橘生淮北：民国初年中法内阁制实践的文化差异分析

【摘要】 民国初年，各派政治势力围绕着政治体制展开了尖锐的斗争，争论的核心是采用责任内阁制还是总统制。宋教仁和国民党人主张学习法国，实行责任内阁制，遭到惨痛的失败。袁世凯和北洋军阀打着总统制的幌子，行专制之实，何尝不是自欺欺人。与法兰西第三共和国相比，民国缺乏实施责任内阁制的政治文化土壤，失败有其必然性。

【关键词】 责任内阁制;民国初年;法兰西第三共和国;文化差异

【中图分类号】D693          【文献标识码】A          【文章编号】2096-8264（2020）34-0094-03

基金项目：国家社会科学基金西部项目“西方马克思主义视阈下‘例外状态’社会治理及其应用前景研究”（17XKS016）。

责任内阁制与总统制都是民国时期从西方引进的政治体制，章士钊认为总统制与内阁制的区别在于：“（一）内阁由下院多数党所组织，非议员不能为阁员;（二）内阁责任;（三）以行政部干涉立法;（四）得解散议会。总统制适得其反。又内阁制有客部与主部之分，元首为客部，内阁为主部，而总统制则总统为实际上行政首长，而亦仅行政首长。以此二制之分：一则政府强而元首弱，一则元首强而政府弱。”[1]为了限制行政首长个人专权，民国初年的几部宪法大都采用了责任内阁制，但却没有达到预期的效果。学界对此多有论述，或者从意识形态着眼，抨击袁世凯借总统制实行独裁，或者从宪法文本入手，分析议会至上的责任内阁制不可行，很少从中外政治文化对比的角度探讨政治制度移植失败的原因。

一、法兰西第三共和国确立责任内阁制的过程

民国初年政治体制基本上是在模仿法国，也就是当时的法兰西第三共和国（1870-1940），它结束了法国自1789年大革命以来将近百年的政局动荡和社会混乱，是法国历史上第一个长久而稳定的共和国政权。第三共和国诞生于1870年普法战争失败之际，最初并未明确政治体制，仓促组建的国防政府甚至没有国家元首。1873年，法国国内局势恢复平静，君主派议员急忙推举麦克马洪元帅出任总统，等待时机复辟。没想到法国王室两个分支波旁家族和奥尔良家族内讧，国王人选难产，复辟被迫搁浅。但是，君主派并不死心，在草拟法律条文时模糊其词，既可以适用于共和制，也可以适用于君主制，企图维持一个虚位以待的立宪国家。

1875年，法国国民议会在讨论《政权组织法》时，共和派议员瓦隆摸透了君主派的心理，明确提出修正案，规定国家元首称为总统，任期七年，由国民议会两院以绝对多数选举产生，以间接方式确认了共和政体。同时共和派也做出了必要的妥协，让间接选举产生的总统和参议院掌握大权，对直接选举产生的众议院形成制约——总统和参众两院共同创制法律;总统公布法律并保证法律的实施;总统任命文武官员;总统经参议院同意可以解散众议院;参议院组成最高法院，审理众议院提出的弹劾总统、部长案件以及危害国家安全案件。[2]君主派当时在国民议会占多数，很有信心选出自己阵营的总统和终身参议员，因此没有反对这项修正案。

1876年议会选举，共和派领袖甘必大不辞辛劳，四处游说，团结共和派夺取了众议院选举的胜利，进而推举本党派的西蒙组阁。1877年，西蒙内阁限制天主教会的权力，引发教权派的抗议活动，总统麦克马洪趁机逼迫西蒙辞职，任命君主派的首领布罗伊公爵为总理。但是，新内阁无法获得共和派众议员的信任。麦克马洪铤而走险，借助参议院的支持，悍然解散了众议院，酿成了“5月16日危机”。甘必大与共和派没有气馁，在国内发起广泛的共和宣传运动，争取广大工人、农民拥护共和。同年10月大选中，共和派再次赢得众议院选举，席位多数超过上届，麦克马洪被迫让他们组阁。1879年，参议院改选，共和派又获胜利，参众两院要求解除君主派将领的职务，麦克马洪无法忍受、愤而辞职，此后的总统再也不敢解散议会。[3]

