PDCA循环在行政事业单位预算管理中运用研究

●张 蕾

一、引言

改革开放至今，我国经济社会呈现稳步前进的态势，城镇化、信息化等一些新兴趋势也对行政事业单位提出更多的管理诉求。作为企业管理有效的落地工作，预算管理对行政事业单位的健康、可持续发展具有不可或缺的作用。预算管理是对未来一定时期行政事业单位运营、资本、财务等各方面的资源收入、支出、现金流的管理与规划；预算是对资金的筹集、使用、分配、控制、评价的管理体系。运用PDCA循环到行政事业单位预算管理中，可从预算的编制、执行、考核及改进等全流程中发现问题、分析问题，总结规律，优化流程，深化行政事业单位内涵管理，提升行政事业管理水平。

二、概念界定

PDCA循环始于休哈特博士，后经戴明博士推广应用、普及，又称戴明循环。PDCA首字母代表的词汇分别为Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）、Action（处置）。在行政事业单位预算管控中引入PDCA循环，可在预算编制、执行、控制到预算执行结果的检查总结全流程进行管控，并归纳实战经验到下一期间的预算管理中，对于行政事业单位提升预算管理水平具有十分重要的实践意义。

图1 PDCA循环

PDCA循环作为一种现代管理工具，具有计划、执行、检查、处理四个阶段的完整闭环。PDCA循环在一个闭环内对发生的问题提出解决措施，并自动带入下一个循环，周而复始地进行。这种周而复始的流程管理，会不断地发现业务实践过程中的弊端，从而提升行政事业单位管理水平。

PDCA循环贯穿于预算管理全流程，有助于梳理现有流程的关键风险点和核心步骤，将运行风险防控置于流程管理过程中，从而促使行政事业单位平稳健康发展。

三、行政事业单位预算问题与分析

行政事业单位预算管理包括事前、事中和事后三个阶段。事前控制聚焦于预算编制，核心在于对业务目标认识、分解及业财一体化；事中控制聚焦在项目执行，核心在于项目开展的合法、合规、高效，资金支付与事项匹配一致；事后聚焦在考核评价，核心在于积累经验，提升管理水平。预算管理过程主要存在事前编制预算不科学；事中执行缺乏刚性；事后绩效评价不健全等问题。

（一）事前编制预算不科学

事前预算编制不科学，主要受制于管理意识、组织构架、部门协同、人员专业程度、编制时间等因素。行政事业单位领导缺乏必要的预算管理意识，导致预算管理组归口不清、职责不明；业务部门各管一摊，缺乏组织协同；预算编制制度及人员专业知识欠缺，项目未经过有效论证；项目作业与相关费用未能标准化，预算编制随意性较高；预算时间短，不与工作实际结合，简单采用“基数+增量”预算法，导致预算与业务两张皮。

（二）事中执行缺乏刚性

事中执行缺乏刚性，主要受制于制度体系不完善、过程监管不严格、预算调整随意性大。部分行政事业单位欠缺成体系的预算管理制度，缺少合理维度的执行分析；缺少绩效与预算的挂钩，预算、事业、考核、薪酬，层层脱节；对于超预算执行，缺少必要的刚性，从而造成预算的执行“宽、松、软”，最终导致预算管理目标难以实现；财政资金的使用得不到有效的监督、规范和约束，审计监督、监控流于形式，不能充分地发挥预算执行的约束作用。

（三）事后绩效评价不健全

事后绩效评价不健全，由于缺乏系统性的预算监管体系，造成预算管理流于形式，无法有效地保证财政资金的安全、可靠，影响财政资金的使用效率。行政事业单位缺乏来自于第三方的绩效评价和监督机制，未对预算的执行进行公示、公开。形成预算执行透明度低下，违规违纪现象频发，也制约了财政资金的安全保证和效率效益。

四、PDCA循环在行政事业单位预算管理中的应用实践

（一）计划阶段（Plan）

是PDCA循环的起点也是关键点，行政事业单位预算管理质量高低与预算方案的科学性、合理性呈现正相关关系。行政事业单位预算标注要充分考虑单位中长期发展规划与短期目标，要将长期事业规划与目标相结合，并对目标进行有效分解，形成一个个可执行、可落地的目标。其次，要保证预算编制的全面性。要将财政拨款，专项经费，捐赠收入、利息及投资收入等均纳入预算管理体系，同时将各项支出列入预算管理的范畴。

