当前我国养老保障的困境与成因

摘要：各级财政社会养老负担加重、城乡与区域间的养老实力与需求错位、养老方式选择传统单一、养老产品与服务供给存在量与质的双重短缺，一系列困境成为我养老保障体系建设中的巨大障碍。本文认为老龄观念的偏颇、养老金融体系的不完善、社会资源配置的不合理导致了上述困境的出现。

关键词：养老保障;养老金融;养老方式;养老产品与服务

一、当前我国养老保障的困境

（一）养老金缺口预警与各级财政社会养老负担加重

杨长汉（2018）从养老金财务收支视角看，认为中国的养老金体系是养老金的隐性缺口和显性结余并存的。巴曙松等（2018）认为全国养老保险金的收入增速已经连续年低于支出增速。而且，部分省份在没有中央调剂制度支持的情况下，养老金结余已是负数。2019年5月1日，我国实行了确立“统账结合”基本养老保险制度以来最大力度的降费。大幅度的降低企业缴费比例在意义积极而深远的同时，也无疑增加了财务不可持续的风险。此外，我国灵活就业人员的数量在逐年增多，当前尚未被纳入职业养老金范围内，需要自己负担补充的养老保险，未来其养老金负担归属问题也需要解决。

（二）城乡和区域间养老实力和养老需求错位匹配

落后地区尤其是广大农村缺少充足的财力支持，老年人收入水平低，甚至日常生活都难以保障。“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”（下称四调）数据显示，需要日常生活照料的农村老人占比16.4%，城镇老人占比14.2%;无人照顾的农村老人占比22%、城镇老人占比17.4%，照护需求更大的农村老人反而更有可能无人照顾。虽然城镇的生活成本比农村高很多，会起到一定的中和作用，但是城乡老年人的收入水平和养老金存储数额差距也是不容忽视的。城镇和农村老年人平均每年固定支出占固定收入的比重分别为31.17%和50.03%，低收入的农村老年人反而固定支出占比更大。养老服务方面，无论是养老基础设施和场地等硬件，还是养老服务人员配备等软件上，农村在拥有数量与质量两方面都远落后与城市。截止到2018年，农村社区综合服务设施覆盖率仍然比城市低33.4%，有62.6%的农村老年人反应所在地没有成立老年协会。农村老年人的幸福感低于城镇老年人，孤独感更强，且认知老化程度较高，生命态度积极性相对较弱。

（三）老年人健康状况欠佳且养老方式选择传统单一

“四调”显示，失能、半失能老年人约有4 063万，占老年人口总数的18.3%，老年人健康状况不容乐观。中国人口与发展研究中心于2019年计算了老年人口自理预期寿命，结果显示老年人健康状况改善程度低于人口预期寿命的延长。老年人最青睐的依然是家庭养老，配偶是占比最高的护理照料人，达到43.5%。由儿女及其他亲属照料护理的老年人相对占比较大，选择养老机构等社会提供照护服务的老年人数量很少，仅占7%。老年人照护者平均年龄较大，平均年龄58.63岁，多数自身处在老年人行列，身体机能大大限制了照护能力。

（四）养老产品和服务供给存在量与质上的双重短缺

1.医养资源配置效率和水平不高

黄家豪和孟昉（2014）发现“医养结合”型养老机构收费高于当地居民人均收入的2—3倍多，大部分老人负担不起。而邓大松和李玉娇（2018）发现，我国老年人对医养资源的总需求很大，但是在医养结合政策推行后，服务实际购买数量却并不多，出现了供求失衡的悖论。资金链供应缺乏完整性和持续性，相关部门间存在利益纷争和推诿扯皮。医疗机构内设养老机构的积极性不强，医养结合的服务内容比较单一趋同，大部分医疗机构的老年病专科医院和专科门诊的数量少、规模小，难以满足老年人就诊需求。醫养行业发展环境还不够明朗，医疗与养老仍然是分离状态，不能保证老年人及时有效地被治疗。

2.老年人精神需求和价值被长期忽视

在“未富先老”的现实背景下，人们都先关注于物质上的支持，老年人的情感和人际交往需求被搁置，尤其是占重要部分的亲情需求，赡养人往往出现与老年人沟通缺乏耐性，照顾老年人带有情绪等情况。不法分子利用这种现象，线上线下大打“亲情牌”，兜售各种保健用品甚至诈骗。“四调”数据显示，近50%的受访老人被骗过。老年人精神生活整体上比较单调，老年人参加体育锻炼和从事兴趣爱好活动的比例较小，其自我实现需求不断攀升，但又处在比较茫然的状态，社会参与度不高，往往有心无力;而竞争激烈、追求效益的社会由年轻人主导，老年人力资源是被忽视的。

