农村基层党组织提升乡村治理能力的挑战及对策

2020-09-08陈正辉龚迎迎

理论观察 2020年6期

陈正辉　龚迎迎

关键词：农村基层党组织;乡村治理;挑战;对策

中图分类号：D267.2文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）06 — 0050 — 04

党的十九大报告中，习近平总书记首次提出了实施乡村振兴战略，这一目标的实现离不开农村基层党组织的乡村治理能力提升。学界对乡村治理体系中自治、法治、德治的关系及其机制建构做了较为充分的研究，对农村基层党建在引领乡村振兴方面的意义有较为深入的探讨，但对于农村基层党组织在提升乡村治理能力方面面临的现实挑战及其对策的研究尚少。本文从农村基层党组织在乡村治理中的领导核心地位出发，探讨其提升乡村治理能力所面临的现实困境，并给出较为可行的解决策略，试图为思考当前农村基层党组织乡村治理能力提升路径提供新的思考维度。

一、农村基层党组织提升乡村治理能力的必要性

（一）農村基层党组织在乡村治理体系中处于领导核心地位

新时代，乡村振兴的目标实现离不开农村基层党组织的能力提升。党的十九大报告提出要实行乡村振兴战略，2018年1月出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“坚持党管农村工作。毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”〔1〕2019年9月，中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》中指出，党的农村工作必须“坚持党对农村工作的全面领导，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革发展沿着正确的方向前进。”〔2〕新时代，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”〔3〕，实现乡村振兴战略，必须坚持农村基层党组织在乡村治理体系中的领导核心地位，提升农村基层党组织的乡村治理能力。

（二）农村基层党组织提升乡村治理能力是不断推进乡村治理现代化的时代要求

农村基层党组织只有有效提升乡村治理能力，才能有效应对新时代农村地区的新矛盾。十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾〔3〕。随着市场经济的不断发展，农村居民的收入来源、收入结构以及与城镇居民收入增长比例也发生了变化。根据国家统计局官网公布的数据，2019年前三季度，农村居民人均工资性收入5240元，增长9.4%;农村居民人均工资性收入5240元，增长9.4%;农村居民人均可支配收入增速快于城镇居民1.3个百分点，城乡居民收入比由上年同期的2.78下降至2.75，城乡居民收入差距继续缩小〔4〕。新时代，我国农村居民对美好生活的需要呈现多样化的特点，如何应对农村居民的新需求，解决乡村治理的新矛盾，是农村基层党组织必须应对的问题。因此，提升乡村治理能力就成了新时代赋予农村基层党组织的新任务。

二、农村基层党组织提升乡村治理能力面临的挑战

（一）农村基层党组织自身建设的不足造成的组织力危机

农村基层党组织建设的不足造成的组织力危机的一大显著表现是富人治村现象的泛滥。任何一个治理主体的功能被无限制地扩大，或者各个治理主体之间的关系构建不符合新时代我国乡村治理的乡情实际，都会导致各种问题。有学者经过调查分析认为，在目前村支委与村委会选举的过程中，出现了“党员身份的货币化”现象，某城郊村村支书为了竞选成功竟然花费了200余万元〔5〕。在很多情况下，“富人当村干部具有必然性，甚至可以说富人治村是不可逆的”〔6〕，但是，毫无疑问，这种“去民主化”甚至是腐败化的富人治村泛滥化的乡村治理模式既不利于乡村治理现代化的推进，也不利于基层民主政治的发展。

农村基层党组织自身建设的不足导致的组织力的提升困境，阻碍了其乡村治理能力的有效提升。因为基层党建引领社会治理体系的构建，既需要发挥基层党组织的结构与功能作用，还应当注重基层社会其他内生性资源与嵌入性资源的作用，否则，将容易造成基层治理结构与功能的“内卷化”发展〔7〕。因此，基层党建的不足，必然影响农村基层党组织乡村治理之组织力的提升。

（二）农村基层党组织提升乡村治理能力提升面临着文化挑战

农村基层党组织提升乡村治理能力面临的文化挑战，首先是传统文化中的落后成分的消极影响。中国传统文化包罗万象，占其主要方面的精华部分不仅成为了中华民族和中国人民的气节根基，更与中国特色社会主义文化相适应，继续发挥着涵养国人品格的积极作用。但不可忽视的是，一些糟粕成分依然在当今社会，尤其是乡村社会发挥着相当大的负面影响，农村居民法治意识相对较为淡薄、文化生活相对较为匮乏即是传统文化中的落后成分影响下的具象表现。农村基层党组织要提升乡村治理能力，必须要弘扬先进文化、摒弃落后文化，传统文化中的落后成分给农村基层党组织提升乡村治理能力带来了挑战。

