。规划要根据实际情况，因地制宜地统筹和整合高标准农田建设资金。要注重区域新增耕地调查，充分利用新增耕地指标跨省域调剂等机制和政策，直接提高建设项目经济效益；要开展区域涉农资金投资调查，规划期区域内有其他部门投资，要整合资金集中力量开展高标准农田建设；要了解区域产业发展状况，积极与产业基地、农业合作社、农业企业合作，充分利用社会资本开展高标准农田建设；要了解群众建设意愿，土地权属分散的区域可通过奖补方式，鼓励土地利害关系人按相应的标准自行开展高标准农田建设。

3 结语

规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。在高质量要求背景下和技术标准体系尚未健全的条件下，规划不宜进行简单任务分配，而是要创新工作思维，要充分利用相关部门数据，借助计算机软件平台进行资源调查，以潜力分配建设任务，在统一农田建设标准的前提下，合理确定投资标准，灵活统筹建设资金，切实保证高标准农田建一块成一块任务目标。