二、养老保障困境的成因

（一）老龄观念偏颇和孝文化缺失

长期以来老年人被看成是需要照顾赡养的群体，近年来虽有所好转，但不可避免地存在观念和制度的滞后。一方面社会上缺少针对老年人的岗位以及保护老年人的工作制度安排;另一方面自我承担养老责任的意识比较薄弱，社会活动参与意愿低。

受市场经济发展和人口结构变化等因素的影响，人口流动迁移度大大提高，家庭规模变得越来越小。“四调”显示，独居或与配偶居住的老年人比例达到了49%。人们的价值观发生巨大转变，传统“孝道”思想逐渐弱化。王莉莉（2014）认为在传统观念影响下，老年人对养老机构的认知程度和消费能力总体较低。尤其在农村地区，老年人及其子女认为去养老院是不光彩的事情，是子女不孝的表现。

（二）养老金融体系发展尚不完善

1.养老金制度安排不合理且养老金投资管理能力不足

我国养老金制度呈现出“强政府+弱市场+少个人”的关系格局。“四调”数据显示，我国老年人可获取企业年金或职业年金和领取商业养老保险金的老年人口比率极低，仅为0.33%和0.38%。

我国的企业年金虽有所发展，但是总体规模小、覆盖面窄，与当初的预期差距较大。企业年金不具有普惠性，属于补充性养老保险，实际上对于一些企业来说不仅增加了企业人工成本，而且减少了员工的现期收入。收入不高的年轻员工更愿意获得丰厚的现期收入，而不追求收益的延期。

老年人对养老金融的认识和利用也显不足。“四调”数据显示有理财行为的老年人占老年人总数的2.57%。个人税收递延型养老保险的公众参与度低，总体实施效果不佳。

由于养老金的特殊性，国家在养老金风险防控方面十分谨慎，一直以来偏重低收益但是低风险的投资产品。从事养老金管理的人员并非全部具备投资专业知识，缺乏敏锐的洞察力。加上物价的涨幅程度高于养老金投资收益率，养老金严重贬值。

2.养老产业投融资积极性与养老服务金融供给水平不高

由于养老产业的投资周期长、风险相对收益更大，单靠市场机制难以吸引足够的社会资本。整个养老行业缺乏统一规范的操作标准和制度要求，养老产业融资渠道单一，主要依靠信贷，担保机制不健全。政策导向的不明确使得大多数养老服务金融产品的养老属性较弱，养老理财、反向按揭养老以及遗嘱信托等新业务铺开量和完善度还不够，不能真正满足老年人的各方面要求。

（三）社会资源存在数量和结构上的配置问题

养老保险和社会养老服务是社会保障的重要部分，理应受到法学界的极大关注。但目前养老保障体系内的各项法律法规仍表现出很大不足，农村养老相关法律制度问题更加突出。

政策信息的不可预测性，使得公信力大大减弱，投资者不敢放胆进入养老服务业。许多地方政府未能根据本地实际情况将政策进行具体细化并加以落实，使得国家的利好政策难以落地到位。各部门之间的权责分配不够清晰，缺乏良好的信息共享机制，导致养老资源配置低效，影响养老保障水平的提高。

1.社会资源在城乡区域间配置效果差异明显

经济发展水平高则养老保障建设起步早、更完善。东部地区财力相对雄厚，本地区养老投入相对较大。而中西部地区财力相对薄弱，多依靠中央的转移支付来推进本地区的养老服务发展。

杨静慧（2017）等学者认为，“城乡居民养老保险”与农民的需求差距大，存在一定程度上的低效性。农村老人养老金的发放、收取和使用会因为缺乏专业人员管理和有力监督而出现漏洞。农民对预期获得的制度保障持怀疑态度，但基本生活保障又也难以自我实现，便只能在略带强制性的情况下选择投保低标准的养老保险。低缴纳额使得整个养老保障资金运转不可持续，难以支持日渐强烈的农村养老需求。

2.社会资源在不同养老方式间配置不合理

第一，社区居家养老发展尚不完善。

社区既是政府养老基础设施建设、提供养老服务从业人员培训实践的载体，也是将无数家庭串联，实现网格化管理的纽带。而目前各地方财政补贴主要流向就是养老机构，承担重要养老责任的家庭和社区相对养老机构的运行成本低很多，理应得到较大的支持。

