政府投资基金投资形成的企业股权对外转让是否需要评估和进场交易

李秋霞

摘要：政府投资基金作为产业政策、财政政策、金融政策联合创新成果，为促进我国经济转型升级发挥了积极作用。政府投资基金投资形成的企业股权对外转让是否需要评估和进场交易，是实务中争议的热点问题之一。本文对相关法律法规和规范性文件进行梳理研读，与实务工作者共同探讨。

关键词：政府投资基金; 股权; 退出; 评估; 进场交易

为了进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，优化政府投资方式，促进财政性涉企资金基金化改革，政府投资基金作为产业政策、财政政策、金融政策联合创新成果应运而生，成为促进我国经济转型升级的重要政策工具，并且发挥了积极作用。

基于政府投资基金本身的存续期、投资协议约定、投资项目的运营情况等原因，政府投资基金如何合法有效的退出是至关重要的事项。其中，政府投资基金投资形成的企业股权对外转让是否需要评估和进场交易，长期以来备受关注。

一、政府投资基金概述

政府出资设立的投资基金，在不同法律法规中的称谓和定义略有差异。

财政部《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）规定：“本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”“本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。”

发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）规定：“本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金”。“政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。”

《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（发改财金规[2019]1638号）规定：“本通知所称政府出资产业投资基金，是指包含政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。”

上述称谓和定义虽存在一定的差异，但其共同点也比较统一，即：包含有政府出资、扶持企业发展、股权投资为主。为便于表述，本文统一称为“政府投资基金”。

根据财政部、发改委、中国证券投资基金业协会的相关规定，政府投资基金可以采用公司制、合伙制和契约制等组织形式，其对企业投资的主要方式是股权投资。

二、政府投资基金股权转让是否需要评估和进场交易

因政府投资基金的资本构成中有政府出资，其对企业投资形成的股权是否和常规的国有股权转让一样进行资产评估和进场交易，是实务中争议和探索的焦点之一。

关于国有股权的转让，《企业国有资产法》将资产评估和进场交易确定为一般性原则。

但依据《企业国有资产法》制定的《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委 财政部 证监会令第36号）第七十八条规定：“国有出资的有限合伙企业不作为国有股东认定，其所持上市公司股份的监督管理另行规定。”根据上述规定，有限合伙形式的政府投资基金不适用36号令的规定。

依据《企业国有资产法》制定的《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）第六十六条规定：“政府设立的各类股权投资基金形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行。”

如果32号令中所称的“有关法律法规”，只理解为严格意义上的法律和法规，则当前有效的法律和法规中对政府投资基金因投资形成的股权对外转让是否需要资产评估和进场交易没有做出明确具体的要求。

经研读地方政府规章、规范性文件，上海、浙江、宁波做出了相对具体的规定，具有较强的借鉴意义。

《上海产业转型升级投资基金管理办法》（沪经信法（2017）82号）第十九条规定：“基金投资形成的股权或者基金份额，在受让价格不低于原出资额情况下，基金可以按约定提前退出。”第二十条规定：“政府投资基金形成的股权，投资时在投资协议及相关合同中载明退出条件和退出方式的，可以按照合同约定退出;投资时未约定退出条件和退出方式的，可以按规定进行资产评估后，以不低于评估值退出，或者以评估值为依据在产权交易市场公开挂牌转让退出。”

浙江省《政府产业基金投资退出管理暂行办法》第六条规定：“政府产业基金从存续期满的子基金或直投项目中退出，按照章程协议约定条件实施退出;存续期未满，但已达到章程协议约定的预期目标或符合规定情形的，经各方出资人协商一致并报基金管理机构批准可适时提前退出。上下级政府合作设立的政府产业基金，任意一方政府出资人需在存续期未满时退出的，除章程协议约定外，也可根据政府产业基金的绩效考评结果实施提前退出。”第十条规定：“政府产业基金退出，应当根据有关法律法规并按照章程协议约定的条件、方式办理退出手续;章程协议没有约定的，原则上应当在依法设立的产权交易机构中采取公开挂牌方式办理退出，并事先应聘请具备资质的中介机构对出资权益进行评估，作为确定政府产业基金退出价格的重要参考依据。”

《宁波市市级政府投资基金管理办法》第三十条规定：“投资基金从投资项目退出时，应当按照投资项目章程约定的条件退出;章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。”

上述三个办法的共同点是：有约定的，从约定，可以不进行评估和进场交易;无約定的，上海规定可以进行资产评估或者以评估值为依据进场交易，浙江和宁波规定应当进行资产评估，原则上进场交易。

笔者注意到：2018年12月6日，李克强总理主持召开的国务院常务会议中指出：“推动政府股权基金投向种子期、初创期科技企业。创业创新团队可约定按投资本金和同期商业贷款利息，回购政府投资基金所持股权。”显然，这样的约定也是不以资产评估和进场交易为必须。

通过对法律法规和地方政府规章等规范性文件的研读分析，笔者认为：政府投资基金因投资形成的企业股权对外转让，目前法律和行政法规层面暂未要求资产评估和进场交易为必备程序;如果基金投资方案、投资协议或章程中对退出条件、退出方式有具体约定，在协议不存在法定无效事由的情况下，可以按照协议约定的价格和方式办理股权转让事宜。