新形势下我国宁夏地区治安调解之困境与对策探析

摘  要：当前，基层公安机关的日常工作中存在着大量的治安调解。治安调解作为警察权介入民间纠纷的方式之一，对阻断民间纠纷转化路径、防止罪案发生意义重大。然而，警察权对民间纠纷的介入过多则失度，过少则失位，这也造成公安工作难度和挑战不断增加。此外，实践中还反映出宁夏地区治安调解案件数量增加、警力严重不足、调解范围和条件操作性不强、调解法律效力不足、部门联动匮乏等问题。因此，有必要立足于本地区实际，调查研究宁夏地区治安调解的现状和问题，以期为提高我区基层治安调解质量和效率提供参考建议。

关键词：治安调解;纠纷类型;调解协议;调解效能

中图分类号：G304    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2020）42-0065-04

一、宁夏地区治安调解的特点

（一）宁夏地区基本情况

宁夏回族自治区位于西北地区，首府银川。全区总面积为6.64万平方公里，城镇居民688.11万人，辖5个地级市、9个市辖区、2个县级市、11个县，共22个县级区划。截至2020年1月，全区辖47个街道、103个镇、90个乡、合计240个乡级区划 [1]。全区在编干警8000多人。

（二）宁夏地区治安调解特点

1. 治安调解的纠纷类型大体相同。经过调研宁夏地区银川市、中卫市、石嘴山市等多个地方的基层派出所后发现，宁夏各地区派出所平常所处理的治安调解案件在纠纷类型上基本都涉及邻里纠纷、家事纠纷、经济纠纷、因侵犯人身权或财产权引起的赔偿纠纷、医患纠纷、劳资纠纷等。

2. 纠纷类型构成与地区紧密相关。虽然每个地方的纠纷类型大体相同，但每个地方的纠纷所占比重会和该地区的地域特色有关联。以银川市X所为例，X所位于银川老城区中心商业区，该所管辖范围中老旧小区和繁华商业圈共存，其中商业网点超过3000多个，人员构成复杂、辖区流动人口数量大、治安环境密，在市内城区中最为复杂，接处警案件数量大，该区具有典型的城中繁华商圈治安案件的特点，案件类型以邻里纠纷、家事纠纷、经济纠纷、侵权赔偿纠纷居多，但也会涉及劳资纠纷和医患纠纷。另外该所辖区内的案件类型和发生时间也呈现出一定的规律性，在商业场所尚未营业的早上，多为停车纠纷和丢失电瓶、电动车等盗窃案件;在中午至下午以消费纠纷居多;至傍晚家庭纠纷、感情纠纷呈现上升趋势。凌晨以后因喝酒醉酒导致的不支付饭钱、车费等纠纷进而发生的打架等案件大量涌现。

3. 民警的调解方法均来自实践。经过座谈和调研发现，基层民警进行治安调解的方法或技巧都是来自口口相传和自己实践经验的积累，并且都认为在调解过程中语言的运用和掌握当事人的心理状态至关重要，也都表示，希望能有一些相关的学习或培训，以此提高调解纠纷的质量和效率。

二、宁夏地区治安调解存在的问题

经过对宁夏地区部分治安调解案件的收集整理，并与国内其他地区治安案件调解对比之后，发现宁夏地区在进行治安调解过程中还存在一些问题，具体总结如下：

治安调解案件数量激增。据宁夏地区公安机关系统内部数据，以银川市X派出所为例，该所在2018年里总共接处警9840起，其中刑事警情683起，行政案件1473起，矛盾纠纷1538起，公民求助6146起。该所共有执法办案民警20名，其中治安民警7名，另有辅警、禁毒专干30名，纠纷处理和治安调解工作主要由治安民警承担。以2018年接警量和矛盾纠纷数量来看，基层民警甚至是辅警的工作量巨大，除去公民求助，治安案件占接警量的40%，矛盾纠纷高达接警量的42%，但处警民警仅有7人，只占全所民警数的35%。

治安民警警力不足。在发生纠纷时，群众的第一选择就是拨打110报警，派出所接到110出警指令后必须先行至现场处理，但其中有许多不属于公安机关管辖的案件或事情。以银川市公安局为例，目前该局现有在编民警2200多名，其中有44.2%干警从事治安工作，每个派出所配备有10名左右的在编民警。但银川市常住人口有225.06万，因此民警与群众的数量比例是1：1023。这和美国的警民比例1：90、香港警察与群众的1：218的比例相比差异较大。这就导致在同一时间发生多起警情的情况下，民警出警时需要先判断哪些警情较为紧急，哪些警情可以稍缓，以至于公安机关很难做到5分钟内到达现场。另外，民警在超负荷运转的同时还要面对当事人的牢骚抱怨和误解，更有甚者会和办案民警针锋相对，造成警民关系紧张。

社区警力下沉工作难以落实。一方面，人们由于生活习惯和对警察的信任，另一方面，有些人確实不知道发生纠纷后到底该找哪个部门去解决，因此，在治安民警警力不足、纠纷案件数量激增以及民警处理的案件中有很多本不属于自己管辖范围的背景之下，导致部分社区警力不能真正下沉到各社区。

