我国战略性新兴产业体系的政策文本分析——以通用航空产业为例

李 瑞

（清华大学公共管理学院，北京 100084）

1 研究背景

战略性新兴产业是国家战略目标的综合体现，与促进经济增长，克服社会问题、保障国家安全息息相关［1］。国际金融危机爆发以来，世界主要发达国家纷纷采取措施加快培育和发展战略性新兴产业，通过一系列措施加快培育市场、创新投入方式、颁布专项规划和行动计划等，部署未来一段时间的产业发展重点［2］。2016年12月19日，我国国务院发布《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，明确将通用航空业作为战略性新兴产业发展，大力培育通用航空市场，促进通用航空制造与运营服务协调发展。通用航空产业因其具有的上下游产业覆盖细密、较广的服务领域、较强的辐射带动能力等特征，对于创新型国家建设、产业结构调整和人民生活水平提升具有重要意义，因此得到了众多国家的青睐［3-5］。我国通用航空产业经过“十二五”期间的培育和发展，发展迅速，然而在政策供给方面还有待进一步完善［6］。战略性新兴产业是国家战略意图的反映，同时具有准公共物品的性质以及在发展中面临高风险的特征，使得仅仅依靠市场机制的自身调节作用无法实现资源配置的最优选择，战略性新兴产业在发展和演进的过程中不可避免地存在“市场失灵”，需要发挥政府的引导、激励、服务和规范等作用。通用航空产业作为战略性新兴产业，其发展离不开政府的大力推进，而政府的政策支持对于通用航空产业的发展具有重要意义。

与通用航空产业所具有的重大国家战略意义以及国家层面的重视程度相比，目前我国通用航空产业才刚刚起步，难以适应国民经济发展的需要，难以为我国经济发展转型提供强有力的支撑［7］。具体来看，目前我国通用航空在产业协同等环节面临发展瓶颈，而全面、充分的政策支持既能有力整合劳动力资源、优化资本配置，为产业发展奠定重要的基础，又能有效加强通用航空产业和相关产业协同效应，同时还能从合理规划、完善审批程序、健全法规体系等方面强化通用航空空域管理［8］，进而在总体上完善我国通用航空产业布局。

“工欲善其事，必先利其器”。政策内容付诸实践离不开具体的政策工具，政策工具的选择和运用直接关系着政策的实践能力以及效果的实现程度［9］。如何在政策内部不断丰富、政策体系不断完善的基础上精准选择并合理运用政策工具，是关乎通用航空产业发展的重要命题，而目前从政策工具视角探讨通用航空政策合理性的研究还比较少，有待于系统、科学地进一步对其开展深入发展，由此，本文将从政策工具视角切入，对通用航空产业的政策供给进行研究；与此同时，由于政策工具是政策制定者为实现政策目标所使用的手段，而产业价值链体现了产业发展的价值规律，其价值链不同环节的盈利能力是政策制定者在宏观层面制定产业政策、合理布局产业结构时需要考虑的重要因素，可以说，价值链、政策工具是政策制作和实施密不可分的两个因素。为此，本文将以政策工具为基础，同时引入产业价值链，将两者结合起来形成一个政策文化的分析框架，通过这一分析框架对当前通用航空产业政策进行文本分析，分析实现政策目标的手段、探索政策工具对产业价值链的作用机制，以期为进一步完善我国其他战略性新兴产业的相关政策提供借鉴意义。

2 基础理论、分析框架与数据分析

2.1 基础理论

从公共政策系统来看，公共政策是其输出部分，是公共政策主体、公共政策客体和公共政策环境互动的产物［10］。政策工具作为实现政策目标的手段，是公共政策分析的一条重要路径。对于政策工具选择的认识，学界的研究存在着技术官僚的倾向［11］。事实上，政策工具应该更多体现在政策的价值属性或利益属性上，即政策主体对于政策工具的取舍来自于阶层利益、成本效率以及政治因素的考虑［12］。因此，通过对政策工具使用情况的分析，可以考察政策主体实现政策目标的程度，同时能够为研究者提供观察政府行为和政治过程的窗口。从另一方面来看，产业政策是中央或地方政府在一定时期内出于对经济建设和国计民生的考虑，针对一些行业出台的鼓励或限制性政策，通过出台宏观调控政策，引导产业发展方向，提升产业价值链，促进产业结构优化升级。因此，通过确定产业价值链和当前产业政策要点，可以以产业价值链的提升为目标，为未来的产业政策导向提供建议。

