行政事业单位内控制度存在的问题及对策

摘要：随着社会经济的发展和改革的不断深入，为了提升工作效率和服务水平，行政事业单位的内部控制已经成为其进行内部管理的关键。内部控制能够有效限制行政事业单位滥用职权，促进国家资源合理利用，实现稳定、健康、全面发展。目前，我国行政事业单位虽已对内部控制重视起来，也采取了相应措施，但仍旧存在很多问题。本文将对行政事业单位内部控制的概述以及内部控制的现状所面临的机遇和挑战进行论述，并通过举例分析行政事业单位内部控制存在的问题和措施。

关键词：行政事业单位;内部控制;现状;措施

在我国，行政事业单位在一定程度上代表着党和政府，因此对它们的控制显得十分重要，一旦公共服务出现问题，将导致行政事业单位失去公信力，就势必会影响到党和政府。另外，政府管理制度的重要组成部分之一就是行政事业单位的内部控制，而内部控制是对事业单位的一种自我约束和规范。我国的各行政事业单位虽然都有一套自己的内控制度，但是从国家层面来看，在对事业单位的指导上并没有统一的制度或者方针。由此看来，我国事业单位的内部控制制度还处在初步发展的阶段，有关部门应尽早制定一套完善、统一的内部控制制度。

1.行政事业单位内部控制概述

1.1行政事业单位内部控制的目标

行政事业单位内部控制的目标总的来说包括：①保证有效落实国家法律法规和单位内部的规章制度;②确保实现单位的战略目标;③确保财务信息的真实可靠;④保护国有资产的安全和完整;⑤预防贪污腐败，促进单位健康良性发展。

1.2行政事业单位内部控制的重要意义

首先良好的内部控制有助于廉政建设，防止腐败的盛行，及时发现行政事业单位制度的不足之处并弥补，减少工作中的漏洞，保护社会公众的利益。其次，有效的内控机制不仅可以使有限的资源得到合理的配置，还可以确保会计记录的及时性、准确性和完整性进而确保财务信息的真实可靠。另外，我国行政事业单位一直以来居高难下的行政成本，严重影响着行政事业单位的工作效率和公共服务管理职能，若能够有效的落实行政事业单位的内部控制，将有利于提高资金使用率和工作效率，节约成本，减少不必要的支出，优化公共服务管理职能。除此之外，合理有效的内部控制还将促进行政事业单位战略目标的实现，为行政事业单位的工作任务以及发展目标的完成提供必要的保障。

2.行政事业单位内部控制的现状

2.1各行政事业单位内部控制受到财政部的高度重视

为了使国家机构的内部治理水平得到进一步的提升，规范内部控制，加强廉政建设，财政部于2012年11月末发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月初生效。该规范建議单位建立和实施内部控制，要遵守四大原则，即全面、重要、制衡以及适应性原则。在之后的2016至2017年间，财政部又相继发布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，使内部控制建设工作得到了进一步的加强。此外，为了解国内各类行政机构建设和执行内部控制的状况，全面推进行政机构建设内部控制的步伐，财政部还根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号）的要求，决定于2018年开始编写行政机关内部控制报告。通过分析近几年行政事业单位内部控制报告内容的变化，可以看出各级行政机构开展内部控制建设的工作重点是“抓细节，务实求实”。

2.2各行政事业单位都已初步意识到内部控制的重要性

许多行政事业机构已经初步认识到了内部控制的重要性，并具备了内部控制意识，营造了“一把手”负责、“领导模范带头、每个人都遵守内部控制”的氛围;建成了内部控制体系的基本结构;形成了由财务部门和纪检部门带头，其他部门辅助的协调联合推进机制。

2.3现代信息技术的发展为内部控制提供有力的技术支持

随着互联网科技的发展，现代信息技术已经被人们广泛应用，在此基础上的大数据信息处理系统、云计算、人工智能和财政系统“金财工程”等技术，为行政事业单位内部控制提供了有力的技术支持和便捷有效的技术工具。