法兰西第三共和国总统名义上是位高权重的国家元首，但发布命令必须有一名部长副署才能生效，而部长们在政府政策上必须对参众两院负连带责任，两院不信任内阁时，总理和部长们必须辞职，因此国家权力日益从总统向议会转移。普选制和多党制完善之后，总统甘于无所作为，内阁受到参众两院严格监督，议会权力甚至凌驾于总统和内阁之上。经过曲折的斗争，第三共和国最终确立了议会为中心的责任内阁制，此前只有英国等君主立宪制国家采用责任內阁制。法国责任内阁制运行的成功是法国人民、特别是拥护共和各党派不懈努力的结果，而不是第三共和国创建者、立法者精心设计的剧本。

二、民国初年移植责任内阁制的过程

民国建立之初，可供模仿和借鉴的政治体制，一为美国的总统制，一为法国的内阁制。南京临时政府时期，孙中山主张采用总统制，宋教仁主张采用责任内阁制;北京政府时期，袁世凯主张实行总统制，国民党主张实行责任内阁制。当时这些政治人物对责任内阁制和总统制的认识都比较肤浅，仅仅从个人权势、利害得失而不是从历史国情、政权稳固出发，某种程度上注定了政体移植失败的命运。

（一）孙中山与宋教仁的政体之争

革命党人对于革命成功后的政治体制是有自己的一套方案的。1903年孙中山在檀香山对华侨演说，明确指出革命成功之日要“效法美国选举总统，废除专制，实行共和”[4]。1906年孙中山与黄兴等人在日本制订《中国同盟会革命方略》，明确提出在革命第三期“宪法之治”时期，“军政府解兵权行政权，国民公举大总统及公举议员以组织国会。一国之政事，依于宪法以行之”[5]。孙中山“五权宪法”的构想也发端于总统制，只不过嫁接中国传统的“御史监察制度”和“科举取士制度”，在行政院、立法院、司法院之外设置监察院和考试院。可见，效法美国实行总统制，是孙中山最初的政治设想。

宋教仁担心权力过于集中，主张责任内阁制。在1911年10～11月间，他为湖北军政府起草的《鄂州约法》[6]中就可以初见端倪，他在都督之下设置了政务委员执行政务、发布命令、负其责任。1911年12月同盟会领导层密商推举孙中山为大总统及政府组织方案，“遁初（宋教仁）主张内阁制，总理（孙中山）力持不可。克强（黄兴）劝遁初取消提议，遁初尤未允。”[7]孙中山在会上阐述了自己的意见：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于惟一置信推举之人而复设防制之法度，余亦不肯徇诸人之意见，自居神圣赘疣，以误革命之大计。”[8]宋教仁虽然力争，但同盟会领导层多数意见已经倾向于总统制。各省纷纷光复的形势与当年北美各州独立的形势非常相似，南京临时政府和《临时政府组织大纲》采用美式总统制是顺理成章的。

1912年3月11日，在南北议和、清帝退位的形势下，孙中山正式公布了参议院通过的《中华民国临时约法》。《临时约法》规定，国务员由临时大总统任命的国务总理及各部总长组成，任命须经过参议院同意。国务员辅佐大总统负其责任，于临时大总统提出法律案、公布法律及命令时，须副署之。宋教仁时任法制院院长，草案出自他手，责任内阁制在法律文本上得到落实。孙中山考虑到形势的变化，不再坚持自己的主张：“至于政府之组织，有总统制，有内阁制之分。法国则内阁制度，美国则总统制度。内阁制度为内阁负完全责任。内阁若有不善之行为，人民可以推倒之，另行组织内阁……现就中国情形论之，以内阁制为佳。”[9]革命党人这种因人设法的做法为袁世凯树立了不好的榜样。