此前，学术界对于政策工具进行了大量的研究，做了不同方式的分类，比较有代表性的有以下几种分类方式：Hooc［13］研究提出了系统化的分类框架，认为所有的政策工具都会无一例外使用到包括信息、权威、财力和可利用的正式组织4种政府资源之一；休斯［14］研究认为，政府的干预可以通过供应、补贴、生产和管制四方面的经济手段得以实现；Rothwell等［15］10在研究科技产业技术创新政策时，将十几种基本政策工具划分为供给面、环境面和需求面；张成福［16］依据政府在社会治理中的介入程度，将政策工具分为签约外包、抵用券、经营特许权、志愿服务和市场运作等多种形式。这些分类方式是基于不同角度划分的，各有侧重。考虑到本文的研究对象为通用航空产业政策问题，政府政策的扶持将会对通用航空产业的发展产生不同层面的影响，因此，本研究选用Rothwell等［15］10对于政策工具的类型划分，同时结合产业价值链分析政策工作如何作用于产业价值链的不同环节，以期从整体上提升通用航空产业价值链。

2.2 通用航空产业政策的二维分析框架

2.2.1X维度：政策工具维度

本文选取Rothwell等［15］10对于创新政策的分类框架，即根据政策作用层面的不同将创新政策分为供给面政策工具、需求面政策工具和环境面政策工具，同时指出这3种政策工具协调作用成合力产生的效果是最优的（见图1）。其中，供给面政策工具对通用航空产业的发展形成了推力，是指政府通过人才培养、资金投入、设施完善、信息提供和公共服务供给等方式直接扩大通用航空产业发展的供给，改善相关要素的供给状况，推动通用航空事业的发展；需求面政策工具对通用航空产业的发展形成了拉力，是指政府通过政府采购、贸易管制、服务外包和海外机构设立等的方式，在稳定现有通用航空市场的基础上积极开拓新的市场，从而拉动通用航空产业的发展；环境面政策工具主要是通用航空产业的影响力，具体是指政府通过法规管制、税费减免、金融支持和策略性措施等为通用航空产业健康有序发展创设良好的发展环境，改善市场条件，间接推动通用航空产业的发展。

图1 通用航空产业政策的政策工具维度

2.2.2Y维度：产业价值链维度

然而，仅仅从政策工具维度分析并不能够完全体现通用航空产业政策的所有特征，还应该在此基础上引入产业价值链维度综合分析目前通用航空产业政策的现状和规律。通用航空产业涉及到不同的环节，由于各个环节对技术、资本和市场的要求不同，导致附加值不均匀分布和进入壁垒高低的差异。目前大部分的专家学者认为，通用航空产业价值链呈“微笑曲线”状，其中，航空器的创新研发设计以及营销环节具有较高的投入产出，处在产业价值链的上端；而组装制造和运营环节附加值较低、利润较为薄弱，处在产业价值链的末端［17］。本文根据中投顾问产业与政策研究中心［17］发布的《2016—2020中国通用航空产业深度调研及投资前景预测报告》，结合产业价值链活动规律，将通用航空产业价值链分为技术研发环节、生产运营环节和营销租赁环节（见图2）。

图2 通用航空产业政策的产业价值链维度

2.2.3 二维分析框架的构建

通过对政策工具和产业价值链的分析，最终形成了基于政策工具和产业价值链的二维通用航空产业政策分析框架。确定样本的分析类目，包括政策工具维度的供给面、需求面、环境面、人力资源、资金投入、设施设备、信息资讯、公共服务、政府采购、服务外包、贸易管制、海外机构、法规管制、税费减免、金融支持、策略性措施，产业价值链维度的技术研发环节、生产运营环节、营销租赁环节、创新研发、组装制造、运营、销售、维修、租赁、高端服务，如图3所示。

图3 通用航空产业政策的二维政策分析框架

2.3 数据分析

2.3.1 样本的选取与编码

本文选取的关于我国通用航空产业的政策文本均来源于公开的数据资料，搜集的渠道主要通过北大法宝法律数据库和国务院部委的门户网站，并通过回溯、关联检索等方式尽可能地扩大搜索范围。通过整理和遴选，本文最终确定了25份与通用航空产业密切相关的中央政策作为研究样本，具体如表1所示。

表1 我国中央级通用航空产业政策文本

表（1）续

采用政策文本分析法对25份样本政策内容进行编码，在此基础上提取与政策工具和产业价值链非常相关的政策条目并对其进行编码，最终形成了基于政策工具的我国通用航空产业政策的内容分析编码表（见表2）。