2.4各行政事业单位内部控制制度的实行依旧存在很多阻碍

尽管内部控制的重要性已经被很多行政事业机构所意识到，但这种意识尚未实现全面覆盖的范围，部分事业单位的一般人员依旧在日常工作中按习惯操作而不是规章制度，并且缺乏内部控制的意识。另外，由于受到传统的“以官为本”思想的影响，导致很多事业单位权力制衡机制执行不到位，也不能够严格执行内部控制制度，这使得内部控制制度徒有虚名。

3.行政事业单位内部控制存在的问题——以A县人民医院为例

3.1A县人民医院简介

A县人民医院成立于2009年，是一所集医疗、教学、科研和预防保健为一体的综合性医疗机构。医院目前占地面积约一万五千多平方米，为满足患者就医需求还在扩建中，是该县基本医疗保险定点医院，也是保险公司和新型农村合作医疗定点医院。该医院曾获国家专利和省级科学技术进步奖多项以及市级卫生局首届医疗文书考评第一名等各种荣誉，是省级“十佳医院”先进单位。医院技术力量雄厚，科室设备齐全，特色专科鲜明，尤以心血管专科、泌尿系统专科以及妇产科为重点。另外，医院在微创眼科治疗和微创外科治疗方面也是技术领先。

3.2A县人民医院内部控制的现状

3.2.1医院对内部控制制度的认识

为了进一步了解A县人民医院内部控制实施的真实情况，本文对该医院单位负责人和部分职工进行了相应的问卷调查。从单位负责人那里了解到，该医院的内部控制工作主要是交由财务部门负责的。通过对部分职工的医院内部控制的了解程度以及态度的调查，得到以下数据：

从以上数据可以看出，在调查的职工中将近有50%的人对本单位内部控制的认识程度不够深入，可以反映该医院在内部控制工作的开展上过于形式化，没有真真切切的落实到位。另外可以看出的是，领导人的权威性也在一定程度上影响着内部控制工作的实施。不过，值得关注的是，在调查的人员中，几乎多半数的人对内部控制工作的开展都是持支持态度，这对于后期内部控制工作的进一步开展是非常有利的。

3.2.2内部控制相关规章制度及机构设置

A县人民医院通过常规办法制定了诸如学习制度、考勤制度、会议制度以及财务制度等一系列的制度来加强内部控制，可以说已经具备了基本的内部控制体系。但是据调查了解到，单位内部并没有组织员工对内部控制规范进行全面的学习。另外，A县人民医院现有的组织架构如下图1所示：

由以上医院组织架构图可以看出，该医院实行以院长为主副院长为辅的“一把手”领导机制，决策大权由院长掌控，组织结构相对来说还是比较合理的，但是并没有设置专门的内部控制管理部门。

3.3 A县人民医院内部控制存在的问题

3.3.1内部控制环境薄弱，意识不足

该县人民医院内部控制意识淡薄，单位负责人并没有意识到其应对本单位内部控制的建立和有效实施负责，认为内部控制的工作交给财务人员负责即可，没有必要大动干戈。事实上，内部控制工作意识薄弱是目前很多基层卫生行政事业单位普遍存在的现象之一，而“走个过场形式，无需大动干戈”也已经成为单位负责人对于内部控制工作的普遍态度。一直以来，关于内部控制这一概念，对于医疗卫生行政事业单位而言基本上都是“被动控制”而非“主动控制”。由于这种被动的控制，导致很多行政事业单位在对内部控制的认识上存在明显的不足，而且能够清楚的了解到自己对于本单位内部控制工作负有责任的单位负责人也少之又少，几乎大部分的单位负责人都把内部控制工作交给其他人员代办，像该县人民医院就属于这种情况。“一把手”对于内部控制的落实十分关键，如果行政事业单位的“一把手”缺乏对内部控制的深入了解，只重视业务的发展而忽视内部管理，则会导致在内部控制机构的设置上不够合理化，影响内部控制的实施，造成内部控制制度有名无实，无法达到其发挥实效性的目的。