另一方面，西方资产阶级自由主义文化在中国乡村一定程度上的传播也是农村基层党组织提升乡村治理能力的一大障碍。正如速继明所指出，思想领域的斗争始终是社会主义初级阶段的艰巨任务，自由主义思想是社会主义思想领域的最大危害〔8〕。当今世界东西方文化的交流与交锋，使得西方资产阶级自由主义文化思潮在中国的传播颇具深度和广度，广大农村地区在一定程度上也受到了这一思潮的影响。农村基层党组织成员在自身的思想建设上面临着西方扭曲价值观的冲击，从而给农村基层党组织坚定文化方向和提升乡村治理能力造成了价值挑战。

（三）农村基层党组织乡村治理机制存在一定缺陷

农村基层党组织乡村治理机制的缺陷首先表现在形式主义的尚未根绝。习近平总书记多次强调要在党政工作中杜绝官僚主义与形式主义，并告诫全党：“‘四风问题树倒根存，形式主义、官僚主义问题依然突出。”〔9〕在农村基层党组织处理各项工作时，受到了来自各种较高层级职能部门的不同指示要求，可谓“上面前把锤，下面一根钉”，因此，要解决纷繁复杂的乡村问题，“文山会海”现象难以杜绝，在此情况下，农村基层党组织内部就更容易滋生形式主义之风，基层党组织干部疲于应对繁重的工作任务之下，就有可能做“面子工程”以应对上级检查。这就导致农村基层党组织提升乡村治理能力遭遇困境。

除此之外，农村基层党组织也面临着结构性治理机制失衡问题。在纵向结构层面，不少地方政府为完成如脱贫攻坚、生态改善等任务，对辖区各行政村派遣驻村干部以帮助各村自选的村委会解决各类乡村问题。然而，驻村干部受上级政府指派而来，又没有明确的政策文件限定其职能范围，于是驻村干部和村民自选村委会之间的关系就难以得到明确认定，进行乡村治理工作时也就容易使农村基层党组织无法放开手脚，影响其乡村治理能力的提高。在横向结构方面，农村基层党组织既要发挥党的领导作用，又要保障群众成为治理主体，这就容易造成农村基层党组织的决断性不足，而且群众的个体利益与公共利益时常会有冲突，会影响代表群众的党员的公共事务决策思维，这就更加重了农村基层党组织的乡村治理能力提升的难度。

三、农村基层党组织提升乡村治理能力的现实路径

（一）加强自身建设，切实推动乡村治理领导力与组织力提升

随着村民自治组织、社会组织、帮扶单位、企业等外来主体的介入，村党支部在扶贫中的核心领导地位日渐式微，不少村党支部疲于应付上级党委政府的工作和項目安排，其主观能动性很难发挥〔10〕。打铁还需自身硬，农村基层党组织加强自身建设，方能解决自身存在的某些影响办事效率的因素，从而保障其乡村治理能力的提升。

农村基层党组织加强自身建设，提升乡村治理领导力，首先就要处理好班子建设问题。当前，农村基层党支部班子成员的思想政治素养和文化水平相对仍然较低，这是影响农村基层党组织理解党中央政策精神、科学正确处理各类复杂乡村问题的一大障碍。有学者经调查指出，由于教育资源配置上的相对弱势，农村基层党员的政治文化素养亟待改善〔11〕。因此，农村基层党组织必须经常主动开展各类学习性活动，并可以适当邀请该村所在县市的党校讲师前来进行授课，以提高和加强党员的思想政治素养与政策解读能力。另一方面，也应当利用好人才，放心大胆地用好相对高水平思想文化知识，尤其是懂农业经济的党员，发挥好他们的专业水平，使他们的理论素养在实际的工作中转化为实际成果，从而推动基层党组织整体治理领导力的提升。

农村基层党组织处理好党群关系，明确工作方向、改善工作方法，也是加强自身建设、提升乡村治理组织力的关键。农村基层党组织扎根于农村群众之中，日常工作与农村居民生活息息相关，因此，农村基层党组织必须杜绝官僚主义作风，行使好自己的服务型职能，明确自己的工作方向是实现乡村治理体系和治理能力现代化、实现乡村振兴，以从群众中来、到群众中去的工作方法解决各类复杂乡村问题，方能推动农村基层党组织乡村治理能力的提升。