本文在政策工具文本分析单元编码的基础上，按照Rothwell［15］10的理论对样本政策中所使用的政策工具进行编码，所得到的结果分别如表3和图4所示。

表3 我国通用航空产业政策的政策工具维度分析

图4 我国通用航空产业政策的政策工具构成

2.3.2 政策工具维度分析

从总体上看，我国通用航空产业政策工具的使用涉及到了供给面、需求面和环境面，其中，供给面政策工具和环境面政策工具将近各占了一半的比例，分别为48.84%和50.39%，而很少涉及到需求面的政策工具，其比例只有0.77%。进一步分析可以发现，在供给面政策工具中，使用最多的政策工具是公共服务，占了36.50%，设施设备（30.16%）、资金投入（12.70%）和人力资源（15.86%）政策工具的使用也占据了一定数量，使用最少的政策工具是信息资讯，仅有4.8%，这说明我国通用航空产业在整体发展水平上还是比较低的，因此国家现阶段非常重视基础设施的建设和公共服务的保障，同时加强资金和人力这两种资源的投入，保障通用航空产业持续稳定发展；另一方面，通用航空产业信息资讯的提供也是促进产业发展必不可少的一环，接下来中央政府应该加强这一方面的政策供给。在需求面政策工具中，仅仅使用了政府采购这一政策工具，而没有关于贸易管制、服务外包和海外机构的政策工具，由于需求面政策工具对促进产业发展形成了拉力，其作用也不容小觑，因此在后续的政策中，应该补足这一空白。在环境面政策工具中，法规管制和策略性措施占了绝大多数，达到了87.69%，金融支持占了12.31%，而税费减免这一政策工具鲜有涉及。

2.3.3 产业价值链维度分析

通过从产业价值链角度分析我国通用航空产业政策（见表4）可以发现，目前我国在中央层面的通用航空产业政策主要集中在生产运营环节(68.22%)的政策供给，这主要是因为通用航空运营是一项复杂的系统工程，需要各个环节的协作保障运营；再加上，随着我国经济水平的提升，通用航空市场也在不断扩大，因此需要政府出台一系列政策措施规范通用航空的运营。除此之外，我国目前关于通用航空产业的技术研发环节和营销租赁环节的政策供给较为匮乏，尤其是技术研发环节的政策仅占到了产业价值链政策供给的7.76%，而这两个环节处于通用航空产业价值链的高端，其产业附加值大、收益高，因此，加强这两个环节的政策供给是未来提升我国通用航空产业整体实力的必由之路。

表4 我国通用航空产业政策的产业价值链维度分析

2.3.4 政策工具及产业价值链的内容分析

根据通用航空产业价值链的“微笑曲线”，技术研发环节和营销租赁环节处于价值链的高端。具体而言，在技术研发环节（创新研发）中，供给面和环境面政策工具分别占了80.00%和20.00%，而没有环境面政策工具，在大众创业、万众创新的背景下，政府应当担负起促进中小企业发展的重任，出台具体的促进通用航空产业发展的政府购买政策。在生产运营环节（包括组装制造和运营）中，中央政府倾注了大量的精力在运营环节，其中涉及到的供给面和环境面的政策工具分别达到40.00%和45.78%，在供给面政策工具中，政府尝试使用了各种政策工具，而在环境面政策工具中，政府主要使用了法规管制来为通用航空产业的发展创设良好的环境。在营销租赁环节中，环境面政策工具（主要是策略性措施）较多地被使用以期为高端服务市场的开发创设良好的发展环境，其他的政策工具鲜有涉及。

表5 我国通用航空产业政策的二维分析

3 研究结论

3.1 政策工具使用不平衡

根据上文的统计分析可知，目前我国通用航空产业政策中供给面和环境面政策工具的使用存在着过溢的状况，尤其是环境面政策工具中的法规管制和策略性措施运用尤其频繁。

在供给面政策工具中，使用最多的是设施设备建设和公共服务供给政策工具，中央部门还为此出台了专门的政策，例如《民航局关于加强航空气象工作的意见》《国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》，而人力资源和资金投入政策工具涉及相对较少，尤其是信息资讯这一政策工具。通用航空产业作为国家重点支持的战略性新兴产业，是典型的知识密集和资金密集型产业，以人力资源开发来说，高素质通用航空人才队伍，包括创新研发人员、飞行人员、航务人员等是通用航空产业快速稳定发展的重要保障，而目前关于人才资源的政策几乎全部集中在运营环节，鲜有涉及到通用航空创新研发人才培养的相关政策，科技创新人才的稀缺是目前制约我国通用航空产业发展的重要因素之一。因此，供给面政策工具要选好突破口，针对通用航空产业的特点，加大在人才资源和资金投入方面的政策工具使用，助力通用航空产业发展。

