浅议检察公益诉讼诉前程序

王若阳

摘要：自2012年修改《民事诉讼法》将公益诉讼纳入基本法范围，公益诉讼迅速发展，检察公益诉讼诉前程序的立法也更为明晰。诉前程序是检察机关作为“公益诉讼起诉人”提起民事公益诉讼，保护公共利益的前提条件，具有前置性，必经性等特点。通过试点，诉前程序在实践中充分展现其价值，在很大程度上促进了公共利益的保护，但诉前程序在实践中也出现了一系列问题，包括案件范围不明确、履行效果无保障、起诉标准不一致、“重行轻民”问题等。为了解决这些问题，需要从对象范围、履行效果、起诉标准、案件范围、线索来源等方面入手，来进一步完善诉前程序。

关键词：检察机关;民事公益诉讼;诉前程序

诉前程序作为检察公益诉讼制度的重要组成部分，在立法和实践中的地位与作用都不容小觑。然而关于诉前程序的立法规定相较于其在实践中发挥的作用稍显不足，因此在实践中出现案件范围不明确、履行效果无保障、起诉标准不一致、“重行轻民”等问题。本文拟从立法与实证角度对诉前程序制度进行论述，并结合理论研究及实践情况对诉前程序存在的问题提出完善建议。

1.检察公益诉讼诉前程序界定

根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，检察公益诉讼诉前程序（以下简称诉前程序）是指检察机关在履行职责的过程中发现特定领域有损害社会公共利益的行为，欲提起民事公益诉讼之前，应首先以公告的方式督促和建议法定机关和有关组织提起诉讼的法定职责的制度。

通过诉前程序的概念可以归纳出诉前程序的特点：诉前程序的线索来源于检察机关履职过程，诉前程序的范围限于法律规定，诉前程序的方式为公告，诉前程序的必经性和前置性。首先，诉前程序的首要问题是线索发现，只有发现了侵害公益的行为，检察机关及适格主体才能更有效地履行保护公益的职责，因此，检察机关应该通过积极发现线索，拓宽线索来源，不仅在执行公务中发现线索，也可以结合公民监督、社会舆论、新闻报道等不同途径获取线索，最大程度的保护公共利益。其次，訴前程序的范围有法律明确的法律规定，目前我国民事公益诉讼的案件范围限于生态环境和资源保护、食品药品安全领域。但在实践中被侵害的公益类型不仅包括生态环境和资源保护、食品药品安全领域，还包括文化遗产保护，弱势群体保护等，那么这些领域的公共利益受到侵害时，检察机关是否可以通过诉前程序及诉讼程序对其进行保护也值得探讨。再次，关于诉前程序的履行方式我国立法经历了从督促建议到公告，从试点情况来看，公告是目前更好的诉前程序履行方式，它更大程度的保障了适格主体的公益诉讼实施权，节约了司法资源，更符合诉前程序设立目的。最后，通过《民事诉讼法》第五十五条第二款的规定可以清晰的看出，诉前程序是检察公益诉讼的前提和必经程序，这是诉前程序的一大特点。通过诉前程序将检察机关提起公益诉讼作为保护公益的最后一道防线，体现了检察机关诉讼实施权的谦抑性，符合《民法典》和《民事诉讼法》的基本原则。

2.检察公益诉讼诉前程序的必要性

检察机关作为国家公权力机关直接介入解决平等主体之间纠纷的民事诉讼需审慎，而公共利益仅靠私主体是无法得到很好地保护，因此通过诉前程序将检察机关作为公益保护的最后一道防线十分有必要。

2.1公益诉讼实施权的谦抑性

不同于行政公益诉讼中检察机关为唯一起诉主体，检察公益诉讼的诉讼实施权具有补充性和谦抑性，民事公益诉讼中检察机关诉讼实施权的特性决定了诉前程序的必经性和前置性。根据我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，其主要职责是进行法律监督，在民事诉讼领域的主要角色主要是“监督者”而非“参与者”，因此检察机关应尽量避免直接以当事人的身份参与民事诉讼，即便是为了保护公共利益，其直接参与民事诉讼活动也应审慎。只有当穷尽一切法律救济手段仍无法阻止公益被侵害时，检察机关才可以以“公益诉讼起诉人”的身份提起民事诉讼，这是由检察机关检察权的性质决定的。但检察机关民事公益诉讼实施权的谦抑性不代表其禁止参与民事诉讼，在确有必要由检察机关承担起提起诉讼保护公益的情况下，检察机关便有权提起诉讼。