执法人员水平参差不齐。第一，民警的法治意识不强，执法中简单粗暴。由于《治安管理处罚法》第九条用的是“可以调解处理”，就导致不同的派出所，甚至是同一个派出所不同的民警在对待治安案件调解时的做法不一样。有些民警简单执法，一味地只采取治安处罚的方式处理案件，只为快速解决案件。第二，根据相关法律规定，治安调解结束后应将案件的相关材料整理成卷宗，按册装订。但是很多的基层派出所对此执行不力，都或多或少存在一些问题，有的是语言不通顺造成理解不一，有的则错别字频现，有的甚至是只做了案件的口头调解处理，但未形成书面的材料或卷宗。第三，业务能力不足，缺乏业务指导。宁夏地区公安民警缺乏系统的治安调解的业务指导和培训，导致民警的调解水平参差不齐。同时近年来随着大量的高校毕业生考入民警序列，越来越多的青年民警开始从事治安岗的业务工作，但因缺乏调解经验和技巧，导致面对治安案件时有畏惧心理，无从下手，严重影响了办案质量和群众对基层公安工作成效的评判。

调解协议缺乏管束力，履行存在不确定性。按照《治安管理处罚法》的规定：经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当对违反治安管理行为人给予治安处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向法院提起民事诉讼 [2]。因此虽然通过治安调解达成了协议，但由于该协议缺乏强制的管束力，若一方当事人反悔不履行，则会否定前期的治安调解工作，案件需要推倒重来。

各级调解组织联动匮乏。我国目前已形成司法调解、人民调解、治安调解三大纠纷调处方式，并且在各基层乡镇都设置了相应的调解组织，但许多时候各组织之间有效沟通不够，联动机制作用不大，导致有些案件无法顺利调处。

三、解决问题的对策建议

（一）建立矛盾纠纷排查调处预防运行机制

建立矛盾纠纷排查调处预防运行机制，一方面可以从源头上预防和减少纠纷的发生，防止纠纷的扩大或矛盾升级，另一方面也可以有效缓解警力不足的困难，具体做法为：第一，坚持与群众打成一片，发挥群众智慧，建立治安信息员或观察员，及时掌握信息，使得社区民警能够提前介入，及时疏导，化解矛盾纠纷。第二，加大法律宣传力度，由社区民警或警务室定期带领辖区内居民学习法律常识，印发群众生活常用法律手册，提高人民群眾的法律意识，逐步引导群众依法办事，减少矛盾纠纷的发生。

（二）准确把握治安调解的适用条件和范围，减轻治安民警的办案压力

在收到群众拨打“110”请求后，按照人民警察的工作要求，民警必须即刻出警，但出警的案件中有很多不属公安派出所管辖的纠纷案件，也依然靠民警去化解处理，耗费了民警大量的精力。然而在治安案件逐年增加与治安民警警力不足的现实矛盾面前，这无疑增加了治安民警的办案压力，不利于治安案件调解的质量和效率。对此，除了根据我国《治安管理处罚法》第九条的规定，明确对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理，属于治安调解案件范围外的，还可考虑由公安局联合其他厅局机关，明确哪些纠纷案件归基层派出所管辖，哪些案件归司法所、街道或有关部门处理，并可借鉴我国昆明市官渡区公安分局的做法，若该派出所被指派了本来属于其他部门应处理、不属于治安调解的案件，可以投诉或拒绝处理的做法，减少基层派出所的工作量。同时应制定宁夏地区的治安调解工作指导意见，明确在哪些情况下应该进行调解，不能简单粗暴地采取治安处罚。

（三）保持社区民警的相对稳定，组建矛盾纠纷化解小组，提高调处成功率

可由派出所牵头协调创建由街道办事处、司法所、居委会、小区治安信息员、辖区威信较高的居民个人参与的“矛盾纠纷排查化解小组”，并由社区民警协调统筹日常工作。这样社区民警的工作立足于群众，在长期的社区警务工作锻炼中，获得群众的较高认可度，树立一定的威信，使得他们在处理纠纷时，能够充分利用日常交流形成的警民感情促成纠纷的高效调解。

