城市交通发展白皮书编制研究

刘福生 谢辉 齐景东

摘 要：结合长春市首轮城市交通发展白皮书的编制经验，对城市交通发展白皮书编制的需求、战略高度、编制年限、空间范围、编制内容、编制流程以及编制的方法等进行相关的梳理与研究，为国内其他类似规模的大、中城市交通白皮书的编制和进一步相关研究提供参考。

关键词：城市交通;交通战略;交通政策;交通白皮书

中图分类号：TU984.191 文献标识码：A

0 引言

城市交通政策是制定交通系统内部投资分配、交通网络规划设计、交通运营、交通管理等一系列行动方案和实施准则的依据。城市交通发展白皮书（以下简称“交通白皮书”）作为城市政府重要的交通政策，针对当前城市综合交通治理上的主要问题，将长远的城市交通发展战略、政策和近期的交通行为计划进行充分结合，通过城市政府的名义颁布的一份指导城市交通发展的综合性政策文本。其作用一方面集中反映国家、省、地方等上位法律法规及政策规定，同时对既有规划进行归纳、总结与整合，制定总体目标、近期目标、行动纲领，形成具有整体性与普适性的政策法规文件，指导城市基础设施规划、建设、运营、管理等专业技术性规划，协调城市整体规划、财政、法制、管理等政府工作。交通白皮书弥补了上位宏观法规与下位技术性专业规划之间空白，对于城市交通的可持续发展意义重大。

新加坡、伦敦、纽约等是国际上较早推行交通白皮书的城市，上海是国内第一个编制交通白皮书的城市，北京、深圳、广州、南京、乌鲁木齐等城市也均编制出台了交通白皮书，其中上海、北京、深圳、南京等城市已经开展新一轮交通白皮书修编工作。

目前，国内尚未形成关于交通白皮书编制的规范标准，在编制过程中容易与城市综合交通体系规划、城市国土空间总体规划等综合性交通专业技术规划编制相混淆，编制重点和编制内容达不到政策性纲领文件要求。本文首先阐述交通白皮书与交通专项技术规划的关系，其次明确交通白皮书编制的内容要点、编制流程与方法以及编制过程中需要注意的事项，最后以长春市城市交通发展白皮书编制为例，阐述交通白皮书编制的整个过程。为国内其他类似规模的大、中城市交通白皮书的编制和进一步相关研究提供参考。

1 交通白皮书与交通专业技术规划的关系

1.1 交通专项技术规划内涵

交通专业技术规划包括国土空间发展总体规划，城市综合交通体系规划，交通建设、运行、组织、管理等专项规划。城市交通的上位规划是国家法律、地方法规、市政府政策等上位政策规划，是国家和省、市层面确定的总体发展导向和政策要求，起到把握总体方向的作用，较为宏观和原则。交通专业技术规划是面向交通基础设施建设、运行和管理，重点在确定交通设施、运输网络、运营管理等方案的研究，强调技术层面的科学性和可操作性。交通白皮书是将长远的城市交通发展战略、政策和近期的交通行动计划充分结合，注重顶层设计和系统统筹，即基于对上位政策法规的理解，明确总体发展导向，指导相关设施规划、运行组织管理、行业发展制度等重大政策和计划的制定，并配套落实保障体制和机制。

1.2 交通白皮书是城市交通发展的顶层设计

在城市发展初级阶段，城市规模、机动化水平尚未处于起步阶段时，城市交通问题主要为设施供给不足，按照交通专业技术规划确定的目标，加强设施供给建设或交通组织优化即可解决，不影响到城市发展进程。

当城市规模发展到一定阶段，机动化水平迅速提高后，城市交通问题从城市发展初期的交通基础设施短缺造成的供需失衡问题，转变为更加复杂的综合治理问题，成为制约城市可持续发展的桎梏，影响到城市发展的进程时，需要系统全面科学地破解交通问题。由于部门体制原因，交通专业技术规划暴露出不同专业间统筹不够、衔接不畅等弊端。交通白皮书从顶层设计角度，从综合统筹层面，研究制定综合性的交通政策，是城市发展到一定阶段，解决城市交通问题的必然举措。

1.3 交通白皮书与城市总体规划、城市综合交通规划的关系

交通白皮书和综合交通体系规划同时启动编制时，需处理好交通白皮书、城市总体规划与综合交通体系规划的关系。

上海共颁布过两轮交通白皮书，第一轮白皮书在1999年版城市总规及综合交通规划出台后编制，定位为“系统性设施建设规划+政策”。第二輪白皮书编制时，城市发展已突破99版总规，但新总规尚未修编，且宏观政策环境发生变化，交通问题呈现新动向，因此定位为综合管理政策，并从发展和管理层面对城市规划提出政策建议。因此编制交通白皮书必须处理好与城市总体规划、综合交通体系规划的关系。