（二）保障村民自治，发挥群众参与治理主体作用

农村基层党组织要提升乡村治理能力，认识好、发挥好、保障好村民群众的治理主体作用是关键。乡村治理的主要对象是乡村公共事务问题以及乡民公共利益问题，其受众广泛且繁杂，这使得乡村治理必须对集体行动一致性的复杂性予以足够关照。〔12〕十九届四中全会也提出，要“健全充满活力的基层群众自治制度。”〔13〕农村基层党组织发挥群众参与治理主体作用，是发挥好乡村治理内生动力的必要之匙。

农村基层党组织要更好发挥群众参与治理主体作用，提升乡村治理能力，首先是要保障好广大农民的合法自治权利。一方面，要保障农民参与乡村治理的自治权利。从农村民主管理制度的角度看，其法律保护的重点是通过法律形成的制度化的农民权利和价值体系，使群众参与治理实现民主化、科学化、程序化。另一方面，要保障农民对农村基层党组织的党外监督权利。农村基层党组织想要提升乡村治理能力，绝不能闭门造车、听不见群众的声音，必须积极接受广大农民的监督，并保障其监督权利的有效实现，才能既维护好广大农民的合法监督权利，又避免自身“内卷化”发展。

农村基层党组织发挥群众参与治理主体作用，提升乡村治理能力，还必须要创新村民自治参与激励机制，充分调动广大村民参与乡村治理积极性。农村基层党组织必须要针对性地设计村民自治参与激励机制，给与积极向村委会提供有用信息和意见的村民以适当的奖励，以调动广大村民的政治参与积极性。随着村民参与乡村治理的主体作用的有效发挥，农村基层党组织得到了来自群众的工作支持与智力建议，乡村治理能力的提升也就有了坚实的保障。

（三）发挥新乡贤作用，健全新乡贤统战工作机制

新乡贤文化是新形势下以新乡贤为主体引领、以社会主义核心价值观为内容支撑、以服务乡村振兴战略为目标指向的文化。充分发挥新乡贤作用，对农村基层党组织提升乡村治理能力具有关键意义。

农村基层党组织提升乡村治理能力，就要利用好新乡贤的公信力与示范力。在解决村民之间冲突与纠纷方面，新乡贤出于较高的威望和公信力，能够帮助农村基层党组织的调解更容易受到认可;在践行乡村优秀文化方面，新乡贤做出了践行乡村优秀文化的模范示范作用，农村基层党组织所必须弘扬的社会主义核心价值观首先在新乡贤处得到了践行，这对其深化乡村优秀文化建设、教育农民群众具有积极的推动作用。

另一方面，健全新乡贤统战工作机制是农村基层党组织更好发挥新乡贤作用、强化党对乡村治理工作的领导核心地位的可行之路。新乡贤的产生，通常依靠的是由下而上的群众认可，农村基层党组织应当给予被公认为是新乡贤的人群以书面化的资格确认，以新乡贤理事会、新乡贤建议会等形式将新乡贤群体组织起来，以更好发挥新乡贤的影响合力。除此之外，新乡贤统战工作机制的核心必须是强调农村基层党组织在新乡贤工作中的领导核心地位，确保新乡贤工作的政治方向的正确。农村基层党组织通过各种方式，将新乡贤有效组织起来，有利于乡村治理能力的提升。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见〔N〕.人民日报，2018-02-05（001）.

〔2〕中共中央印发中国共产党农村工作条例〔N〕.人民日报，2019-09-02（001）.

〔3〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利〔N〕.人民日报，2017-10-28（001）.

〔4〕方晓丹.前三季度全国居民收入增长平稳服务消费支出较快增长〔EB/OL〕.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201910/t20191021_1704283.html，2019-10-21.

〔5〕袁松.富人治村：城镇化进程中的乡村权力结构转型〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2015：123.

〔6〕贺雪峰.治村〔M〕.北京：北京大学出版社，2017：05.

〔7〕齐卫平，金江峰.基层党组织的组织密度与功能密度——兼论基层党组织组织力评估体系〔J〕.华东师范大学学报：哲学社会科学版，2019，51（06）：23-28+174.

〔8〕速继明.思想领域的斗争始终是社会主义初级阶段的艰巨任务〔J〕.毛泽东邓小平理论研究，2019，（11）：18-26+107.

〔9〕习近平.在“不忘初心、牢记使命”主题教育工作会议上的讲话〔J〕.求知，2019，（08）：04-08.

〔10〕李卉，高正礼.精准扶贫中村党支部功能的理论思考与实证考察〔J〕.中国特色社会主义研究，2018，（04）：102-108.

〔11〕范宏.农村基层党员教育资源和机会配置研究〔D〕.哈尔滨理工大学，2014.