（二）实施阶段（Do）

是行政事业单位预算管理的根基。在此环节，只有严格按照预算执行，才能确保资金使用效益。这一阶段主要包括预算执行、预算控制两个方面：

1．预算执行。“无预算，不支出”，确保预算执行的刚性管理。对于不同类型的项目支出，要有明确的制度和流程管控为基础，预算在执行过程确保无偏差、无逾期，保质保量完成事项的同时，完成项目资金的支出。利用信息化手段，做好重点项目超支、超概、超期报警设置，及时提醒项目负责人如期、保质完成项目绩效。确实存在客观原因或突发事件的预算外开支，纳入预算调整，走预算调整申报流程，经内控流程审批后，方可进行开支。保证实际支出和经费预算的一致性，为预算执行分析及评价提供基础。

2．预算控制。预算控制分为事前、事中、事后三个环节，其中过程是及时发现执行过程中出现的偏差，并及时予以管理。做好预算控制，从以下三点着手：首先，预算编制时尽可能调动积极性，鼓励全员参与，从单位的可持续发展目标入手，做好年度项目调研工作，从实际出发，开展全面科学的预算编制工作，提高预算整体质量，避免计划阶段的出现明显缺陷。其次，借助信息化载体的帮助，通过单位财务系统的预算模块和信息化平台的查询、统计等相关功能，全过程监控、跟进项目预算执行的情况，使项目开展的全过程都在计划内实施。最后，结合全过程跟踪项目与预算两个指标实际执行情况做好定期反馈，分析执行过程中出现偏差的原因，及时纠正预算执行过程中的错误，并采取措施完善项目预算的缺陷。

（三）检查阶段（Check）——预算分析评价

检查阶段（Check）是单位执行业务过程中不可或缺的环节，通过检查环节可以查遗补缺，提升单位资金使用的效益。

1.进度分析。行政事业单位本着预算执行与工作进行匹配的角度出发，一方面查看实际业务进展情况，促进业务执行；一方面合理控制现金流，避免年底集中突击花钱的现象出现。

2.效益分析。结合部门情况和项目类别，提前预设预算绩效指标。考核期末，对项目整理完成进度、完成率、经费使用等进行综合分析评价。评价情况作为管理层了解情况、判断决策的基础与依据。根据检查阶段的需要，设计财务、管理、业务、人员四类预算考核指标，作为预算考核工作依据：

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检查阶段除了开展自查以外，还可以聘请会计师事务所等社会第三方进驻开展评估、评价，以此借助外力形成对自身建设有益的措施。

（四）处理阶段（Action）——预算评价结果应用

处理阶段（Action）对于PDCA循环是最后一个环节，也是下一个环节的起点，具有极其重要的意义。处理阶段是在预算检查评估实施的，它在对预算整体深入分析和总结后，将预算反馈形成举措，运用到下一个PDCA循环中。使得下一个预算管理过程较现有的管理过程有一个提升。预算评价结果运用具体包括以下几个步骤：

1.将现有预算的执行情况，进行深入分析，通过可视化图表、可理解文字反馈给预算执行部门及单位主要负责人。

2.强化针对性分析，对于年度重点工作、重要推进事项，与具体业务部门进行有效衔接，聚焦流程优化和预算执行反馈。通过头脑风暴、预算执行座谈的形式提炼有效举措，最后固化到单位制度与流程建设中。

3.比对预算执行情况，结合绩效实施反馈，提供项目执行的绩效方案，供领导决策使用。

4.对标对表，对未完成或存在不能如期执行的预算要进行逐一分析、总结、修正，在下一个循环中有序开展。

五、未来展望

从行政事业单位可持续发展来看，运用PDCA循环方法可着眼未来编制预算，使预算更具前瞻与引领的特质；从监督执行的视角来看，通过提升预算执行意识，通过预算执行比较分析，全程监控重点业务和开展与支持的执行，及时矫正实际支出与项目目标的偏离；最后从预算评价的角度，强调了绩效与预算互动性，将绩效目标与预算分解融合后下达给各部门；从预算执行的激励角度来看，通过激励体制的设计缓解预算的执行过程可能产生的矛盾与弊端。总之，通过PDCA循环方法的持续运用，会让行政事业单位管理上水平，发展更有质量。