2.2尊重私权与保护公益的平衡

我国民事诉讼的特点之一便是当事人平等对抗，包括诉讼地位平等，诉讼权利平等且平等地受保护，以及适用法律上的平等。当事人诉讼权利平等原则是民事诉讼法的基本原则，作为行使公权力的国家机关，检察机关参与民事诉讼极易打破当事人之间的平衡状态，造成诉讼两造不平等的局面。法定机关和有关组织设立目的便是保护相关公益，且作为私主体其公益诉讼实施权的顺位本就在检察机关之前，若不对检察公益诉讼加以限制的话，适格主体的起诉权就会受到侵害。为了既能最大限度的保护公共利益，又不违背民事诉讼法基本原则，充分尊重私权利，诉前程序的设立显得尤为重要。诉前程序既能确保充分尊重私权利，私权行使优先，又能保证在适格主体缺位的情况下有检察机关履行保护公益的职责，将公权力机关作为最后一道公益保护的防线。

2.3弥补其他适格原告诉讼能力上的不足

由于民事公益诉讼针对的是侵害社会公共利益的行为，而这一特定的侵权行为并不直接侵害到特定公民、法人等一般民事诉讼主体的权益，因此一般民事诉讼主体不会主动提起民事公益诉讼，即便一般民事诉讼主体有维护公共利益，提起民事公益诉讼的意愿，其能力又是有限的，因此我国《民事诉讼法》规定的民事公益诉讼适格原告为“法律规定的机关和有关组织”。然而，我国目前立法上对“法律规定的机关”有规定的只有《海洋环境保护法》， “有关组织”在《环境保护法》、《消费者协会保护法》中有所规定，但标准较高。据统计，目前在设区的市级以上的人民政府民政部门登记的环保组织有1000多个，但实践中从事环保公益活动连续五年以上的环保组织寥寥无几。因此，通过诉前程序及时督促建议符合条件的机关和组织提起公益诉讼维护公共利益很有必要，一方面可以避免适格主体懈怠履职，另一方面可以通过支持起诉的方式弥补适格主体在诉讼能力上的不足。

3.检察公益诉讼诉前程序的问题

3.1对象范围不明确

相较于修改后的《民事诉讼法》，《于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）对检察公益诉讼诉前程序所针对的对象并未作进一步的解释规定，其督促建议的对象仍为“法律规定的机关和有关组织”，但是《解释》变更了检察机关履行诉前程序的方式，由之前的督促建议变为“公告”。2015年颁布的《试点方案》和《实施办法》中，规定了诉前程序的对象为“辖区内符合法律规定条件的有关组织”。然而该规定在实践中暴露出问题，据统计，试点期间江苏检察机关履行诉前程序后适格主体提起或拟提起的19个案例中，辖区内的适格主体提起诉讼的案件数量仅占总案件数的31.6%，而辖区外的适格主体提起诉讼的案件数量占到总案件数的68.4%。由此数据可以看出，将诉前程序的对象限制在“辖区内”，可能会剥夺辖区外适格主体的公益诉讼实施权，违背了诉前程序设置的目的以及检察权的谦抑性。而《解释》虽然规定检察公益诉讼诉前程序的履行方式为“公告”，却未明确公告范围，是依旧局限于“辖区内”还是扩展到全国范围的有关组织法律并未明确，这样在实践中可能会出现不同的做法引发争议。

3.2诉前程序效果保障问题

在检察机关提起行政公益诉讼诉前程序中，受到检察建议的行政机关受两个月的回复期限的限制，且行政机关不履职时检察机关负有提起行政公益诉讼的义务。而在民事公益诉讼诉前程序中，并没有对适格主体履职情况及检察机关起诉义务进行规定，这样便会产生诉前程序实施效果问题，即当检察机关履行诉前程序进行公告且公告期届满后，出现适格主体不提起诉讼，或没有适格主体时检察机关不提起诉讼，使得公益损失扩大，公益无法得到切实保护的情况。在试点过程中，出现符合条件的社会组织遇难不诉的情况，以及符合条件的社会组织明确表示准备提起诉讼，但随着对案情了解的深入发现诉讼难度较大而迟迟不诉乃至放弃起诉的情况，这样会导致公共利益長时间得不到切实保护从而扩大公益损失，诉讼时效期间经过等问题，违背了诉前程序设立的目的，使得诉前程序流于形式。