城市总体规划和综合交通体系规划更加关注城市长远的发展，是用地和设施的蓝图和愿景，虽然也涉及政策保障相关内容，但更多是原则性，理念性的表述。交通白皮书是聚焦和破解一定城市交通问题的实施路径和政策体系，覆盖规划、建设、运营和管理各个环节，并通过交通综合管理相关部门的共同协商，最终由市政府发布，是具有法律效力的政府文件。具体差别表现在：

（1）功能定位不同。交通白皮书面向城市交通近期所面临的问题，强调通过建设、管理、政策、法规等综合性管理手段和措施来解决交通问题。综合交通体系规划面向城市长远发展，重点是明确与城市未来发展相适应的重大交通基础设施规划蓝图。

（2）牵头部门不同。综合交通体系规划由规划职能部门牵头组织编制，而交通白皮书由交通综合管理职能部门牵头组织编制。

（3）执行效力不同。综合交通体系规划是长远期规划，部分骨干设施通过近期建设规划分阶段落实，但受各种因素影响，整体实施仍存在诸多不确定性。交通白皮书面向近期，相关重大政策和计划经过统筹，具有相对明确的行动目标，便于实施与执行。

总体而言，交通白皮书和综合交通体系规划对应城市交通发展的不同管理需要，研究重点不同，不可互相替代，但两者可以互为补充和支撑，在研究过程中可以相关配合。从国内外城市的发展经验看，既有交通白皮书，也有综合交通体系规划，近远结合，共同指导和推动城市交通不断发展。

2 交通白皮书的编制内容

交通白皮书是综合交通发展的顶层设计，通过整合协调既有碎片化的交通管理政策，以应对当前在城市交通综合治理上面临的主要问题，如交通拥堵、停车无序、公交服务水平不高、慢行系统欠缺、货运系统不健全等。同时依据城市未来的发展定位，从交通视角提出相关的政策建议。比如支撑中心城市定位的对外交通策略，支撑市域空间拓展的市域交通战略。前者是工作重点，主要政策措施包括设施规划建设、组织管理、监管制度、资金配套等，后者是重要组成部分，主要政策导向应聚焦设施规划、建设，并与产业、空间、用地等发展政策进行对接。

城市交通白皮书一般由城市交通历史、现状与趋势分析，交通战略目标和任务，交通各子系统的措施和行动计划几大部分组成。

2.1 城市交通历史、现状与趋势分析

城市交通发展历史是总结城市交通现状发展问题、理清未来发展趋势的重要基础。需要对城市经济、社会、人口发展进行回顾，深入了解城市交通发展历程，从城市交通出行需求的发展，出行方式的演变，交通设施建设的情况，充分认识交通发展的成就，以及现状交通存在的问题。并通过对历史、现状的详细分析，以及未来城市社会、经济、人口发展的目标规划，预判交通发展的趋势。

2.2 交通战略目标和任务

借鉴吸收国内外各大城市交通发展路径，根据不同城市于不同社会经济发展阶段、不同自然条件与环境下所采取的交通发展价值理念、交通发展模式、经验与教训，结合本城市的客观条件，依据交通现状问题及未来发展趋势的判断，提出适合本城市交通发展的战略目标，进而选择适合本城市发展的交通模式。在确定战略目标的基础上，拟订交通发展实施的具体举措和任务，对应战略目标，落实具体任务，以保证目标的实现。

2.3 交通系统发展导向和行动计划

交通白皮书的各项交通子系统一般涵盖城市与交通发展、城市道路设施、城市公共交通、小汽车管理、静态交通、慢行交通、交通组织、智慧交通、城市对外交通、物流货运以及交通环境等。针对每项子系统提出具体的发展目标、发展导向、实施措施，以及未来的行动计划，指导各子系统协调发展。

3 交通白皮书的编制架构与流程

3.1 编制架构

交通白皮书的编制涉及全市众多职能部门和单位，涉及交通规划、建设、运行、组织、管理等多个专业，必须加强组织领导，共同推进。交通白皮书工作编制架构一般包括白皮书编制领导小组、领导小组办公室暨白皮书推进办、编委会及专家委员会等组成。