在环境面政策工具中，涉及最多的政策工具是法规管制和策略性措施，其中法规管制政策工具占了48.00%。近年来我国出台了一系列通用航空市场准入、运行标准以及外商投资通用航空方面的法规管制措施，为我国通用航空产业的发展初步建立了较为完善的法律法规体系，然而，相同、相似的法规条款在不同的政策文件中被重复提及，在一定程度上造成了政策过溢，例如《通用航空经营许可管理规定（2016）》中第三条提到了从事通用航空经营活动，应当取得通用航空经营许可；同时，《中华人民共和国民用航空法》第十五章第二百零三条规定，未取得公共航空运输经营许可证或者通用航空经营许可证而从事公共航空运输或者从事经营性通用航空的，国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营活动。以上两份政策文本中都规定了从事经营性活动的通用航空企业应当取得相关许可，这为规范通用航空市场、促进通用航空健康有序发展提供了制度保障。

再者，策略性政策工具也存在着过溢的现象，占到了环境面政策工具的40.00%。例如，《国务院办公厅关于促进航空业发展的指导意见》的第十二条中提到，要促进产业集聚，支持众多中小企业集聚创新，发展先进用用航空装备、专业化配套系统和设备；同时，《国家发展改革委关于印发＜近期推进通用航空业发展的重点任务＞的通知》中的第十三条提出，要指导地方开展通用航空产业综合示范区集聚发展工作，首批建设25个示范区。以上两份政策文本中都提到了通用航空产业集聚的发展模式，我国从最初的通用航空产业园区建设向产业集聚转型是适应产业转型升级的需要，但是如何构建产业链、形成互动网络以及加强区域融合创新，需要未来的一系列具体措施予以补足。

3.2 需求面政策工具缺失

相比起供给面和环境面政策工具，需求面政策工具存在严重缺失，仅占到所使用政策工具的0.77%，仅在《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》的第二十一条中提到了要扩大通用航空领域政府购买服务的范围，并未涉及到促进政府购买服务的措施。事实上，需求面政策工具是指政府通过政府采购、贸易管制、服务外包和设立海外机构等方式，对通用航空产业的发展形成拉力，其对产业发展的促进方式更为直接。例如，为了提升我国通用航空产业价值链，借鉴国外在通用机场建设、营销服务环节中的外包模式，是促进通用航空产业优化升级、快速发展的可取之道。因此，政府尤其是中央政府应该在现阶段出台相应的关于通用航空产业外包模式的政策措施，促进民间资本进入通用航空产业，减轻政府的财政压力，规范通用航空产业的发展。

3.3 产业价值链阶段政策不平衡

从产业价值链的角度来看，目前我国通用航空产业政策主要集中在生产运营环节，尤其是关于运营环节的政策占到了所有环节政策的68.22%，可以看出目前我国通用航空产业的发展还处于产业价值链的低端，而对于产业价值链高端的相关政策，包括技术研发环节和营销租赁环节的相关政策还存在较大的缺失，尤其是技术研发环节的相关政策。事实上，通用航空产业作为国家战略性新兴产业，承担着创新驱动国家发展的重要使命，政府应当出台相应的政策措施，鼓励通用航空企业自主创新，建立高端研发中心、深化产学研合作，加快科研成果产业化等。

在营销租赁环节，学界目前已达成共识，通用航空产业是我国改革开放至今唯一一个没有开放的大产业，但是却是最能拉动投资、促进消费和带动就业的产业。随着人民生活水平的日益提高，我国目前正成为全球通用航空产业中最重要的新兴市场之一，如何发挥我国国内市场的优势，扩大通用航空消费需求是目前摆在政策制定者面前的一项重要任务。我国政府在这方面出台了一些关于提升高端服务品质的政策建议，却鲜有涉及到保险、租赁环节的鼓励政策。然而我国有日益扩大的通用航空租赁市场，截止到2018年年底，我国国内民航运输机队规模达到3 615架，其中以租赁方式引进的飞机约占2/3，我国民航业在高速发展的同时也为航空租赁业带来了发展机遇。为了促进航空租赁业的发展，需要政府出台一系列鼓励支持政策，尤其是税收政策、海关政策和境外资本便利政策等，激活通用航空租赁公司的活力，繁荣通用航空市场［18］。