伴随着几代独生子女的父母都步入老年，失独、空巢老人的占有比例大大增加。多数老年人没有财力长期居住在环境较好的养老院，看病吃药更多靠自己。目前针对无子、失独老人的照顾政策多以人头补贴为主，不仅被平均的金额是杯水车薪，而且也不能根本上解决失独、空巢老人的生活困难。

第二，养老机构总量不足且鱼龙混杂。

王莉莉（2014）等认为当前我国的养老机构定位模糊、服务对象不明确、补贴标准不一，养老机构资源存在数量上和结构上的双重短缺。长期以来公办养老机构由政府财政投入，在各方面相对优于民办，于是出现了公办机构抢床位而民办机构没人去的尴尬局面。公办养老机构甚至变成福利，丧失公益性，被权力者直接或间接占用，致使真正需要政府救助的弱势老年群体被拒之门外。

重建轻运、重硬轻软。能吸引多少投资，新建多少养老机构等等都是政绩的体现，因此各地政府是愿意给予补贴政策的。而在养老机构或社区服务中心后续运营阶段，往往受到忽视。目前来看，养老机构用户群体不够多，政府相关帮扶政策不可持续，民办养老机构很难实现质的提高，设施落后但收费偏高等一系列问题也得不到有效解决。

第三，旅居养老难破“旅而不养”的困局。

旅居养老是近年新兴的养老方式之一，“旅而不养”的情况仍然普遍存在。目前各地旅居设施基本与旅游度假设施无异，医疗、康养等养老配套设施和养老服务匮乏。有很多地产几乎所有购房者都是外地人，常住户很少，社区养老服务水平甚至比原住地更低。我国老年人消费观念较传统，异地医疗费用报销、就医及时有效性等问题也制约着旅居养老的发展。

3.社会资源在养老产品与服务供给上投入不足

第一，老年商品匮乏与消费观念落后。

针对老年人研发的食品和生活用品与琳琅满目的婴幼儿产品相比实在是少的可怜，市面上几乎没有囊括各种老年用品的综合商店，老年产品的开发、研制和生产也明显不足，导致中高端老年商品被外企垄断，产品售价普遍较高。相对于上述老年商品的供给不足，老年商品的消费市场也比较小。一方面，社會风气整体上是“重小轻老”的，人们对老年人的性格、行为和身体变化了解甚少，不太舍得为老人花钱。另一方面，老年人的消费观念也比较落后，服装需求很低，更愿意购买保健品而忽视功能性老年

产品。

第二，专业照护人员严重不足且水平不高。

“四调”显示，家政服务人员、医疗护理机构人员以及养老机构人员三者合计占老年人日常护理提供者的比例仅为3.96%，老年人日常护理人员的缺口巨大。此外，高校缺少一系列的老年人相关专业设置。社会上从业护理人员多缺乏专业知识和技能，只能提供简单的照料服务，无法满足老年人基本生活之外的需求。由于工资少，工作累，社会地位低等原因，服务人员队伍的流动性大，影响老年人接受照护服务的舒适度。

第三，老年教育资源粗放供给。

老年人是搭建和谐社会与家庭文明的桥梁。当前老年人在家庭中也扮演着重要角色，大多承担照管孙辈的责任。老年人的受教育程度往往与其对老年教育的需求程度成正比，“新一代”老年人受教育程度普遍提高，其对接受继续教育的需求自然大大提高。郑新等（2018）认为老年教育具有准公共产品性质，相应的存在消费“拥挤点”。目前，我国政府是老年教育资源的供给主体，主要通过是承办老年大学、社区教育等来满足老年人的教育需求。而在经济发展和人口老龄化并存的环境下，政府提供的教育资源与社会需求间的缺口越来越大，许多老年人因名额限制和距离过远而不得不放弃教育机会。此外，老年教育课程内容多带有娱乐性质，缺少较高水平的进阶课程，无法满足老年人学历提升的需求。教育机构对老年教育的重视不足，没能对老年教育课程有个科学合理的规划安排。

参考文献：

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[2]杨长汉.中国养老金：隐性缺口与显性结余[J].地方财政研究，2018（5）.

[3]于洪.新常态下社保财政风险及化解思路[J].中国财政，2016（6）.

[4]巴曙松，方堉豪，朱伟豪.中国人口老龄化背景下的养老金缺口与对策[J].经济与管理，2018，32（6）.

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[8]邓大松，李玉娇.医养结合养老模式：制度理性、供需困境与模式创新[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2018，39（1）.

作者简介：邴士亳（1995—），女，吉林人，吉林财经大学在读硕士生。