（二）袁世凯与国民党的政体之争

1912年3月，袁世凯任命唐绍仪为第一任国务总理，唐绍仪在前清做过官，与袁世凯交情很深，南北议和做过袁世凯的代表，另一面他又是孙中山的同乡，同盟会的正式会员，所以他是南北双方都能接受人选。唐绍仪内阁坚持了不到三个月，因为唐绍仪坚持内阁的副署权，与袁世凯在委任直隶都督问题上发生争执——直隶省议会推选王芝祥为直隶都督，袁世凯以军界反对为由，不经过唐副署，改任王为南方军宣慰使，唐绍仪愤然弃职而去。第二任国务总理陆徵祥软弱无能，参议院不满意，陆也称病不出。第三任国务总理赵秉钧纯属袁世凯之私人，国务院无形中成了总统秘书厅。三任内阁相继倒台，完全没有起到制约总统权力的作用。

面对如此局面，宋教仁着手扩建同盟会，期待组建真正的责任内阁。8月，国民党在北京成立，宋教仁当选代理理事长，随后就投入到选举的布置中。1913年2月，国民党已在国会参众两院选举中大胜。宋教仁在长江中下游旅行演讲，抨击政府，主张建立政党内阁，“盖内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术变易之，如必欲变易之，必致动摇国本……欲取内阁制，则舍建立政党内阁无他途”[10]。宋教仁一时声名大噪，是新总理的不二人选。3月，袁世凯一面邀请宋教仁进京磋商要政，另一面授意亲信洪述祖在上海雇凶刺宋。宋教仁遇害后，孙中山看清袁世凯的真面目，力主武装讨袁。但是，南方讨袁军仓促上阵，不是北洋军对手，广州、南昌、南京相继失守，二次革命失败。袁世凯在武力镇压的同时，还拉拢中间势力，让国会第二大党进步党人熊希龄组阁，为自己做掩护。

1913年10月，袁世凯借助进步党的支持，强迫国会在制定宪法前先选他做正式大总统。但是，国会拒绝了袁世凯增修约法的意见，坚持《中华民国宪法草案》（“天坛宪草”），对总统权力多加限制：国务总理的任命须经众议院的同意，解散众议院须经参议院同意，国会闭会期间由国会委员会代行立法权等等。[11]袁世凯因此恼羞成怒，指责国会专制，取消国民党议员的资格，使国会不足法定人数，无法开会，随后正式将其解散。1914年3月，他召集钦定代表组成“约法会议”，修订《中华民国约法》（“袁记约法”），规定大总统总揽统治权，取消国会、国务院及一切限制总统权力的机构和措施。此后袁世凯还不知足，公然称帝。洪宪复辟失败后，北京政府恢复了《临时约法》。1923年《中华民国宪法》从法律文本上进一步确认了责任内阁制。但是，北洋军阀独裁专政并未改变，总统、议员都由贿选产生，所谓责任内阁制不过是装饰门面而已。

三、法兰西第三共和国和民国初年形势的对比

法兰西第三共和国初年和民国初年的形势很相似，都面临内忧外患，都有君主派和共和派的斗争，甚至麦克马洪与袁世凯、甘必大与宋教仁等政治人物都有些相似，而民国初年的几部宪法——  《临时约法》、“天坛宪草”、1923年《中华民国宪法》在重要条款上几乎照搬照抄了1875年法国《政权组织法》的条文，但为什么责任内阁制在法国取得了成功，而在中国却失败了呢？这背后有复杂的政治、社会和文化原因。

首先，在社会状况方面，法兰西第三共和国建立时已经完成了工业革命，共和派有雄厚的经济实力和社会基础，君主派背后的贵族势力和教会势力日渐式微、一盘散沙，难以与前者抗衡。而民国建立时仍是落后的农业国，而且是半殖民地，国民党虽然广揽社会名流，还是显得势单力薄，北洋军阀和各种保守势力十分强大，袁世凯敢于毁弃约法和国会，帝制自为。