白皮书编制领导小组是白皮书编制决策的最高机构，一般由市长或常务副市长，以及分管交通和安全的副市长牵头，就白皮书提出的重大政策进行决策。

领导小组办公室暨白皮书推进办是负责白皮书编制推进的具体职能机构，一般设在主管全市交通的行政职能部门。

编委会是负责白皮书文本具体编制的工作机构，一般由白皮书编制领导小组办公室暨推进办公室牵头，抽调专人、集中办公，主要承担白皮书的具体编制以及研究成果质量把关等职能。

专家委员会是由本市及国内外交通相关部门、大专院校以及科研单位专家组成。通过顾问咨询、专家评审会、咨询会等形式，负责审核研究成果及政策方案。

3.2 编制流程

交通白皮书的编制流程包括先分后总或先总后分等方式，先分后总的方式有利于广泛吸纳社会各方的研究机构参与白皮书的研究，提高专项研究的针对性，但大大增加编委会的协调工作。先总后分的方式成果系统性强，大大减少编委会的协调工作，但可能在专项研究方面面临不够深入的问题。所以，通常综合起来按照“总—分—总”的方式开展，包括三个研究阶段：

首先是总体层面的交通发展战略研究阶段。由总编机构编制总体技术策划，形成一套系统的关于现状交通发展评估、未来交通发展总体目标和战略，为各专题提出研究方向，指导各专题研究开展。

其次是分项层面的重大专题研究阶段。各专题在总体思路的指导下开展各方向的深入研究，一般包括经济、用地、产业、小汽车、公共交通、智慧交通等多项专题，研究过程结合现状交通发展进程，梳理相关现状问题及发展要求，从多个方向深入探讨，形成专题成果;匯总所有专题研究成果，提炼主体思想，整合任务目标，支撑白皮书总体成果的最终编制。

最后是汇总形成白皮书文本，并社会参与及公示发布阶段。在前面的重大专题研究，特别是后评估和战略研究的基础上，通过市政府领导和相关部门共同讨论，多次听取专家咨询意见以及公众参与，在主要意见和观点达成共识的基础上，编制形成白皮书文本草案。白皮书文本草案主要成果向市人大、市政协进行专题汇报后，进行社会公示征求社会意见，汇总意见后形成送审稿后报市政府常务会议、市委常委会议审批通过后，即可正式对外发布。

期间，专家委员会在白皮书的编制推进过程中，负责对编制内容、专题报告、最终成果的技术指导、咨询和评审工作，对整体研究深度起到技术把关的作用。政府相关部门在白皮书的编制上起到主导和推动的重要作用，白皮书是市政府决策机构在多方面利益权衡、妥协的结果，也是政府内部多个部门不断磨合，逐步统一意见的过程。白皮书的发布需所有相关部门同意，专家评审通过，经人大、政协意见征询，公示征求市民意见，最终由政府审批后方能发布，代表了政府对人民的承诺。

4 编制过程中的注意事项

4.1 深入剖析城市交通发展现状

白皮书编制过程中需要深入剖析城市交通的发展历程，洞悉城市交通基本框架形成的历史，以及发展目标确定的影响因素，结合城市社会、人文特色，产业发展布局，评估现状交通整体发展态势。

在对城市交通整体评估的基础上，同时针对交通供需关系、道路系统、公交系统、慢行系统、停车系统、物流系统、对外交通等方面深入挖掘，在充分掌握现状各系统运行情况的同时，探究系统运行问题，追寻问题产生的根源，以此制定解决方案，并明确未来发展方向。

4.2 与城市的发展目标紧密结合

对照国际大都市发展历程，多数都较为相似，由单中心到多中心，再到城市群。先进城市的发展经验会给其他城市以清晰的发展路线启示，但也容易导致直接套用既有发展目标情况的发生。

白皮书在制定交通发展目标时要注重与城市发展方向相契合，每个城市的交通在发展的過程中有相似之处，但也有所不同，要充分考虑城市本土特性，结合自身发展特点，细化分解具体发展目标，避免与城市割裂、避免千城一面，才能够更好地引导城市交通的发展。

4.3 保证政策方向具有较强落地性

白皮书是政府的施政纲领，确定了整体交通政策导向。在制定指导城市未来几年内交通发展的具体政策时，需要充分整合各相关部门具体需求，明确分工，统筹专业规划、工程建设、综合管理等职能，根据当地政府工作实际要求，协调投资分配、规划设计、运营管理等一系列政策措施。同时，充分论证并细化各项政策的实施方案，与相关部门紧密沟通，听取实施机构的意见，保证方案的可实施性。