3.3.2缺乏完善的内部控制机制，内部管理人员分工不明确

该县人民医院通过制定各种各样的制度来加强内部控制，却没有制定单独以内部控制命名的制度，而且这些制度在制定过程中都是具有针对性的，对于内部控制理念和方法的运用远远不够，缺乏专业性且不够完善。另外，因为内部控制工作的开展是由财务部门牵头进行，这就导致内部控制过于片面注重对财务方面的控制而忽视内部控制的全面性，致使内部控制工作形式化，在实行的过程中寸步难行，无法做到有效的落实。此外，由于管理部门缺乏对内部控制的了解，在内部控制上存在着不严谨的态度，也没有在单位内部组织开展内部控制相关制度的全面学习，导致仅有的内部控制相关制度也不能切实的落实，发挥其该有的功效。该县人民医院单位负责人应当设置专门的内部控制部门，邀请专业人员对其内部控制进行人员和制度的编制，明确人员分工，并通过对内部控制人员进行相关的培训，使他们各自清楚自己的职能。需要注意的是，内部控制的工作人员应该是独立的，而不是由其他相关部门人员兼任，单位负责人在内部控制工作人员的选择上一定要规避不相容岗位兼岗的行径。

3.3.3监督机制不够健全，导致内部控制监督不到位

在与其他行政事业单位相比，该县人民医院内部控制的工作没有一个较早的起步，加之负责人直接将内部控制的工作交给财务部门负责，没有建立起行之有效的内部监督机制和内部控制评价机制，而仅仅是依靠由财务人员担任监督人员自己监督自己评价的内部监督模式，导致在内部控制工作上难以达到监督的目的，做到全方位的监督。内部控制是一个由建立、执行再到评价、反馈的过程，每一部分都十分重要，需要长期而有效的监督机制，监督机制的不完善，将直接影响内部控制制度的贯彻执行。因此，该市卫生事业单位负责人应当重视起对内部控制的监督工作，以保证内部控制工作顺利而有效地开展，而不是形式化。

3.3.4信息沟通不畅，缺乏完善的沟通机制

该县人民医院的组织架构虽然相对较为合理，但是在各部门的信息交流和沟通上依旧存在着缺陷。例如，医院在经济业务和活动方面存在着记录不全面、识别不恰当以及计量不准确的问题;在对会计期间的计量上不够准确;没有建立起完善的沟通机制等。由此可见，建立有效且完善的信息沟通机制对于该县人民医院来说已经迫在眉睫。众所周知，一个有效的信息沟通会促进行政事业单位内部控制目标的实现，而信息沟通障碍则会严重影响着行政事业单位日常工作开展的进度与决策效率。

4.针对行政事业单位内部控制存在的问题所采取的对策

4.1强化内部控制意识，营造良好的内部控制氛围

通过培训与学习，明确单位负责人对内部控制的“第一责任主体”意识，加强其对内部控制相关内容的学习和考核，使其切实认识到内部控制的重要性，了解到内部控制实质上是单位内部管理的一部分。通过梳理和控制內部控制的业务流程，可以有效的减轻自身管理负担，提高工作效率，实现由“要我内控”的“被动控制”到“我要内控”的“主动控制”的良好转变。除此之外，对于单位内部人员也应通过讲座、培训等一系列形式，加强其对内部控制的认知，提高内部控制意识，加大他们对《预算法》、《会计法》以及《内部控制规范》等相关法律制度的学习和职业道德培训，建立长期有效的激励机制，营造良好的内部控制氛围，提升他们对内部控制工作的执行力。