4 政策建议

4.1 适当降低供给面、环境面政策工具使用

对于供给面政策工具而言，应当适度增加人力资源、资金投入和信息资讯的相关政策供给和政策实施力度。相比西方国家来说，我国通用航空事业的发展还处在初级阶段，对于人财物的投入还远远不足，再加上通用航空产业发展投资大、周期长、回报率低等问题，单纯依靠市场自发运作难以实现通用航空产业的快速稳定发展，因此，需要政府出台相关政策，重视创新人才培养，加大对通用航空企业的资金投入，拓宽市场融资渠道，组建为通用航空企业服务的信息研究机构，帮助企业更加高效地获得国内外最新技术研究成果和信息情报。

对于环境面政策工具而言，应当适度控制法规管制和策略性措施这两种政策工具的使用频率，同时加大税费减免和金融支持政策工具的使用。在法规管制和策略性措施方面，现有关于通用航空的法规管制主要集中在经营活动和飞行活动环节中规范通用航空主体的行为，但对于促进通用航空产业发展仅停留在原则层面，实施细节的相关政策措施不足，形成完善、规范、可行性强的通用航空法律法规体系是未来制定政策者努力的方向。

在税费减免方面，目前我国针对部分国产飞机实施税收优惠减免的措施还很有限，尽管政府通过补贴等方式对通用航空企业开展通航作业、通航飞行员培训以及完善通航设施设备等方面提供了指出，然而，这种专项资金补贴措施并不是真正促进通用航空发展的良药，要根本实现这一目标，政府应该更大力度实施税费减免的政策，提升企业的市场竞争力，相关具体措施包括近一步合并税种，减少消费环节赋税，清理不合理收费等。只有通过税费减免等方式，切实降低通用航空企业的经营成本，才能鼓励通用航空产业发展引入新技术、新理念，促进通用航空产业健康发展。

在金融支持方面，缺乏较为完善的金融支持服务体系是目前制约我国通用航空产业发展的主要问题之一。通用航空产业的健康发展离不开政策扶持，尤其是金融支持，金融资本能够帮助新兴行业实现从弱小到规模化发展的跨越，在目前我国通用航空企业规模小、盈利能力不足的情况下，政府应该致力于建立健全航空金融服务体系，创新融资渠道和交易模式，用创新金融工具助力通用航空产业的高速发展。

4.2 兼顾需求面政策工具带动作用

对于需求面政策工具而言，需要加大政府采购政策、服务外包政策的使用力度。政府采购作为一种财政手段，是拉动产业发展一项重要政策工具。从政府自身需求来看，目前我国成为继美国之后的全球第二大经济体，2017年全国财政支出达20万亿元，政府采购规模首次突破3万亿元。在这种情况下，鼓励企业和个人投资通用航空业，支持政府和社会资本合作建设、运营通用航空，是促进经济发展和加强服务型政府建设的必然要求。从通用航空产业发展来看，在支持与通用航空相关的货物供应、航空服务、机场建设等活动方面，政府采购有重要意义。同时，政府可以通过采购拥有自主知识产权的通用航空产品，支持和鼓励我国通用航空中小企业技术创新。

服务外包这一政策工具具有推动产业结构调整、增加就业机会的重要作用，因此，日益受到国家的重视，但是，目前我国在中央层面基本上没有专门针对通用航空领域服务外包的政策措施。然而，伴随着宏观经济稳定增长，通用航空内需市场的不断扩大，政府可以尝试将医疗救护、应急救援、森林防火等公益性的通用航空业务交由通用航空企业承担，提升政府的服务能力，激活通用航空企业的活力。

4.3 重视政策工具在产业发展全方位运用

通用航空产业是一项系统工程，从产业价值链的角度看，涉及到从创新研发、生产运营到营销租赁环节，通用航空产业促进政策应该提供全方位的政策支持，才能保证我国通用航空产业的整体发展态势。目前我国通用航空产业政策主要集中于生产运营环节，而对创新研发和营销租赁方面涉及较少，事实上，这两个环节处于产业价值链的高端，也最需要政府提供相应的政策支持。因此，今后通用航空产业政策应该对于那些技术含量高、创新风险大、市场前景好的通用航空企业和项目予以优先支持。一方面，政府应当寻求政策工具创新，通过多种政策工具激励通用航空中小企业的创新活动，重视科技服务，营造通用航空发展的良好外部环境；另一方面，2016年以来，随着中央政府密集出台一系列通用航空产业的扶持政策，我国通用航空市场需求不断提升，然而现有的一些促进通用航空市场开发的政策多是一些策略性措施，缺少操作性细节，政府可以综合运用多种政策工具，建立健全相应的政策体系，提高政策的系统性和可操作性，助力我国通用航空产业的发展。