4.4 充分吸纳社会各界意见

白皮书的编制过程应公开、透明，宣传工作及时到位，在各重要阶段组织专家咨询，听取专家意见，建立社会参与机制，加强政府在制定政策时与社会的沟通。可通过设立专门的公众号、微博号及咨询热线，建立多个与公众沟通的渠道和媒介，使之成为政府与社会沟通的桥梁及渠道，让更多市民有机会通过这个渠道和媒介表达自己的意见，有利于及时了解市民需求，以便于后续工作的改进和提高。充分开阔政府、编者思路，同时进一步强调社会共治。

4.5 制定保证任务的措施

白皮书需提出建立统一、协同、高效的城市综合交通保障体系。深化体制机制改革，完善法治建设，保障资金投入，加大科技创新，建设高素质的行业人才队伍，动员和引导全社会力量共同推进白皮书目标落位。

为了保证白皮书的实施落地，编制过程中应积极与相关政府部门沟通，制定需要实施的具体发展任务，落实责任主体，并建立定期评估机制，贯彻白皮书的任务落实，保证整体交通发展目标的有序推进。

5 长春市城市交通发展白皮书编制过程介绍

长春市城市交通体系建设取得了跨越式大发展，骨干交通设施体系框架初步成型，城市交通发展处在由“建设为主”向“建管并重”的过渡阶段，交通拥堵、秩序不佳、公交吸引力等交通问题的症结不完全是设施短缺造成的供需失衡，更多是由于交通综合管理政策、措施缺失等深层次原因造成的，迫切需要以交通白皮书为抓手，对综合交通管理相关的政策措施进行总体统筹。

长春市于2019年4月，正式发布“长春市人民政府办公厅关于启动长春市城市交通发展白皮书编制工作的通知（长府办明电[2019]20号）”，适时启动城市交通发展白皮书的编制工作，旨在考虑城市未来经济发展和社会发展的基础上，系统制定涵盖交通管理体制机制、政策、规划、建设、运行及社会共治等方面的综合性、纲领性文件，确保城市交通结构的合理性和协调性。

本次编制工作由市政府统筹，成立由城建副市长任组长的白皮书编制领导小组，成员包括发改、建委、交通、规自等19个相关部门和单位。通过公开招标，由上海、深圳、南京以及本地国内一流交通研究机构组成编制起草组。

编制起草组在部门座谈、数据收集、调研分析等工作的基础上，共完成了《长春社会经济和区域发展对交通的影响分析》等7个专题研究，在专题支撑下，形成初稿，开展了多轮领导小组成员单位的意见征求，并征询长春市人大、政协意见。经反复论证，最终形成了《长春市城市交通发展白皮书（草案）》，提出了建设“一体化交通体系”的总目标，以及实现这一目标的战略途径与行动计划，共涉及15章内容，203条行动导向。

工作大致分为4个阶段：

（1）工作筹备阶段（2018年12月-2019年2月）。构建交通白皮书编制组织架构，完成咨询单位招投标工作。

（2）战略和专题研究阶段（2018年12月-2019年9月）。形成战略研究和相关专题的最终研究成果，通过专家、相关部门组织的成果评审。

（3）文本编制论证阶段（2019年6-10月）。在系统整合相关研究成果的基础上，形成交通白皮书文本草案，经相关职能部门、专家意见征询及公众参与，修改完善并形成交通白皮书文本送审稿。

（4）成果审批阶段（2019年11-12月）。送审稿征求人大、政协意见，修改完善后提交领导小组审议，报送市政府批复后择时正式发布。

期间，开展《白皮书》配套宣传策划。已初步形成宣传策略框架，通过联系长春电视台、新华社、长春日报等多家重要媒体，从聚焦交通精细化管理、交通文明出行、公交优先等交通改善措施出发，对公众进行交通改善宣传，为交通白皮书相关交通政策做好社舆铺垫。

6 结束语

目前我国大多城市仍然处于以交通基础设施建设为主的发展阶段，正在逐步向建管并重的阶段进行过度，编制城市交通白皮书非常必要和迫切。本文以长春市为例，简述了城市交通白皮书编制内容、流程，以及注意事项，希望对其他计划开展白皮书编制的城市机构起到一定的借鉴作用。

参考文献：

[1]薛美根，朱洪，邵丹.等.上海交通发展政策演变[M].上海，同济大学出版社，2017.

[2]长春市人民政府.长春市城市交通发展白皮书[M].2020年.

[3]上海市人民政府.上海市交通发展白皮书（2013版）[M].上海，上海人民出版社，2013.