3.3经过诉前程序的起诉标准问题

由于对案件调查了解的方式、角度等方面的不同，不同主体对同一侵权行为的认识也会有所不同，这就会出现经过诉前程序调查了解的检察机关与欲起诉的适格主体对同一案件的起诉标准不同。如，对于同一公益可能同时存在多个侵权主体，各侵权主体之间又不存在共同侵权时，就可能存在检察机关和适格主体分别起诉的情况，即适格主体表示只对部分行为提起诉讼，其他行为则由检察机关提起，这样会导致司法资源的浪费，审理结果也可能相差较大。再如，经过诉前程序的检察机关对案情有了初步的认识，适格主体通过调查了解也形成了自己的认识，由于调查主体及方式，评估检测标准等方面的不同，二者的诉讼请求也会有所不同，而诉讼请求作为保护公益最直接的体现，其不同直接导致公益保护效果的不同。因此，经过诉前程序的案件起诉标准决定着对公共利益保护程度。

3.4“重行轻民”问题

实践中民事公益诉讼诉前程序的数量远低于行政公益诉讼诉前程序，出现“重行轻民”现象。对比二者在立法上的规定，可以发现民事公益诉讼诉前程序的对象范围相对较小，行政公益诉讼诉前程序针对的范围可以囊括民事公益诉讼诉前程序的范围——行政公益诉讼诉前程序针对的范围除了民事公益诉讼诉前程序针对的“生态环境和资源保护、食品药品安全”外，还包括“国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。因此在受案范围上行政公益诉讼诉前程序就大于民事公益诉讼诉前程序。在线索来源方面，一般而言，易被检察机关发现的侵权行为也不难被行政机关发现，而一旦案件属于可以被行政机关发现且属于行政机关监管职责内的侵权行为，则归属于行政公益诉讼诉前程序的履行范围。民事公益诉讼诉前程序所针对的侵权行为一般隐蔽性较强，取证难度较大，因此实践中被提起的数量较少，在实践中的表现就是“重行轻民”现象。

4.检察公益诉讼诉前程序的完善

4.1明确诉前程序的对象范围

公益诉讼适格原告资格的取得依据的是诉讼担当理论，即原告在与案件没有直接利害关系的情况下依旧可以行使诉讼实施权，因此，将检察机关诉前程序建议对象限制在“辖区内”是没有必要的。《解释》强调诉前程序的“公告”方式即是对试点中出现的诉前程序虚置问题的改善。但《解释》并未对公告范围进行细化规定，具体实施的时候是像之前一样在“辖区内”公告还是在全国范围内公告并未明确。如前所述，根据诉讼担当理论，公益诉讼实施权的行使主体不限于与本案有利害关系的人，因此，应当明确诉前程序的对象为全国范围的有关组织，以切实保证适格原告的诉讼实施权，保持检察机关公益诉讼实施权的谦抑性。同时，可以考虑建立全国公益组织管理系统，明确符合起诉条件的公益组织的信息，以便更好地发挥公告的作用，便于诉前程序的切实履行，避免诉前程序流于形式。

4.2建立诉前程序效果审查评估机制

为了确保民事公益诉讼诉前程序的效果，防止适格主体怠于行使权利、维护公共利益，及检察机关怠于提起诉讼使公益无法得到保护，宜建立诉前程序效果审查评估机制。检察机关履行诉前程序后适格主体欲提起诉讼，并不意味着检察机关可以全身而退，作为法律监督机关，检察机关应当监督诉讼进程，以确保适格主体切实维护了公共利益，防止适格主体怠于行使起诉权导致公益未得到充分保护乃至损失扩大。若公告期届满且无适格主体，则检察机关应当提起诉讼，而非选择性起诉。这里存在一个法律解释问题，《民事诉讼法》第五十五条第二款及《解释》第十三条第二款都使用“可以”一词对检察机关起诉权进行规定，笔者认为，根据保护公共利益的立法目的，这里的“可以”是授权性规定，是通过法律赋予检察机关民事公益诉讼起诉权，而非让检察机关选择是否起诉。因此，在没有适格主体的情况下，提起民事公益诉讼就成为检察机关的职责，若其怠于履行职责，则应承担相应责任。

