浅谈如何提高城市社区韧性治理能力

摘要：新冠肺炎疫情防控是对我国治理体系和治理能力的一次大考。“战疫”打响以来，社区作为疫情防控的坚强堡垒，发挥了关键作用。社区治理作为提升市域社会治理能力、实现治理现代化的基本着力点。从疫情社区防控的问题和现象切入，提升社区应对风险的韧性治理能力：第一，加强以社区党组织为核心的协同治理;第二，从作风建设、服务理念、民主参与、依法治理、智慧社区等方面改进社区治理的方式方法。

关键词：疫情防控;市域治理现代化;社区治理;韧性治理能力

一、社区治理提升治理韧性

随着我国城市化水平逐年提高，城市成为要素集中的综合体，成为国家治理中舒筋通络的“穴位”所在。市一级处于行政区划的中间层级，而市域治理则处于联通上下的枢纽位置，不仅是国家治理在市域范围内的具体实施，也是国家治理的重要基石。如何提高市域治理能力成为城市管理者面临的重大课题。

社区作为一种地理单元、生活单元、文化单元、甚至经济单元，已成为当代我国基层社会的基本范式。社区向下融入个体、家庭，向上联结基层政权，本身还承载了居民自治之责，成为社会治理的一个重要基础。现代社会作为风险社会，类似新冠疫情等突发事件更多地作为“城市病”而出现，如何有效应对离不开城市社区所发挥的关键作用。党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，强调“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，进一步指明社区治理是实现治理现代化的基本着力点。

二、新冠疫情期间社区治理中的现象和问题

（一）社区治理利益主体和利益追求多元化

社区在地理意义上规模虽小，工作常态多为“群众小事”，但社区又是“大而复杂的”、“群众工作无小事”，社区工作意义重大;社区治理对象多，包括了公民个体、社会团体、经营个体等等;社区治理种类多，例如老旧社区、新兴社区等。社区实际上成为组织系统与利益主体交织的综合体。

首先，社区是政府治理末端。自上而下输送的上级政策由街道办事处通过行政权力对社区进行落实，进行行政活动。其次，社区是基层自治的依托，居民委员会作为基层群众自治组织进行横向的社区自我管理和自我服务，同时也是党和政府联系群众的纽带。再次，如今商品房住宅发展，住宅社区的管理和服务更多转向于依赖物业和业主委员会，一定程度上其扮演了部分社区自治的角色，造成居委会边缘化的现象。社区存在上下交织的多方管理和服务主体。当行政权力、民主自治和商业服务同时作用于社区时，多方利益博弈，难免出现扯皮和沟通不畅，甚至造成三不管的空白领域存在，最终伤害群众利益。疫情期间的“垃圾车运肉”便是典型一例。此外，个体权利意识崛起是一个明显趋势，社区利益追求多元化。社区治理亟待整合社区主体力量，发挥多元主体优势和效能。

（二）社區治理工作的方式方法

首先，社区治理中缺乏求真务实、为民服务。作为一线人员的基层行政人员和社区工作者需要穿针引线，开展工作、落实决策部署。然而，本身琐碎和繁杂的基层工作如果为繁文缛节、文山会海等形式主义所束缚，势必会影响到上级决策部署的实施。基层工作人员坚守在危险的“抗疫”一线，形式主义不仅耗费其时间精力、影响防疫工作，还会损害群众利益。武汉某社区居民隔窗呼喊的“假的！”和疫情隔离导致儿童监护缺失现象都是机械式行政、服务理念缺失造成的后果。“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失”。形式主义不解决不但影响服务能力的提升，阻碍基层治理能力的提高，最终有损政府公信力。

其次，社区治理中缺乏法治信仰、依法治理。法治是治国理政的基本方式。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作。随着各地防控措施的升级，一些违法防控现象屡次发生。挖路、殴打、禁入小区等等行为构成对公民合法权利的广泛侵犯。更有甚者赞成这样做是疫情之下的合适行为，引起了激烈的社会对立情绪。社区防控人员并非专业执法人员，法治意识较弱且长期承受着压力战斗在一线。但是紧急状态之下的疫情防控，更应严格执法，不容越过法律授权、打破法治底线，侵犯公民的基本权利和自由。

再次，社区治理中缺乏动员参与、民主协商。由社区管理向社区治理转变，需要改变基层政府大包大揽的现状，实现社区的“参与、协商、自治”。抗疫战争是“人民战争”，但也存在参与单一、动员不足的情况：一方面，现代社会作为风险社会，个人避险意识增强，在面对疫情时自然会作出避险行为。另一方面，社区工作存在“独揽大权”和忽视异议、意见的现象，缺少了多元个体的参与和不同的声音，降低了群众的参与积极性。社区居委会作为基层自治组织，实际运行中却常受到行政部门的“摊派”，原本自我管理、自我服务的功能弱化。加之随着商业小区的发展，物业和业委会所起到的作用以及社区居民的社交隔阂同步增大，削弱居民参与自治的积极性。