（四）规范治安调解流程，配套考核标准，提高调解效率

1. 规范治安调解工作流程制度。明确治安调解应当遵从下列程序：首先是受理案件。发生治安案件时，公安机关必须应明晰几点：案件是否具备调解的可能性、双方当事人是否愿意参与调解、调解成功的概率和困难、有无其他替代解决方式。接下来就是调查、固定及取证。为此，办案人员需要运用各种可用的方法查明案件的基本事实，并获取案件中的相关证据，这一过程要尽量做到全面客观细致并对案件是否适合进行治安调解做出判断。当然在调查取证的过程中要对案件的社会危害性、动机、手段、争议焦点等问题进行突出调查，才能够有效断明案情，也能够在治安调解的过程中让双方当事人都心悦诚服 [3]。同时应注重在调查的过程中形成案卷材料，以便为后续的调解或者是治安处罚做准备。第三是履行告知义务。在调查结束后，办案民警需要告知当事人双方他们在调解过程中享有的权利及调解的法律后果。第四则是调解工作的组织开展。通过沟通确认，确定调解工作的参与人员、时间以及地点等重要信息。如果针对的是邻里纠纷引起的治安调解，办案人员可以邀请当事人双方熟悉的人员参加旁听调解 [4]。第五是调解协议的达成和履行。协议书制作时应尽量规范，具体而言应包含履行方式、履行数额、履行期限、不履行的后果等。如果一方当事人因主观原因反悔不履行的，公安机关必须告知另一方可以通过向法院诉讼的途径继续寻求解决，不履行一方将由公安机关进行治安处理。最后应当建立调解归卷制度。对此，应统一明确归卷的顺序和内容，可以考虑调解工作由专门的民警去进行，归卷工作由专人处理，或者可以采取外包的方式。这样既解决了有的派出所因为人手不够而不能及时归卷的难题，同时也可以减轻民警的办案压力，并留下一手资料，方便各所之间相互交流学习。一旦归卷成为常态，一方面可以为当事人提供信息公开，另一方面可以使调解的双方当事人在不履行时，公安机关能够进行相应的行政处罚 [5]。

2、建立严格的考核标准。和评判办案能手一样，在治安调解方面也应在全区建立统一的工作考核标准，应有一套规范标准的纠纷调处指南和办案流程，并综合各单位的纠纷处理数量等因素，合理地评判民警每年度的调解工作，以此才能杜绝部分民警懒散的工作作风，提高民警的工作效率。

（五）建议多重方式衔接，保证治安调解实施

在“大调解”背景下，如何保证治安调解和司法调解、人民调解之间的衔接是影响高效开展治安调解的关键因素之一。对此可推广落实“1+X+N”警务运行机制，根据各个行政村或社区的不同情况，探寻出适宜的纠纷调处模式。具体来说，其中“1”指的是派出所和所内的治安民警，“X”指辅警数量，而“N”则指派出所辖区内各类可以支配利用的资源和力量，可以包括村委会、调委会、人民调解员、法律工作者等。

（六）加强调解人员的定期培训，提升民警的治安调解能力

针对治安调解人员素质参差不齐这一问题，可由公安厅或各分局组织定期的学习培训。同时可以考虑各分局成立治安调解指导中心，负责对基层派出所的治安调解工作进行指导、培训、监督、考核，并挖掘和推广治安调解的有效实践经验和典型示例。通过对治安民警的定期培训，使他们要懂得群众所想，要懂得群众语言，要提高沟通技巧，要主动服务群众调解矛盾 [6]。

（七）明确调解协议的效力及补救程序

在日常调解工作中，存在达成了调解协议，但事后当事人却反悔不履行的情况，此时前期的所有调解工作全部作废，而老百姓对这一点是不能理解的。因此，一方面可以借鉴我区某些派出所的做法，即调解完之后，让当事人现场履行，另一方面对确实现场履行不了而后期又不履行的，可以借鉴人民调解司法确认程序的做法。这样一来，不仅可以预防当事人不诚信或恶意拖延时间的行为发生，而且也是对治安民警付出劳动的一种价值肯定，当事人也能够端正对于治安调解的认识并慎重考虑是否履行协议，防止治安纠纷调解出现反复及警力资源浪费的情况发生。

四、结语

治安调解制度承袭了我国传统文化中“以和为贵”的思想，而且相较于人民调解、司法调解而言，也具有不可或缺的优势价值。虽然在实际运行中还有不完善的地方，功能未能有效发挥。但这正是人们今后需要努力的地方，希望通过研究和总结，不断改进其漏洞和问题，促使其发挥最大功能和作用。相信随着我国社会法制化进程的不断演进，宁夏基层公安机关治安调解工作一定会越做越好，治安调解制度在社会纠纷调处方面也能展现出自己的特色和优势，发挥出更强的作用。

参考文献：

[1] 宁夏行政区划[EB/OL]. [2020-11-05]. https：//baike.baidu.com/item/%E5%AE%81%E5%A4%8F%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%8C%BA%E5%88%92/15609632？fr=aladdin.

[2] 中华人民共和国治安管理处罚法[EB/OL]. [2020-11-06]. http：//www.gov.cn/flfg/2005-08/29/content_27130.htm.

[3] 叶孝信. 中国法制史[M]. 北京：北京大学出版社， 2017： 4-8.

[4] 彭必胜. 公安派出所治安工作调解研究——基于乐安县牛田派出所的调查分析[D]. 南昌大学，2018.

[6] 陈合权. 治安管理学[M]. 北京：中国人民公安大学出版社， 2007： 101-106.

[7] 陈家逊等. 治安案件调查与处理教程[M]. 北京：中国人民公安大学出版社， 2012： 33.

（荐稿人：张丽华，宁夏警官职业学院教授）

（责任编辑：莫唯然）

基金项目：2018年宁夏高等学校科学技术研究项目“宁夏地区治安案件调解的风险及应对策略研究”（项目编号：NGY 2018-219）。

作者简介：王秀萍（1983-），女，硕士，宁夏警官职业学院应用法律系讲师，研究方向：民商法、诉讼法、治安学。