其次，在文化传统方面，法国自1789年以来经受了多次革命的洗礼，君主专制不得人心，自由、平等和博爱思想广泛传播。中国经历了两千多年的君主专制统治，短暂的辛亥革命没有触及灵魂。一言九鼎、排斥异己是思维定式，忠孝节义、三纲五常根深蒂固，天赋人权、社会契约、分权制衡这些观念对于清末民初的达官贵人都是天方夜谭，对于平民百姓更是闻所未闻。

再次，在政治规则方面，法国国民议会包罗了共和派和君主派两大主要的政治势力，只把第二帝国的残余势力排除在外，政治斗争大多通过宪法和法律规定的议会选举、辩论和表决来实现。民国临时参议院、国会存在短暂，而且席位分配不能反映当时各种政治势力的对比，对政治生活的影响有限。北洋军阀、地方实力派包括国民党，都把宪法当作遮羞布，国会当作橡皮图章，政治斗争主要靠武力解决。

最后，在领袖才能方面，法国共和派领袖甘必大政治策略十分灵活，对本派加强团结，对君主派分化瓦解，对民众广泛宣传，与极端保皇派进行了坚决而持久的斗争。而国民党领导人宋教仁性格倔强、树敌太多，孙中山固执己见、黄兴优柔寡断，缺乏长期斗争的思想准备。而国会中的第二大党进步党领导人梁启超、熊希龄鼓吹集权，指责国民党暴亂，为袁世凯唱赞歌，直到后者复辟帝制才如梦初醒。相对而言，袁世凯纵横捭阖，称得上是旷世难遇的枭雄、民主共和的大敌。

四、结语

有些学者认为，民国初年采用责任内阁制而不是总统制是导致后来政局不稳定、共和政权瓦解的一大原因，这其实是一种误解。因为不论是责任内阁制还是总统制，都讲究权力的制衡。责任内阁制政体，议会多数党上台组阁，内阁受到议会少数党的牵制;总统制政体，总统与议会常常分属不同党派，总统受到议会反对党的掣肘。而袁世凯的本心，既不愿意做虚位的法国式总统，也不愿意做分权的美国式总统。他的脑子里没有分权，黄袍加身才是他的真正梦想。此后段祺瑞、曹锟、蒋介石等人名义上是总统、总理，骨子里却继承了袁世凯专制独裁的衣钵，民主共和从未真正兑现过。归根结底，责任内阁制与总统制都是西方的政权组织形式，不适应中国的政治文化土壤，不是某一政治人物或政治团体一厢情愿就可以移植成功的。如何建设一个民主法治同时又强大稳定的政府，是那个时代仁人志士梦寐以求而未能解决的命题。

参考文献：

[1]章士钊.章士钊总统制内阁制之解释[J].宪法新闻，1913，（1）.

[2]楼均信，郑德弟，张忠其选译.一八七一～一九一八年的法国[M].北京：商务印书馆，1989：8.

[3]钱端升.法国的政府[M].北京：北京大学出版社，2009：234.

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[5]孙文.军政府宣言[A].广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集第1卷[M].北京：中华书局，1981：298.

[6]宋教仁.中华民国鄂州约法及官制草案[A].陈旭麓.宋教仁集上册[M].北京：中华书局，1981：350.

[7]居正.辛亥札记[A].罗福惠、萧怡.居正文集上册[M].武汉：华中师范大学出版社，1989：71-72.

[8]陈旭麓，郝盛潮.孙中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1990：47.

[9]广东省社会科学院历史研究室.孙中山全集第3卷[M].北京：中华书局，1984：44.

[10]宋教仁.国民党沪交通部欢迎会演说词[A].陈旭麓.宋教仁集下册[M].北京：中华书局，1981：460.

[11]许崇德.中国宪法参考资料选编[M].北京：人民大学出版社，1990：159-196.

作者简介：

张晖，湖北荆门人，副教授，历史学博士，研究方向为政治文化和法律文化。