最后，社区治理中缺乏技术支撑、信息整合。社区防疫一方面是要进行封闭管理，严防疫情扩散;还要进行到户到人的排查、宣传工作，对于居家隔离人员实行管理和提供服务。如果依照传统手段，不仅需要大量的人手，增大工作压力，还会使社区工作人员暴露于被感染的危险之中。除此之外，信息不畅、没有形成网络化在社区防控中问题突出：一是社区防控缺乏信息整合和数据对接。例如重复收集个人信息、健康码没有互认等，增添许多不必要的麻烦;二是社区防疫系统性的动态监控不足。包括社区居民生活需求、问题反馈以及居家隔离的情况等没有形成可视化的动态监控，方便社区工作人员及时调整应对策略以及社区信息的上传下达。

三、“四维治理”提高城市社区韧性治理能力

（一）加强以社区党组织为核心的协同治理模式

协同治理首先需要协调社区治理中利益主体的关系，把握社区治理中共同的利益追求。第一，以基层党建引领基层治理，是将党的全面领导落实到基层的一条切实可行途径。十九大党章中明确规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。” 以社区党组织作为社区各类组织和各项工作的领导核心，有利于统揽各方，凝聚共识，发挥社区治理的最大效能;有利于党的决策部署、各项政策在基层社区的贯彻落实。第二，在具体工作中应处理好横向和纵向的协调关系，形成纵横结合的治理模式。不仅需要党和政府的垂直领导还需要各主体间的横向配合，可以借鉴疫情期间积累的经验，通过人员下沉和交叉任职的方式，发挥各主体的积极作用。

其次需要继续发挥社会主义核心价值观的凝聚力、引领力。社区作为居民生活的共同场所，在调动治理主体的效能同时，还需要广大社区群众的通力合作。社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的内核，是当代中国精神的集中体现。以社会主义核心价值观形成思想共识，有助于提高群众参与和居民自治积极性，坚定应对社会风险的毅力和斗志。

（二）改进社区治理的方式方法

第一是变管理为治理，提升服务水平。社会治理首先在理念上要以人民为中心。社区工作直接面对人民群众，以人民为中心才能得到群众的支持和积极配合;行动上要转变服务方式，温情服务、人性化服务。更精细化的服务方式才能有助于发现问题和“对症下药”解决问题;变管理为治理的关键任务是要克服形式主义，将治理落到实处。提高治理能力和服务水平，既要自下而上的认真负责，也要自上而下的松绑减负，充分发挥社区干部的能力，提高治理效能。

第二是依法进行社区治理。习近平总书记指出，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作。依法治理才能无论在常态还是危机下发挥出最佳治理效能。社区依法治理需要落实三个方面：加强法治信仰，树立依法执政、科学执法观念;坚持严格执法，坚持法治原则，实事求是，做到执法公正合理;执法要多方面考虑，实现法律效果和社会效果相统一。

第三是扩大参与，协商自治。现代社会，政府在社会治理方面早已不是单方的“全能型”主体。社会治理的复杂性也需要多元主体的参与以及居民自治，形成社会治理的共同体。党的十八届三中全会提出“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。居民自治，首先需要加强和完善基层群众自治制度。通过基层群眾自治鼓励广大人民群众参与民主实践之中，为社区治理建言献策以及为国家治理提供群众基础。良好的社区治理和基层自治能够催生社区公共空间成长，涵养国家治理的社会资本。其次是鼓励多元参与，重视志愿服务。新冠疫情防控的经验告诉我们：深化社会治理，必须充分发扬社会主义民主，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性。志愿服务作为一项公益事业，能够有效弥补政府力量不足，增强社会危机治理下的服务力量。具有各类专业知识的志愿者在参与社区治理中不仅可以补足社区治理的短板，还能实现志愿者的自我价值。

第四是社区的网络化、信息化。城市社区的网格化布局、网格化管理虽然简化了市域治理的难度，提高了工作精细度，但是在治理过程中的信息对接和系统性数据分析方面表现不足，更多的仍是“数据孤岛”。借助大数据平台推动社区治理信息在社区与网格员、社区与社区、社区与政府部门间的数据对接和共享，有利于政府决策参考，有利于优化资源配置、提高效率，最终有利于社区治理现代化。社区治理的智能化、信息化还要加快智慧社区的建设，例如人工智能和物联网等技术的引入，不仅便利居民生活，更有利于构建社区治理的新格局。

四、总结

“大考”之后，及时总结经验教训，完善我国社会治理的体系和提高市域治理能力。推进“四维治理”，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社区韧性治理水平和城市风险应对能力。

参考文献：

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作者简介：

郭丰瑞（1995-），男，汉族，河南济源人，硕士研究生，西北政法大学，研究方向：宪法与行政法学。

作者单位：西北政法大学