4.3检察建议与诉讼请求的有效衔接

经过诉前程序调查取证的检察机关和欲提起诉讼的适格主体对同一侵权行为的认定可能存在差异，该差异的直接体现就是二者主张的诉讼请求的不同，可能出现被检察机关认为需要起诉的部分侵权主体和行为在适格主体看来可能并不能达到起诉标准，或者二者在诉讼请求的数额上差异较大等情况，反之亦然。不论二者诉讼请求的差异如何，检察机关和适格主体提起民事公益诉讼的目的都是最大程度保护公共利益，因此二者應该在诉前协调诉讼请求，坚持公益保护最大化原则，按照诉讼请求中最能充分保护公共利益的请求为准确定诉请请求与适格被告，即将检察机关的检察建议与适格主体的诉讼请求有效衔接，相互协调，使公共利益得到最大限度的保护。

4.4加强对民事公益诉讼诉前程序的重视

民事公益诉讼诉前程序与行政公益诉讼诉前程序的法律地位平等，不存在孰轻孰重问题，因此在实践中也应当同等对待，不宜偏私。案件范围和线索来源是实践中出现“重行轻民”现象的重要原因，因此要针对出现问题的原因来解决问题。民事公益诉讼诉前程序的案件范围可以适当扩大，随着信息技术的发展，更多类型侵害公益的行为开始被发现曝光，除了容易被发现的环资、食药领域，在其他领域同样会出现侵害公益的现象，如破坏文物古迹、文化遗产等行为，宜列入公益保护范围，不仅有利于增强对各类型公益的保护，更有利于提高公民公益保护意识及对公益的重视程度，从而从根本上减少侵害公益的行为。民事公益诉讼诉前程序的线索来源也可以适当扩大，公益保护不仅仅是检察机关和法定机关、有关组织的事情，更是全社会的事情，因此宜将公民检举监督、社会舆论、媒体报道等途径纳入线索来源范围，加强公益保护的协同性，充分利用各种资源最大程度的保护公益。

4.5诉前程序与支持起诉有效衔接

如上所述，目前我国民事公益诉讼面临的一大问题就是符合起诉条件的法定机关和有关组织数量较少，提起公益诉讼的能力和经验欠缺，而检察机关作为国家公权力机关，可以弥补适格主体诉讼能力的不足，弥补该不足很重要的一个方式便是支持起诉。支持起诉是我国民事诉讼基本原则之一，在民事公益诉讼中更能发挥其优势与价值，因此诉前程序应当重视与支持起诉的结合。提起民事公益诉讼最大的障碍是取证问题，由于公共利益的特殊性，侵害公益的行为并不直接侵害到特定主体的利益，因此对于尚未发展成熟的公益组织来说，取证难度十分大，例如工厂排污污染水资源的环境公益诉讼中，污染源的鉴定，排污量的检测，公益受到侵害的程度等证据的取得对于社会组织来说都是一大难题。诉前程序与支持起诉相衔接，通过公权力采集线索、协助调查，能够大大降低社会组织在取证方面的难度，从而提高适格主体提起公益诉讼的积极性和参与度，实现诉前程序的价值，更好地配置司法资源。

5.结语

检察公益诉讼诉前程序是我国创新公益保护模式的成果，是结合在我国民事公益诉讼经验与发展现状的结果。经过两年的试点，诉前程序已经被正式确立，但在立法上还有不明确的地方，在实践中也还存在部分问题，因此对诉前程序的理论研究与实践检验依旧很有必要。本文通过对检察公益诉讼诉前程序进行分析论证，发现当前诉前程序仍存在的问题，并提出完善建议，希望在之后的立法和实践中可以为诉前程序切实履行提供参考。

参考文献：

[1]参见徐全兵：《检察机关提起公益诉讼有关问题》，《国家检察官学院学报》第24卷第3期。

[2]参见陆军，杨学飞：《检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视》，《国家检察官学院学报》第25卷第6期。