4.2建立或完善内部控制制度并严格执行

工作效率和服务水平的提高是行政事业机构建设完善的内部控制体系的目的所在，其中每个行政事业机构都必须严格建立并执行内部控制制度。单位的内部控制应当是在对单位经济活动和业务整体分析的基础上，并根据内部控制的全面、重要、制衡以及适应性的原则，构建一个完整的内控体系，而不是单纯地制定几条制度。在管理层面上，应当贯彻落实行政事业单位内部的决策、执行和监督相分离的规则，确保不相容职位相分离的有效性，形成有效的制衡机制。另外，行政事业单位可以根据自身的实际情况，引入专业机构进行协助，并基于原有的管理制度，进一步建立健全内部控制体系和制度，并不断地总结和完善更加切合自身实际工作所需的内部控制制度。

4.3加快行政事业单位内部控制监督机制的建立

增强内部控制的监管力度，扩大监管范围，改善内部控制的监督评价机制。要实现内部控制监督的有效性，就要建立健全内部监督机制，确保监督机构的设立、人员配置和工作的独立性，这也就要求行政事业单位建立独立的内审部门作为内部监督的实施主体。不仅如此，行政事业单位还要充分发挥好单位纪检监察部门的内部监督职能。同时，还可通过开展定期或不定期审查的方式，对内部控制进行全面或专项的检查，为内部审计工作的独立和权威提供有效的保障。应当公开有关行政机构内部控制的信息，并应发挥社会审计和监督的作用，以便解决内部监督存在的不足之处，改正“官本位”思想，充分发挥好社会各个领域的优势，增强对内部控制的控制力。除此之外，卫生行政事业单位可根据自身情况，联系内部控制制度的建立和实施的情况，建立一套有效的内部控制评价系统，对内部控制制度在实施过程中存在的不足之处进行评价，及时提出有效的整改建议。单位人员的自我评价工作在内部控制工作的开展中也是不可或缺的，应当将监督检查与人员考核、问责制度等有效结合，并公开内部监督检查结果，以促进自我监督和自我约束机制的改善，防止腐败，预防经济犯罪，并维护好社会中行政事业机构的形象。

4.4强化行政事业单位内的信息与沟通

行政事业单位内的信息与沟通，可以使与单位密切相关的各种信息能够在各部门、各层级和内外部之间及时传递、有效沟通以及正确使用，是实施内部控制的先决条件。行政事业单位可依据《企业内部控制基本规范》的要求，建立有关内部控制的信息和沟通制度，以此来增进信息交流的及时、准确与内部控制的有效运转，各行政事业机构还可以通过建立内部控制委员会和工作小组以及建立并规范信息报告制度和信息横向传递机制，来增强内部控制信息的收集和沟通中的权限和责任。此外，行政事业单位还应建立良好的、多方面的沟通渠道，加强对信息技术的运用，利用信息技术促进信息的集成与共享，通过对本行政事业单位经营目标、内部控制目标以及经营活动的特点分析，建立符合自身发展的信息系统。通过以上措施，完善信息沟通机制，避免因沟通不畅而造成不必要的损失，影响各行政事业单位内部控制工作的开展，妨碍内部控制制度的贯彻落实。

5.结语

近年来，财政部虽然一直在不断的制定和印发有关行政事业单位内部控制的规范、通知、制度以及指导意见等，希望建立起一个完善的行政事业单位内部控制体系和执行机制，但行政事业单位内部控制是一个相当复杂且长期性的系统工程，其完善和实施需要各方的共同努力。本次研究，通过A县人民医院内部控制实施过程中存在的一系列问题，也反映了当下各行政事业单位内部控制的现状，希望能够引起各行政事业單位对内部控制的重视，使之由“被动控制”转化为“主动控制”，并对其内部控制管理起到建设性作用。

参考文献：

[1]张鑫.浅谈行政事业单位内部控制[J].时代金融，2018，

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[2]史友兰.谈基层公共卫生单位内部控制存在的问题及对策[J].财富生活，2019（18）

[3]尹丽芳.行政事业单位内控制度存在的问题与对策探析[J].商讯，2020，（06）：172+174.

作者简介：

郑肖肖（1995.10-），女，河南周口市人，辽宁对外经贸学院会计学院2017级会计学专业本科生。